農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與反壟斷法農(nóng)業(yè)豁免的協(xié)調(diào)

◎吳 瓊

一、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與反壟斷法農(nóng)業(yè)豁免的界定

（一）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的界定

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑之一，也可以稱作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)一體化，是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，將分散經(jīng)營的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造為專業(yè)化、商品化、集約化、社會(huì)化的縱向合作化過程。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化起源于二戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)振興時(shí)期的美國，而后傳入西歐、日本等發(fā)達(dá)國家，它主要是依靠經(jīng)濟(jì)和法律關(guān)系將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等環(huán)節(jié)有機(jī)地聯(lián)系起來。我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)端于20世紀(jì)80年代中后期，是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的實(shí)踐中應(yīng)運(yùn)而生的。發(fā)展至今，對(duì)于提高我國農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)人口增收，加快新農(nóng)村建設(shè)等都起到了至關(guān)重要的作用。

（二）反壟斷法農(nóng)業(yè)豁免的規(guī)定

反壟斷法之所以作為經(jīng)濟(jì)法的核心，根本上說是由于其所保護(hù)的競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)和內(nèi)涵。反壟斷法主要通過對(duì)市場(chǎng)主體間的合謀性協(xié)議，濫用市場(chǎng)支配地位、以及有排除競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營者合并這三種行為進(jìn)行規(guī)制來保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。從《反壟斷法》的立法本意來看，其適用的范圍涵蓋市場(chǎng)的各個(gè)領(lǐng)域。但在實(shí)踐中，基于法律屬性的特殊性其不得不在某些特定的領(lǐng)域進(jìn)行特殊規(guī)定或者豁免，比如知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，國際貿(mào)易領(lǐng)域和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。在以美國和歐美為代表的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和地區(qū)的立法中，它們都認(rèn)為知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域是個(gè)特殊領(lǐng)域，特別是在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易領(lǐng)域，可以不遵守WTO 中各國所共識(shí)的自由貿(mào)易原則。因此美國和歐盟大多數(shù)國家堅(jiān)持將其農(nóng)業(yè)領(lǐng)域與國際競(jìng)爭(zhēng)相隔離，特別是在涉及到與非發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中，這也是過去幾十年從GATT 到WTO談判陷入僵局的重要原因之一。因循此類貿(mào)易政策，農(nóng)業(yè)在大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家中都是作為一國競(jìng)爭(zhēng)法豁免的對(duì)象之一。

我國《反壟斷法》在附則五十六條規(guī)定，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等經(jīng)營活動(dòng)中實(shí)施的聯(lián)合或者協(xié)同行為，不適用本法?！睆奈牧x解釋的角度，該條文可以從三個(gè)方面來進(jìn)行解讀。首先，從主體上看，該條適用的主體限定在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，雖然這兩者涵蓋了大部分的農(nóng)業(yè)主體，然而并不是所有涉農(nóng)的主體。其次，主體的行為僅限制與對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售、運(yùn)輸和存儲(chǔ)活動(dòng)中。雖然條文中有“等”字，但基本上可以判斷其內(nèi)涵只限于這五類活動(dòng)中可以豁免。最后，并不是農(nóng)業(yè)整體這五種行為都不適用，而是五種行為中的聯(lián)合或者協(xié)同行為不適用，這意味著個(gè)體行為仍然是適用的。

二、我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展現(xiàn)狀

我國在改革開放以后逐漸從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向?yàn)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得到了顯著提高，農(nóng)業(yè)發(fā)展也進(jìn)入了一個(gè)新的階段。然而隨著信息革命所帶來的全球經(jīng)濟(jì)一體化，單位農(nóng)戶的制度張力基本釋放完畢，其進(jìn)入到全球化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中是很難抵御劇烈的波動(dòng)以及信息不對(duì)稱所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。因此通過不斷推進(jìn)以產(chǎn)銷縱向一體化、生產(chǎn)專門化、企業(yè)規(guī)模化等為路徑的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式逐漸走登上舞臺(tái)，目前我國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展在制度性供給依賴性比較強(qiáng)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的前提是以市場(chǎng)作為資源配置的核心力量。而我國現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路中，一方面由于我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大；另一方面由于農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)主體的特殊性，并且發(fā)展較晚，導(dǎo)致市場(chǎng)核心地位在農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域并沒有發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此各地產(chǎn)業(yè)化發(fā)展主要靠政府依靠政策手段在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)上選擇龍頭企業(yè)帶頭發(fā)展，而政府能夠給予企業(yè)的主要來自于政府的制度性補(bǔ)貼。在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的初期這種思路固然可取，然而隨著市場(chǎng)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，這種依靠制度性供給培育發(fā)展優(yōu)勢(shì)企業(yè)的做法固然會(huì)觸及競(jìng)爭(zhēng)這條市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的紅線，影響我國農(nóng)業(yè)整體的競(jìng)爭(zhēng)力。

