遼寧省農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律政策問題研究*

◎閻其華 李新倉

一、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營對遼寧省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)振興的意義

（一）農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是增加農(nóng)民收入的重要制度途徑

2016年，遼寧城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民人均可支配收入分別達(dá)到32860元、12870元，分別實(shí)際增長4%和4.9%，城鄉(xiāng)收入差距依舊很大。顯然，農(nóng)民收入如果長期上不去，不僅影響農(nóng)民生活水平的提高，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至?xí)绊懙秸麄€遼寧省GDP的快速增長。而農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營將是農(nóng)民增收的重要制度途徑，這是因?yàn)椋恨r(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中，一方面，土地轉(zhuǎn)出的農(nóng)民可以獲得固定流轉(zhuǎn)租金，并通過外出進(jìn)城務(wù)工，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)額外獲得了務(wù)工收入；另一方面，土地轉(zhuǎn)入的農(nóng)民通過流入土地、擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高勞動效率，獲取農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營下的更多經(jīng)濟(jì)收益。

（二）農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營將推動遼寧省“新型城鎮(zhèn)化”目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)

根據(jù)已經(jīng)公布的《遼寧省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2015-2020年）》，遼寧省未來的總體目標(biāo)和主要任務(wù)將是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，并提出實(shí)現(xiàn)的主要路徑。2014年遼寧省城鎮(zhèn)化率已達(dá)到67.05%，居全國第二位的位置，超過全國平均水平約12%。目前，遼寧省在推進(jìn)城鎮(zhèn)化中所面臨的問題有：農(nóng)民轉(zhuǎn)移為城市人口進(jìn)程過慢，小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展進(jìn)城滯緩。而農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營可以有效解決上述問題：一方面，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村的剩余勞動人口長期穩(wěn)定的遷入城市，因此農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的推廣必然會加快農(nóng)民工這一城市邊緣人群的城市融入；另一方面，小城鎮(zhèn)建設(shè)需要充分的土地要素的供應(yīng)，而農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的推行可以最大限度地協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)地保護(hù)之間的矛盾。

（三）農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營有效推動遼寧省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程

2017年，遼寧省全面發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，努力踐行“五大發(fā)展理念”和“四個著力”要求，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以優(yōu)化供給、提質(zhì)增效、農(nóng)民增收為目標(biāo)。為了響應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)，遼寧省有必要繼續(xù)推動農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的順利進(jìn)行，因?yàn)楫?dāng)農(nóng)地實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營后，農(nóng)民對其生產(chǎn)經(jīng)營狀態(tài)會發(fā)生根本性改變，他們會更愿意增加農(nóng)業(yè)投資，對物質(zhì)投入有著必然的需求，因此農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營會有效促進(jìn)經(jīng)營者引進(jìn)與應(yīng)用農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種與新農(nóng)具，從而推動遼寧省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。

二、遼寧省農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)狀及亟待解決的現(xiàn)實(shí)性問題

（一）遼寧省農(nóng)地經(jīng)營現(xiàn)狀

遼寧省全省農(nóng)用地面積為1120公頃，占全省土地面積的75.8%。 據(jù)有關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，遼寧省農(nóng)民家庭戶均土地僅為1.211 公頃，且地區(qū)間差異明顯，每個勞動力經(jīng)營的耕地面積為0.437 公頃；在地理位置上看，從北向南農(nóng)戶土地的經(jīng)營規(guī)模逐漸變小。由此可見，遼寧省農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模普遍偏低，因而農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營有著巨大的發(fā)展空間。

（二）遼寧省農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中亟待解決的現(xiàn)實(shí)性問題

1.農(nóng)地集中沒有地方政府強(qiáng)制干預(yù)行為很難取得成效。就目前來看，遼寧省農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍然普遍呈零散狀態(tài)，沒有整村整組集體轉(zhuǎn)租出去，農(nóng)地很難形成集中。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后不能集中連片，其規(guī)?；療o法實(shí)現(xiàn)，所以只能依靠地方政府和村委會的外界力量進(jìn)行強(qiáng)行調(diào)地、互換農(nóng)地以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營目標(biāo)。

