小農(nóng)生產(chǎn)的出路：日本舉措與鏡鑒*

◎劉雨露

一、日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點

日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依托國內(nèi)超小農(nóng)的經(jīng)營，同時推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周邊產(chǎn)業(yè)。一是推進超小農(nóng)向小農(nóng)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型升級，這也是日本農(nóng)業(yè)政策的特點之一。早在110年前，日本就已經(jīng)界定了超小農(nóng)生產(chǎn)和小農(nóng)生產(chǎn)的界限，凡是經(jīng)營面積超過1 公頃的農(nóng)戶均為小農(nóng)，經(jīng)營面積在1 公頃以下的為超小農(nóng)。

上世紀60年代，日本頒布了《農(nóng)業(yè)基本法》，首次制定“自立經(jīng)營者”的概念，即能夠通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得等同于其他職業(yè)收入的家庭經(jīng)營者。同時，將集約化生產(chǎn)經(jīng)營面積底線確定為2 公頃。而隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的進一步提升和日本城鎮(zhèn)居民收入水平變化，到上世紀70年代初，這一標準增加到了3.5公頃。

據(jù)統(tǒng)計，一直到2010年，日本農(nóng)業(yè)人口平均耕地面積僅為1.18 公頃，土地面積達到10 公頃以上的農(nóng)戶僅占農(nóng)民總數(shù)的0.6 個百分點?？梢?，時至今日，日本大多數(shù)農(nóng)戶仍為超小農(nóng)。而隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兼業(yè)農(nóng)戶則占比逐年升高。上世紀50年代，兼業(yè)農(nóng)戶在總農(nóng)戶中占一半，而2010年，兼業(yè)農(nóng)戶占比則達到70%以上。

此外，按照日本農(nóng)業(yè)政策，經(jīng)營性收入在一半以下的農(nóng)戶為“第二種兼業(yè)農(nóng)戶”。上世紀50年代初，第二種兼業(yè)農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的22%。到了2010年，則占比超過58%。如果加上同期耕地面積在0.1-0.3 公頃的自給農(nóng)戶和耕地面積在0.1 公頃以下的持有農(nóng)地非農(nóng)戶，則比例超過83%。

二、日本解決小農(nóng)生產(chǎn)出路問題的舉措

（一）逐步完善農(nóng)業(yè)政策體系，提高生產(chǎn)效率

1.完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)制度，改善生產(chǎn)條件。日本的農(nóng)田水利基礎(chǔ)制度以農(nóng)民為主體，充分吸納農(nóng)民意見，讓農(nóng)民建設(shè)、農(nóng)民維護、農(nóng)民使用。上世紀40年代末，日本首次頒布《土地改良法》，到現(xiàn)在69年時間里，已經(jīng)修正了61 次，幾乎平均每年修正一次?！锻恋馗牧挤ā吩试S農(nóng)民劃定“土地改良區(qū)”，并對區(qū)域內(nèi)農(nóng)田申請、維護、規(guī)劃和實施全權(quán)負責(zé)。“土地改良區(qū)”是農(nóng)民自發(fā)形成的合作組織，最低需要15 戶農(nóng)民聯(lián)名，征得輻射區(qū)域內(nèi)三分之二農(nóng)民同意后方可成立。到2015年，日本土地改良區(qū)數(shù)量超過4700 個，成員368 萬人，耕地面積達到260 萬公頃。

2.量身定制中小型農(nóng)機具開發(fā)制度。日本地形較為復(fù)雜，山地、丘陵地形多，水田相對較少，地塊分散，單戶經(jīng)營面積小。這種情況下，一些大型機具無法實施作業(yè)，或者根本達不到作業(yè)效率。根據(jù)這一特點，日本制定了適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的中小型農(nóng)機具開發(fā)發(fā)展目標。上世紀50年代，日本政府頒布《農(nóng)業(yè)機械化促進法》，并基于經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r進行了兩次較大幅度修正?！掇r(nóng)業(yè)機械化促進法》要求各地農(nóng)業(yè)管理部門根據(jù)實際情況引進符合當(dāng)?shù)匦枨蟮霓r(nóng)業(yè)機械，并由農(nóng)業(yè)推廣部門、農(nóng)機生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)銷商進行推廣。

