以農(nóng)產(chǎn)品價格不規(guī)律變動為視角窺探產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的沖突與協(xié)調(diào)

◎吳 瓊

一、從農(nóng)產(chǎn)品價格不規(guī)律變動分析農(nóng)業(yè)競爭秩序

近年來，農(nóng)產(chǎn)品價格經(jīng)常會出現(xiàn)短時間不規(guī)律變動的現(xiàn)象。而“農(nóng)產(chǎn)品市場每一次輪番上漲都是以某種或幾種農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲為先導的”［1］，由于糧食連續(xù)減產(chǎn)，2003年一年，小麥和稻谷的漲價超過30%，導致多種肉類及相關(guān)農(nóng)場品價格普遍上漲；2006年1-6月份，豬肉價格上漲接近一倍，而8-12月，大豆、玉米的價格也開始出現(xiàn)持續(xù)上漲；2009年1-6月，生姜、大蒜等農(nóng)產(chǎn)品價格普遍上漲，而在之后的兩個月，棉花、早秈稻、大豆等農(nóng)產(chǎn)品也開始輪番漲價。而從2010年后，“蒜你狠”、“豆你玩”、“姜你軍”等價格不規(guī)律變動始終沒有停止，不僅如此，諸如“蒜你狠”這種現(xiàn)象在全國大范圍反復出現(xiàn)。［2］探究其背后的原因，除了表面的涉農(nóng)因素外，其背后蘊含的非農(nóng)因素也不得不考慮。而非農(nóng)因素中，產(chǎn)業(yè)法規(guī)制的空白與競爭法規(guī)制的缺失不可否認也是造成此種現(xiàn)象的重要原因。競爭秩序作為一種重要的市場構(gòu)成要素以及市場運行模式，一旦失控，無論任何形式的市場，其公平與效率都無法得到有機的配置。因此，在產(chǎn)業(yè)政策框架下建立一套產(chǎn)業(yè)法與競爭法協(xié)調(diào)融合的聯(lián)動機制，以此來保障二者目標的一致性是十分重要的。

二、產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的沖突原因分析

（一）價值目標的沖突

競爭法和產(chǎn)業(yè)法都是政府干預經(jīng)濟的法律手段，都是為了克服市場失靈、實現(xiàn)資源合理配置和提高經(jīng)濟效率。但是，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)制重點、實施方式、調(diào)整手段和作用機制卻存在明顯不同。反壟斷法作為競爭政策法律化的產(chǎn)物和競爭政策的核心體現(xiàn)，是以維護自由競爭秩序為出發(fā)點，通過限制市場主體濫用支配地位、不當合并、聯(lián)合限制競爭等行為，防止自由競爭帶來的壟斷和失序，把維護自由競爭的市場秩序作為實現(xiàn)資源合理配置和提高社會福利的基石；產(chǎn)業(yè)政策則是通過扶持或限制某些特定產(chǎn)業(yè)，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強產(chǎn)業(yè)的競爭力，進而實現(xiàn)經(jīng)濟效率的提高。對特定產(chǎn)業(yè)的扶持或限制，比如設置行業(yè)準入標準，就有可能在產(chǎn)業(yè)間形成不公平、不自由的競爭，與反壟斷法的目標、價值取向和基本制度發(fā)生沖突。特別是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和后發(fā)展國家，為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超的目的，客觀上要求推行產(chǎn)業(yè)政策，而一些產(chǎn)業(yè)政策的采用會擠壓、替代甚至是破壞市場競爭機制，產(chǎn)業(yè)政策的推行與競爭法整體的目標和理念發(fā)生了背離。