2.遼寧省各地方在推行農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營時，缺乏“適度”意識。據(jù)統(tǒng)計，2015年上半年遼寧省全省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積接近1400萬畝，其中丹東、鐵嶺、鞍山、阜新四市新增流轉(zhuǎn)面積均超過10萬畝，四市合計面積為56萬畝，占新增面積的84.3%。然而，遼寧省各地方在推廣農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的過程中，缺乏“適度”意識。農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中如果一味地追求其土地規(guī)模擴(kuò)大，反而會造成土地使用效率的損失，并由此產(chǎn)生土地規(guī)模不“經(jīng)濟(jì)”的不利后果。

3.農(nóng)地抵押在沒有國家財政支持鼓勵政策條件下，在遼寧省推廣程度很差。經(jīng)初步統(tǒng)計，2016年沈陽市于洪區(qū)等試點(diǎn)地區(qū)的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押面積為4.13萬畝，抵押貸款金額6.75億元；盤錦市因推行“農(nóng)信貸”，由政府出資擔(dān)保，土地經(jīng)營權(quán)沒有成為抵押物。

4.遼寧省農(nóng)地確權(quán)登記工作仍然沒有完成，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)緩慢。遼寧省在開展農(nóng)地確權(quán)登記工作時，所遇的問題包括：農(nóng)戶承包地實(shí)測工作已經(jīng)結(jié)束，合同面積、實(shí)測面積已經(jīng)明確，但確權(quán)面積需要村與農(nóng)戶之間協(xié)商確定。這屬于村民自治范疇，難度較大，進(jìn)展緩慢。新版農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書尚未頒發(fā)。根據(jù)中央要求，依據(jù)確權(quán)面積將重新頒發(fā)新版的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，由此也延遲了農(nóng)地確權(quán)登記的完成，導(dǎo)致遼寧省農(nóng)地流轉(zhuǎn)緩慢。

三、遼寧省相關(guān)地方法律政策現(xiàn)狀及不足

（一）遼寧省農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營相關(guān)地方法律政策現(xiàn)狀

目前，遼寧省對于如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營目前處于不斷摸索時期，由此導(dǎo)致相關(guān)地方立法與政策僅處于起步階段，其規(guī)制內(nèi)容主要針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主體、鼓勵性配套措施進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。2014年是遼寧省促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營政策扶持力度最大的一年，為此遼寧省政府下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)土地集約化經(jīng)營的意見》，強(qiáng)化政策扶持，推進(jìn)土地集約化經(jīng)營發(fā)展。同時，在中央要求推進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展的背景下，遼寧省又分別于2014年出臺了《遼寧省農(nóng)委關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和2016年出臺了《關(guān)于遼寧省省級示范家庭農(nóng)場評選暫行辦法》將經(jīng)濟(jì)獎勵家庭農(nóng)場發(fā)展與實(shí)施農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營相結(jié)合。

（二）遼寧省農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營相關(guān)地方法律政策不足

遼寧省現(xiàn)有地方性立法與政策對于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律規(guī)制存在諸多缺失。主要包括：其一，針對農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，遼寧省法律政策缺乏建立具有指導(dǎo)意義的“適度”標(biāo)準(zhǔn)制度；其二，遼寧省現(xiàn)有法律政策缺乏對農(nóng)地流轉(zhuǎn)建立限制細(xì)分制度；其三，遼寧省尚未建立農(nóng)地強(qiáng)制整理法律制度；其四，遼寧省對于工商企業(yè)成為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主體欠缺有效的法律規(guī)制；其五，農(nóng)地抵押問題在遼寧省缺乏系統(tǒng)的相關(guān)配套法律和政策；其六，遼寧省所出臺的相關(guān)財政金融扶植政策，其扶植內(nèi)容需要細(xì)化。