3.完善農(nóng)技推廣制度。上世紀40年代末，日本頒布了《農(nóng)業(yè)改良助長法》，截止到現(xiàn)在，已經(jīng)進行了17 次修正，形成了由政府機關(guān)為主體，農(nóng)業(yè)推廣部門和民間團體輔助支援的農(nóng)技推廣制度?！掇r(nóng)業(yè)改良助長法》對農(nóng)技推廣工作人員進行了嚴格限制，要求推廣人員必須通過省級專業(yè)考試，并在相關(guān)崗位上工作了6年以上。到2013年，日本農(nóng)業(yè)普及指導(dǎo)中心達到370 家，普及指導(dǎo)員達到6800 名左右，實現(xiàn)了全國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。

4.加強職業(yè)技術(shù)教育。日本非常重視提升農(nóng)民素質(zhì)。上世紀60年代末，創(chuàng)立農(nóng)民大學(xué)培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，還不定期支持農(nóng)民協(xié)會等團體舉行培訓(xùn)。政府和民間團體都可以建立農(nóng)民大學(xué)，到2017年，日本成立農(nóng)民大學(xué)共47 家。其中，公立大學(xué)42 家，私立大學(xué)5 家。針對不同需求的學(xué)員，農(nóng)民大學(xué)設(shè)立有不同課程，如園藝、畜牧、農(nóng)機、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)推廣等課程，條件是農(nóng)民需要有高中文憑，有1年以上相關(guān)經(jīng)驗，而且需要獲得當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門或者曾授課教師推薦。相對于日本其他大學(xué)來說，農(nóng)民大學(xué)學(xué)費極低，只有日本其他大學(xué)平均水平的30%，如果學(xué)員經(jīng)濟條件不好，還能夠申請無息貸款或者獎學(xué)金。

（二）實施多種農(nóng)業(yè)政策

1.推進耕地向“自立經(jīng)營農(nóng)戶”集約。首先是放開農(nóng)地集約限制。從1960年開始，日本取消了大農(nóng)場主擁有流轉(zhuǎn)土地的限制。2008年，又將工商資本單獨進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的限制全面放開。其次是成立中介機構(gòu)。從上世紀70年代起，允許政府相關(guān)部門直接參與到耕地流轉(zhuǎn)中介業(yè)務(wù)中，對土地流轉(zhuǎn)協(xié)議的制定、租借和買賣雙方的行為均作出限制。再次是增加財政補貼。上世紀60年代初，日本即開始對大型農(nóng)機具的購買、耕地的平整和基本建設(shè)的支出進行補貼。最后是貼息貸款。日本政府根據(jù)農(nóng)民需求，發(fā)放一定數(shù)額的貼息貸款，用以吸引購買農(nóng)業(yè)機械的農(nóng)民，有效解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資難融資貴的問題。

2.降低生產(chǎn)成本。上世紀60年代，日本政府對《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》進行了修正，通過對“農(nóng)事組合法人”制度進行更改，解決了由于自身經(jīng)濟基礎(chǔ)不足但是想繼續(xù)提高收入水平的農(nóng)民的需求。農(nóng)事組合法人制度允許農(nóng)民自發(fā)組成合作組織，其下限是5 戶以上農(nóng)民。組成合作組織后，成員能夠選舉理事長，并實行民主管理。政府對理事長購買農(nóng)業(yè)機械，流轉(zhuǎn)土地等進行扶持。合作組織的理事長能夠以團體身份加入農(nóng)協(xié)，由農(nóng)協(xié)提供資金、銷售渠道和信息方面的支持。

3.完善社會化服務(wù)體系。上世紀70年代初，日本政府在部分地區(qū)試點了農(nóng)業(yè)機械銀行制度。農(nóng)業(yè)機械銀行制度由日本政府主導(dǎo)，民眾按個人意愿自行參與。地方政府對所轄區(qū)域內(nèi)能夠租借的農(nóng)機具信息進行登記，并面向區(qū)域內(nèi)公開，由具有租賃需求的農(nóng)戶進行租借。通過這種方式，讓閑置機具動起來，提升閑置農(nóng)業(yè)機械使用效率。