（二）立法上的沖突

農(nóng)業(yè)是第一產(chǎn)業(yè)，只有在農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎上才有工業(yè)、服務業(yè)等第二、第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展，因而農(nóng)業(yè)被譽為“產(chǎn)業(yè)之母”。農(nóng)業(yè)的基礎性以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機制所特有的高風險性、依賴性等弱質(zhì)特點，決定了農(nóng)業(yè)是個非全競爭性的產(chǎn)業(yè)。因此，各國政府一般均通過制定農(nóng)業(yè)政策，對農(nóng)業(yè)實行不同程度的保護來扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展。從廣泛意義上講，農(nóng)業(yè)政策屬于產(chǎn)業(yè)政策的一部分，同其他產(chǎn)業(yè)政策一樣，農(nóng)業(yè)政策也是通過政府的扶持與引導來推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，提高農(nóng)業(yè)的競爭力，從而促進社會福祉的提高。農(nóng)業(yè)政策一般允許國家對農(nóng)產(chǎn)品設立保護價格、給予財政補貼或者直接參與農(nóng)產(chǎn)品收購。表面上看這與反壟斷法的目標是不一致的，但出于對農(nóng)業(yè)的維護和對農(nóng)業(yè)政策的兼容，反壟斷法認可農(nóng)業(yè)的壟斷地位，并依據(jù)農(nóng)業(yè)政策設置反壟斷法對農(nóng)業(yè)的適用除外制度。對于農(nóng)業(yè)組織的部分豁免，最早由美國在1914年的《克萊頓法》予以規(guī)定。《歐共體條約》第36條（現(xiàn)為《歐盟運行條約》42條）規(guī)定歐盟的農(nóng)業(yè)政策優(yōu)先于競爭政策，其依據(jù)為歐共體委員會1962年通過，2006年修改的《關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與貿(mào)易使用特定競爭規(guī)則的條例》（26號條例）。我國《反壟斷法》56條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟組織在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、運輸、儲存等經(jīng)營活動中實施的聯(lián)合或者協(xié)同行為，不適用本法?！钡坏貌徽f，在我國現(xiàn)行立法體系下，缺少對農(nóng)產(chǎn)品競爭的有效監(jiān)管立法。

（三）執(zhí)法機構(gòu)與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的沖突

政府對于市場的宏觀調(diào)控是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然手段，然而調(diào)控的寬度深度問題卻是一個永恒的主題。市場始終會受到反壟斷執(zhí)法機關(guān)和政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的雙重監(jiān)管。由于我國從80年代開始對于市場的調(diào)控政策經(jīng)歷了由緊到松的過程，競爭法與產(chǎn)業(yè)法在運行中的交叉問題始終不容忽視，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與產(chǎn)業(yè)競爭監(jiān)管部門之間在角色定位上，管轄權(quán)，管轄范圍上都存在一定的沖突。而在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中，這種沖突更多的表現(xiàn)為是執(zhí)法經(jīng)驗和制度范圍的缺失，主要是因為現(xiàn)有農(nóng)業(yè)法律體系本身缺少有效的市場監(jiān)管，而反壟斷法對于農(nóng)業(yè)領域采取適用除外規(guī)定。結(jié)合近些年價格的不規(guī)律上漲，監(jiān)管缺失是主要原因之一。具體表現(xiàn)在：一方面，以農(nóng)村合作社為代表的農(nóng)業(yè)組織的角色定位和功能等存在著錯誤的理解和不當利用，也正因為如此在立法的缺失導致監(jiān)管的不力。另一方面，由于農(nóng)產(chǎn)品具有的易腐性所導致的倉儲問題和運輸問題，使得農(nóng)村小規(guī)模經(jīng)營者對于收購商，批發(fā)商等中間商的依存度很高，進而導致其為了降低風險，防止市場行情的急轉(zhuǎn)直下，小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者通常會選擇大規(guī)模的批發(fā)商、收購商或者農(nóng)產(chǎn)品公司簽訂長期訂單以規(guī)避風險。雖然2007年實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中有相關(guān)規(guī)定，但實施效果并不理想，加之反壟斷法56條的農(nóng)業(yè)豁免中對于相關(guān)概念的界定不清晰，使得在執(zhí)法角度出現(xiàn)了無法可依的斷層局面。［3］而且由于缺少農(nóng)業(yè)競爭監(jiān)管機構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機關(guān)的聯(lián)動，使得相關(guān)競爭法律規(guī)范在農(nóng)業(yè)領域很難發(fā)揮作用。