四、遼寧省實(shí)施農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律政策建議

（一）建立農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營適度標(biāo)準(zhǔn)制度

在具體構(gòu)建制度內(nèi)容時，應(yīng)包括：建立不同地區(qū)、不同農(nóng)地用途的適度標(biāo)準(zhǔn)制度體系，建立農(nóng)地適度規(guī)模的動態(tài)監(jiān)測與調(diào)整制度，建立以支持家庭農(nóng)場發(fā)展為核心的農(nóng)地適度規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)制度，設(shè)立適度農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的多種判定標(biāo)準(zhǔn)和評價方法。

（二）建立法定面積農(nóng)地強(qiáng)制整理制度

由于遼寧省很多農(nóng)地呈零散經(jīng)營狀態(tài)，一些農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿不高，為此，遼寧省有必要通過相關(guān)法律政策設(shè)置農(nóng)地強(qiáng)制整理制度，人為地將農(nóng)民所經(jīng)營的的零星農(nóng)地通過對換、轉(zhuǎn)包等土地整理方法進(jìn)行集中連片，而后再以規(guī)?；男问睫D(zhuǎn)入給有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的人，從而有效提升農(nóng)地的連片經(jīng)營程度，以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營。而遼寧省在具體構(gòu)建政策法律制度時，應(yīng)明確如下內(nèi)容：設(shè)置具有官方色彩的農(nóng)地整理機(jī)構(gòu)；設(shè)置實(shí)施強(qiáng)制整理流轉(zhuǎn)農(nóng)地的最小面積；對涉及強(qiáng)制整理的農(nóng)民設(shè)立財稅金融等方面的配套優(yōu)惠政策。

（三）建立限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)細(xì)分的制度

農(nóng)地在流轉(zhuǎn)過程中也可能會出現(xiàn)更加細(xì)碎化的問題，為此，遼寧省有必要通過相關(guān)法律政策建立起限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)細(xì)分的制度。這包括：建立農(nóng)戶土地家庭承包經(jīng)營權(quán)的單嗣繼承制度，通過法律限定農(nóng)地的流轉(zhuǎn)面積，設(shè)定農(nóng)地的最小經(jīng)營規(guī)模，禁止農(nóng)地流轉(zhuǎn)細(xì)分的法律政策規(guī)定。

（四）規(guī)范家庭農(nóng)場與工商企業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的準(zhǔn)入門檻

為培養(yǎng)新型農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主體，遼寧省在允許工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)地市場的前提下，有必要對其農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行合理的規(guī)范，通過設(shè)置適當(dāng)?shù)臏?zhǔn)入門檻，將無意經(jīng)營或無能力耕作農(nóng)業(yè)的企業(yè)排除在農(nóng)地流轉(zhuǎn)之外，即設(shè)置實(shí)質(zhì)要件和程序要件。同時，遼寧省應(yīng)進(jìn)一步鼓勵和支持家庭農(nóng)場發(fā)展。同時，遼寧省應(yīng)進(jìn)一步通過相關(guān)網(wǎng)絡(luò)軟件備案全省家庭農(nóng)場信息，并隨時跟進(jìn)，以觀測本省家庭農(nóng)場的發(fā)展?fàn)顩r，對出現(xiàn)的相關(guān)問題也可以做到及時糾正。

（五）完善激勵性法律政策

遼寧省應(yīng)進(jìn)一步完善激勵性法律政策以誘導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營行為在農(nóng)民自愿的前提下實(shí)現(xiàn)，具體法律措施主要是投入設(shè)立專項(xiàng)資金，專門用于扶持具有一定規(guī)模的、合法有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，對全部轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民給予一定的補(bǔ)助；扶植他們進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)業(yè)；對于接收流轉(zhuǎn)土地、進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營、并能帶動農(nóng)民增加收入的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、工商企業(yè)給予財政支持（如貸款優(yōu)惠）；對新建且入股面積達(dá)到一定規(guī)模的土地股份合作社，給予一定的一次性補(bǔ)助等；對達(dá)到一定規(guī)模的土地適度規(guī)模經(jīng)營主體給予一定的經(jīng)營補(bǔ)貼。