（三）提升綜合服務(wù)能力

一是由農(nóng)協(xié)對農(nóng)村社會進行管理。日本農(nóng)協(xié)的法人在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)委員會兼任重要崗位職務(wù)，能夠在政策制定、農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施投入等方面參與謀劃，能夠代表小農(nóng)和超小農(nóng)的利益，讓當(dāng)?shù)氐恼咭?guī)劃更符合農(nóng)民利益。二是幫助農(nóng)協(xié)成為政策實施的渠道。政府方面給予農(nóng)協(xié)一定特權(quán)，讓他們能夠在補貼資金發(fā)放、農(nóng)業(yè)機械定價、農(nóng)產(chǎn)品收儲和保險定損等方面發(fā)揮檢查和監(jiān)督職能，避免騙取補貼的事情發(fā)生。三是協(xié)助農(nóng)協(xié)擴大經(jīng)營規(guī)模。上世紀60年代初，日本政府頒布《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合并援助法》對地方政府扶持農(nóng)協(xié)提出明確要求。要求地方政府對農(nóng)協(xié)之間的串聯(lián)或規(guī)模經(jīng)營給予資金支持。四是給予農(nóng)業(yè)機械購置補貼。日本政府對農(nóng)協(xié)購買農(nóng)業(yè)機械和農(nóng)產(chǎn)品加工設(shè)備都給予補貼。中央財政提供補貼總額的50 個百分點，地方政府依據(jù)財政實際狀況提供20%-30%的補貼資金，剩余資金由農(nóng)協(xié)向金融部門申請貼息貸款解決。五是對農(nóng)協(xié)成員的培訓(xùn)活動給予支持。從上世紀60年代開始，日本政府每年都會給予農(nóng)協(xié)一定補貼，用以對相關(guān)人員進行技術(shù)培訓(xùn)，開展農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等。

（四）降低融資成本

上世紀40年代末，日本政府頒布了《中小企業(yè)等協(xié)同組合法》。到了60年代初，又對《農(nóng)林中央金庫法》進行了修正，要求以農(nóng)民為主體建立合作金融制度。合作金融制度由兩大制度體系構(gòu)成，一是綜合農(nóng)協(xié)體系，二是專業(yè)信用體系。采用“基層社+聯(lián)合社+全國社”的管理結(jié)構(gòu)?；鶎由缬赊r(nóng)民出資組成金融機構(gòu)，主要是內(nèi)部自行融資，實行民主管理，解決社內(nèi)成員農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金需求。聯(lián)合社的融資規(guī)模比基層社大，能夠解決基層農(nóng)協(xié)無法應(yīng)對的融資需求，或是幫助協(xié)調(diào)金融機構(gòu)，幫助需要的合作組織完成融資。金融機構(gòu)貸款的利率要比銀行利率低，合作組織內(nèi)的成員還能按年度獲得分紅。日本農(nóng)協(xié)基于其站位特殊性，對于資金需求者的生產(chǎn)和銷售情況都有一定了解，也很清楚他們的資金擁有量和承接能力，因此具有較低的信用評級成本，能夠?qū)σ恍┓蠗l件的人員免除擔(dān)保。上世紀50年代，日本政府組織成立農(nóng)林漁業(yè)金融公庫，其主要的業(yè)務(wù)范圍是幫助農(nóng)村提供新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)機械購買、農(nóng)田改造和設(shè)備改造等大規(guī)模投資。

（五）提高防災(zāi)抗災(zāi)能力

日本處于板塊交界處，再加上大陸和海洋交界處的氣候影響，經(jīng)常有雨雪災(zāi)害和地震災(zāi)害。上世紀40年代末，日本政府頒布《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》，允許農(nóng)民聯(lián)合形成民間災(zāi)害保險組織。此組織是由農(nóng)民自發(fā)成立，自愿出資形成的互助性組織。在災(zāi)害來臨前，農(nóng)民交付一部分資金作為災(zāi)害準備金，災(zāi)害來臨后用以彌補損失?；鶎咏M織成立地方共濟會，向政府購買保險，提升抗拒災(zāi)害的能力。同時，日本政府針對災(zāi)害建立了救助基金、高額保險基金等，用以解除農(nóng)業(yè)災(zāi)害造成的損失。地方政府和農(nóng)協(xié)根據(jù)財政資金是否充裕的情況，面向受災(zāi)農(nóng)民提供無息貸款或者低息貸款，并幫助受災(zāi)農(nóng)民提供生產(chǎn)資料和生活援助等，幫助災(zāi)民盡快從災(zāi)害中解脫出來，防止因災(zāi)致貧。

（六）完善農(nóng)村社保制度

上世紀50年代末，日本政府頒布了《國民健康保險法》，正式建設(shè)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度，用以確保參保家庭不會因疾病、受到傷害和死亡導(dǎo)致貧困。保險制度由個人和地方財政共同承擔(dān)費用，個人承擔(dān)三成，地方財政承擔(dān)七成。保險的費用按照家庭為單位進行征收，對于經(jīng)濟確實存在苦難的家庭，可以酌情對保險費用進行減免或者免除治療費用。