第二、地方保護(hù)主義限制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。小部門化的特點(diǎn)一直是伴隨著各地產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的主要思路之一，各地方政府雖然不遺余力的依靠產(chǎn)業(yè)政策不斷扶持龍頭企業(yè)，但生產(chǎn)、加工、銷售、運(yùn)輸和存儲(chǔ)分治的局面加之地方保護(hù)主義使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路被割裂的碎片化明顯，影響了農(nóng)業(yè)整體產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程。各地政府為了保護(hù)自身局部利益，造成農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的封鎖和斷層。

第三、產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的立法目標(biāo)的沖突。競(jìng)爭(zhēng)法和產(chǎn)業(yè)法都是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法律手段，都是為了克服市場(chǎng)失靈、實(shí)現(xiàn)資源合理配置。但是，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)玫策的規(guī)制重點(diǎn)、實(shí)施方式、和作用機(jī)制卻存在明顯不同。反壟斷法作為競(jìng)爭(zhēng)政策法律化的產(chǎn)物和競(jìng)爭(zhēng)政策的核心體現(xiàn)，是以維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)秩序?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，通過限制市場(chǎng)主體濫用支配地位、不當(dāng)合并、聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)等行為，防止自由競(jìng)爭(zhēng)帶來的壟斷和失序；產(chǎn)業(yè)政策則是通過扶持或限制某些特定產(chǎn)業(yè)，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的提高。對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的扶持或限制，比如設(shè)置行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，就有可能在產(chǎn)業(yè)間形成不公平、不自由的競(jìng)爭(zhēng)，與反壟斷法的目標(biāo)、價(jià)值取向和基本制度發(fā)生沖突。

三、美國反壟斷法農(nóng)業(yè)豁免的相關(guān)規(guī)定及與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的關(guān)系

（一）美國的農(nóng)業(yè)豁免規(guī)定及立法目標(biāo)。

《克萊頓法》第六條規(guī)定：不盈利的、互助的勞動(dòng)組織、農(nóng)業(yè)組織、園藝組織不受反托拉斯法的限制。其成員合法地實(shí)現(xiàn)該組織的合法目的，不是限制貿(mào)易的非法聯(lián)合或共謀。這是最早確立的對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的保護(hù)。隨后在1922年的年制定的《凱普-沃爾斯蒂德法案》通過進(jìn)一步將農(nóng)業(yè)主體界定為農(nóng)場(chǎng)主、種植員、牧場(chǎng)主、奶場(chǎng)主、果園主等”。進(jìn)一步使農(nóng)業(yè)合作化獲得豁免，規(guī)定反壟斷法不禁止通過授權(quán)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者組織，及其處理、加工、銷售其所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品。該法案因?yàn)槭菍?duì)《謝爾曼法》的實(shí)質(zhì)性例外，因此其對(duì)于主體和行為的界定更為仔細(xì)和謹(jǐn)慎。在立法目標(biāo)上，美國法的豁免規(guī)定主要是通過限制在涉農(nóng)領(lǐng)域的扭曲競(jìng)爭(zhēng)，以此來幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)抗諸如大的經(jīng)銷商所擁有的買方或者賣方所擁有的支配地位。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間允許結(jié)合成農(nóng)業(yè)合作社或者其他農(nóng)業(yè)組織，并且對(duì)農(nóng)業(yè)組織為了社員共同利益的合法行為加以豁免。換言之，在美國競(jìng)爭(zhēng)制度是優(yōu)先于產(chǎn)業(yè)政策的。