三、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策沖突的路徑

（一）堅持將市場作為資源配置的核心

雖然產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策在優(yōu)化資源配置的路徑上有所不同，但不可否認，二者在目標價值上是殊途同歸的。在經(jīng)濟發(fā)展從無到有進而進入到高速發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)路徑無疑更能滿足經(jīng)濟高速發(fā)展的需要，因為其目標更為精準，猶如一記強心針直達病灶。然而從量變到質(zhì)變的發(fā)展階段，不難看出競爭法律規(guī)制市場更符合建設現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的需要。經(jīng)濟發(fā)展初期，產(chǎn)業(yè)政策法可以利用稅收，財政等多種產(chǎn)業(yè)政策促進幼稚行業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。雖然產(chǎn)業(yè)法反映的是經(jīng)濟體制的內(nèi)在需求，體現(xiàn)了明顯的事后干預，但有時甚至是背離市場機制的。相比較而言，競爭法通過立法手段建立市場秩序，促進各行業(yè)平穩(wěn)有序高質(zhì)量發(fā)展，其更能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展營造整體優(yōu)質(zhì)環(huán)境，進而提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量提高社會福祉。［4］這方面日本的大量經(jīng)驗可以為我國借鑒。因此，我國產(chǎn)業(yè)政策法與競爭法的協(xié)調(diào)必須是以市場作為核心和基礎，產(chǎn)業(yè)政策法以建立公平市場秩序，維護經(jīng)濟穩(wěn)定，并且和競爭法產(chǎn)生聯(lián)動效應作為基本原則。

（二）完善反壟斷法豁免除外制度適用范圍和界定

反壟斷法豁免制度和適用除外制度是產(chǎn)業(yè)政策法與競爭法的交叉點，其本質(zhì)就是對原本屬于反壟斷法規(guī)制范圍的，但為了特定時期某一經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)目標能高速發(fā)展而產(chǎn)生的壟斷行為不受法律規(guī)制的行為，從而劃定競爭法與產(chǎn)業(yè)法的范圍，以實現(xiàn)經(jīng)濟目標和其他社會目標的和諧統(tǒng)一。具體體現(xiàn)在第5條、第7條、第15條、第2條、第29條、第55條和第56條，并且對與大多數(shù)的自然壟斷行業(yè)已經(jīng)形成了一套產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機制。而第56條農(nóng)業(yè)豁免條款，雖然規(guī)定某一具體行業(yè)，但內(nèi)容過于原則和概括，具體表現(xiàn)在：首先，明確界定“農(nóng)業(yè)”的范圍。廣義的農(nóng)業(yè)還應包含林業(yè)、畜牧業(yè)、種植業(yè)等。其次，限定適用除外的對象。要將適用除外的對象限定為農(nóng)業(yè)直接生產(chǎn)者及其組織，非農(nóng)業(yè)直接生嚴者組成的組織或聯(lián)合體不宜確定為適用除外對象。第56條的規(guī)定中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是明確的，而“農(nóng)村經(jīng)濟組織”的表述易將農(nóng)業(yè)銷售、倉儲、加工、運輸?shù)冉M織均包含在使用范圍中。第三，農(nóng)業(yè)適用除外要限制條件?！斗磯艛喾ā返?6條對農(nóng)業(yè)適用除外沒有規(guī)定任何的限制性條件，沒有將嚴重限制、扭曲競爭的行為和可能造成價格過度提高等不良后果的限制競爭行為排除在外，使農(nóng)業(yè)適用除外貌似沒有限制。美國和歐盟反壟斷法對農(nóng)業(yè)及其合作社的適用除外都有明確限制條件，而不是絕對的，甚至都設立了適用除外的“安全閥”，以防止農(nóng)業(yè)及其組織濫用壟斷地位。

（三）競爭執(zhí)法機關(guān)和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門的管轄權(quán)協(xié)調(diào)

競爭執(zhí)法機關(guān)與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的管轄權(quán)配置應該堅持共同管轄為原則，專業(yè)管轄為例外。因此專業(yè)主管部門應與綜合性競爭執(zhí)法機關(guān)建立專業(yè)系統(tǒng)的聯(lián)動機制，這是協(xié)調(diào)競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的重要保障。以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為例，根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》27條，縣以上工商行政管理部門負責監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品市場競爭，同時，國家工商行政管理總局作為反壟斷執(zhí)法機關(guān)之一，負責查處壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位行為。因此，可以考慮在工商行政管理部門體系框架內(nèi)，在反壟斷委員會的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下完成產(chǎn)業(yè)競爭監(jiān)管，并由農(nóng)業(yè)主管部門負責專業(yè)管轄，以形成聯(lián)動機制，確保產(chǎn)業(yè)政策目標與競爭政策在執(zhí)法領域的價值統(tǒng)一。