三、日本解決小農(nóng)生產(chǎn)問題的經(jīng)驗與啟示

（一）將小農(nóng)經(jīng)營納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道

日本政府以提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平作為根本目標，重新構(gòu)建新的農(nóng)村社會體系，并在政策實施的過程中，根據(jù)農(nóng)業(yè)水平發(fā)展情況不斷完善和修正。我國經(jīng)濟發(fā)展速度落后于日本，剛剛跨入中等收入發(fā)展階段，基本解決食物短缺問題。但是，從整體國內(nèi)形勢來看，依然存在農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收問題，生產(chǎn)力發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系也存在不匹配現(xiàn)象。因此，中國應(yīng)該開始構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展體系，并將小農(nóng)生產(chǎn)逐步引入，以達到完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的目的。

（二）提高對法律的重視，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)趨于穩(wěn)定

日本政府先后頒布了《農(nóng)業(yè)基本法》、《農(nóng)地法》、《農(nóng)地改良法》等多部法律法規(guī)，并依托農(nóng)業(yè)發(fā)展階段對上述法規(guī)反復(fù)修正，以達到與生產(chǎn)方式相匹配的目的。而我國在2013年頒布《農(nóng)業(yè)法》以后，至今為止并未依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進程開展修法工作。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程不斷加快，再加上階段性農(nóng)業(yè)政策不斷實施，原有的《農(nóng)業(yè)法》已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。建議應(yīng)該盡快對《農(nóng)業(yè)法》進行修正，將黨中央國務(wù)院關(guān)于農(nóng)業(yè)方面的新政策、新精神引入相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)揮法規(guī)的綱領(lǐng)作用。同時，對立法和修法程序進行簡化，為引入小農(nóng)生產(chǎn)提供堅實的法律基礎(chǔ)。

（三）將社會公平和經(jīng)濟效率進行有機融合

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)不同，不僅僅是為了單純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還要追求更高的經(jīng)濟效益。因此，需要將大型農(nóng)業(yè)機械、新型管理方式和新型種植方法在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中廣泛應(yīng)用，用以提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高農(nóng)民收入。日本政府在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方面制定了一系列有效政策，如加強農(nóng)業(yè)機械化成果應(yīng)用、對職業(yè)農(nóng)民開展新技術(shù)培訓(xùn)、加強農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用等，對勞動生產(chǎn)率的提升起到了推進作用。因此，建議我國也要針對相關(guān)制度進行立法，加大保障力度，推進農(nóng)村醫(yī)療、保險、災(zāi)害預(yù)防等相關(guān)制度設(shè)立，推進城鄉(xiāng)一體化，保障農(nóng)民合法權(quán)益。

（四）穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)政策目標實現(xiàn)

隨著城鎮(zhèn)化進程進一步加快，農(nóng)戶構(gòu)成也產(chǎn)生了進一步變化。以日本為例，農(nóng)戶逐漸向兩級分化。一是規(guī)模以上農(nóng)戶，這些農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)面積大，但是人數(shù)較少。二是規(guī)模以下農(nóng)戶，這部分農(nóng)戶人數(shù)較多，且大多數(shù)為兼業(yè)農(nóng)戶。當(dāng)前，我國也存在農(nóng)民兩極化狀態(tài)。建議制定政策時要與當(dāng)時農(nóng)村發(fā)展環(huán)境相適應(yīng)，及時調(diào)整政策，對標農(nóng)民實際需求，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化，推動生產(chǎn)向規(guī)?；?jīng)營發(fā)展。

（五）樹立以農(nóng)民為主體的思想

日本政府在制定政策時，始終堅持以農(nóng)民為主體，注重聽取農(nóng)協(xié)、一線農(nóng)業(yè)工作者和新型職業(yè)農(nóng)民的意見，并在政策執(zhí)行過程中，組建多種合作組織，如農(nóng)業(yè)災(zāi)害協(xié)同服務(wù)組織、土地改良區(qū)等等。我國自2007年頒布《農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》，到2016年，全國范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)合作社數(shù)量達到近180萬家。但是，這些農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社在農(nóng)業(yè)政策的制定中一直處于弱勢地位，很難適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村體制機制的變化。未來應(yīng)盡快將《農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》納入修法日程，逐步加大農(nóng)業(yè)合作社在政策制定過程中的話語權(quán)，提升參與度。