（二）美國農(nóng)業(yè)豁免制度與產(chǎn)業(yè)化的關(guān)系

美國產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的道路在二戰(zhàn)以后與其他產(chǎn)業(yè)一樣突飛猛進(jìn)，在橫向上農(nóng)場(chǎng)通過擴(kuò)大集約化擴(kuò)大市場(chǎng)份額、縱向上通過集中實(shí)現(xiàn)壟斷市場(chǎng)力。這種基于資本的產(chǎn)業(yè)化無疑對(duì)小農(nóng)戶造成巨大的影響，但是政府不可能放棄已經(jīng)開始的產(chǎn)業(yè)化道路，因此如前文所述，通過農(nóng)業(yè)豁免限制扭曲競(jìng)爭(zhēng)，并允許農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間在一定領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行合謀行為對(duì)抗擁有巨大市場(chǎng)力的經(jīng)銷商等組織。這樣做一方面能使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展另一方面能夠保持本國的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

四、協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與反壟斷法農(nóng)業(yè)豁免的路徑

（一）充分發(fā)揮市場(chǎng)最為資源配置最核心的力量

不可否認(rèn)，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的初期，需要在資源配置中將政府作為主體出現(xiàn)，一方面由于農(nóng)業(yè)自身特殊性決定，其受自然因素影響較大，另一方面作為國計(jì)民生對(duì)于一國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立初期的穩(wěn)定起著非常關(guān)鍵的作用。因此為了實(shí)現(xiàn)從小規(guī)模經(jīng)營到產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的，政府必然利用行政資源和制度供給幫助優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)企業(yè)發(fā)展，以此帶動(dòng)整個(gè)行業(yè)發(fā)展。然而隨著市場(chǎng)化程度不的不斷加深，此種以來政府資源帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)化的行為必然會(huì)導(dǎo)致資源配置的不均衡，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)行業(yè)發(fā)展的無序和混亂。因此，雖然表面上看起來產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策似乎是矛盾的，但究其深層次的價(jià)值目標(biāo)，二者是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，而其統(tǒng)一的焦點(diǎn)就是市場(chǎng)這條紅線。產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策不應(yīng)存在美國式的競(jìng)爭(zhēng)政策由于產(chǎn)業(yè)政策，也不應(yīng)想歐盟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策由于競(jìng)爭(zhēng)政策，二者應(yīng)該在促進(jìn)行業(yè)發(fā)展中尋求統(tǒng)一。

（二）嚴(yán)格限制地方保護(hù)主義

我國處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，各地各區(qū)域發(fā)展極不均衡，加之其他諸如政治經(jīng)濟(jì)等因素，導(dǎo)致了在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中，地方保護(hù)主義嚴(yán)重，這種做法會(huì)嚴(yán)重限制產(chǎn)業(yè)化發(fā)展對(duì)于整個(gè)社會(huì)發(fā)揮作用。限制地方保護(hù)主義可以從政治、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)角度入手，本文認(rèn)為除此外，完善立法和執(zhí)法水平也可以更高效的降低地方保護(hù)主義的危害。換言之，正是由于現(xiàn)階段我國反壟斷法和農(nóng)業(yè)相關(guān)法在立法上的缺陷，留下了地方保護(hù)主義鉆制度漏洞的空間。具體來說對(duì)于反壟斷法56 條農(nóng)業(yè)豁免而言，可以從以下三個(gè)方面來入手。

首先，應(yīng)明確界定“農(nóng)業(yè)”的范圍，廣義的農(nóng)業(yè)還應(yīng)包含林業(yè)、畜牧業(yè)、種植業(yè)等。美國和歐盟成員國所保護(hù)的農(nóng)業(yè)包括林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)。其次，應(yīng)明確限適用除外的對(duì)象。第56 條的規(guī)定中，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”的界定是明確的，而“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織”的表述則易錯(cuò)誤地將農(nóng)業(yè)銷售、倉儲(chǔ)、加工、運(yùn)輸?shù)冉M織均包含在適用范圍中。應(yīng)將適用除外的對(duì)象限定為農(nóng)業(yè)直接生產(chǎn)者及其組織，而非農(nóng)業(yè)直接生嚴(yán)者組成的組織或聯(lián)合體則不宜適用。最后，應(yīng)明確界定豁免的條件。根據(jù)56 條的規(guī)定，無論該行為是否能夠嚴(yán)重產(chǎn)生限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，或者扭曲競(jìng)爭(zhēng)制度都可以進(jìn)行豁免。這樣的表述顯然是不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，?duì)于可以豁免的行為應(yīng)該設(shè)定一個(gè)“安全閥”，以防止農(nóng)業(yè)組織壟斷力嚴(yán)重危害行業(yè)發(fā)展。