城鄉(xiāng)融合視野下失地農(nóng)民社會保障的實現(xiàn)與司法制度改革研究

◎高子捷

一、前言

隨著社會的持續(xù)進(jìn)步，我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展愈加呈現(xiàn)出工業(yè)化、城市化的特點(diǎn)，在城市化進(jìn)程不斷加快的過程中，需建設(shè)一定數(shù)量的基礎(chǔ)設(shè)施、大型項目，這就要求占用大量的農(nóng)民用地，進(jìn)而導(dǎo)致失地農(nóng)民的數(shù)量不斷增長，并且增長率也呈現(xiàn)持續(xù)上升的態(tài)勢。社會保障是社會穩(wěn)定、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要支撐力量，在城市化建設(shè)的過程中，如何合法保障失地農(nóng)民的權(quán)益成為了政府迫切解決的問題，甚至成為了整個社會關(guān)注的焦點(diǎn)。由于我國的保障體系的不完整、司法制度的不健全，導(dǎo)致失地農(nóng)民的權(quán)益保障事件頻頻發(fā)生，如農(nóng)民的低保、再就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題，對社會和諧社會的建設(shè)埋下較大的隱患，因而，構(gòu)建完善的社會保障體系、改革創(chuàng)新司法制度是保障農(nóng)民合法權(quán)益的重要途徑。合理妥善解決失地農(nóng)民的權(quán)益問題，對推動社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、實現(xiàn)共同富裕具有重要的意義。

二、中國失地農(nóng)民社會保障問題演變與發(fā)展

我國文化、社會保障思想對我國從古至今的發(fā)展起到了重要的作用，同時，我國古代為農(nóng)業(yè)大國、當(dāng)今時期農(nóng)民數(shù)量較多，如何保障農(nóng)民的權(quán)益是推動社會經(jīng)濟(jì)、維持社會穩(wěn)定的主要內(nèi)容［1］。而對于失地農(nóng)民社會保證問題的演變和發(fā)展主要分為了三個時期，即古代時期、當(dāng)代時期以及近代時期。

1.古代時期。古代中國是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的國家，各王朝統(tǒng)治階級均實施一系列的社會保障制度鞏固自身的統(tǒng)治地位［2］。首先，先秦時期，以《管子》、《周禮》為代表的社會保障思想，注重濟(jì)貧、鼓勵農(nóng)民建設(shè)私倉、主張政府建設(shè)工倉、提倡節(jié)儉等。其次，在唐宋時期，隨著國家的統(tǒng)一，封建專制主義的建立促使社會保障思想得打進(jìn)一步的鞏固，一方面，構(gòu)建了完善的養(yǎng)老體系，通過“孝道”文化的推崇、法律的建立，如稅法、賦役法等，保證了老年人的社會地位和物質(zhì)保障；另一方面，主張荒政治國，統(tǒng)治階級通過提倡荒政制度，完善國建的救災(zāi)、抗災(zāi)體系，如建設(shè)戰(zhàn)略儲備糧倉等。最后，古代中國的社會保障思想在明清時期到達(dá)成熟，一是能夠有效的抵抗自然災(zāi)害，救災(zāi)體系更加完善；二是養(yǎng)老制度更加完備，不僅注重老年人的社會地位和物質(zhì)保障，還實施孤貧老人的終身養(yǎng)老制度、建設(shè)孤老院等措施。

2.新中國成立前后期。首先，在新中國成立前期，因國家遭遇外敵入侵，國家主權(quán)、人民利益得不到有效的保障，其社會保障制度嚴(yán)重缺乏。隨著中國共產(chǎn)黨的成立以及勞動大會的召開，先后頒布《勞動法大綱》、《蘇維埃共和國勞動法》在內(nèi)的一系列法律等，對勞動者的合法權(quán)益提供了重要保護(hù)，如規(guī)定勞動者的勞動時間和工作報酬、工傷賠償?shù)?，并且建立了社會保險制度，從而完了國家了社會保障體系［3］。其次，在新中國成立后，將社會保障體系與經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸融合，如實施最低勞動保險制度以及社會救濟(jì)制度等。同時，國家頒布一些關(guān)于勞動法的法律制度，明確勞動工人的報酬、保險以及養(yǎng)老問題，尤其養(yǎng)老問題，國家規(guī)定事業(yè)單位和國家機(jī)關(guān)實行退休養(yǎng)老制度，標(biāo)志我國社會保障體系達(dá)到新的高峰。

3.當(dāng)代時期，即社會主義建設(shè)的初級階段。我國進(jìn)入社會主義階段，以建設(shè)具有中國特色的社會主義國家為目標(biāo)，構(gòu)建了具有中國特色的社會保障體系。在該時期，社會保障體的構(gòu)建可分為四個階段：

第一階段。該階段屬于社會保障體系的調(diào)整階段，三大改造確立社會主義制度，中國實施計劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的影響，我國對社會保證體系進(jìn)行一系列調(diào)整：完善統(tǒng)一社會養(yǎng)老體系，全面實施企業(yè)退休養(yǎng)老制度；初步建立農(nóng)村合作醫(yī)療體系，在農(nóng)村構(gòu)建三級醫(yī)療保障；改革公費(fèi)醫(yī)療制度。

第二階段。文化大革命使我國的社會保障制度遭到嚴(yán)重的破壞，整個體系的完善和建立處于停滯，甚至部分出現(xiàn)倒退的現(xiàn)象。其中，社會保障體系中的養(yǎng)老、救災(zāi)以及福利等內(nèi)務(wù)被取消。

第三階段。該階段屬于社會保障體系的恢復(fù)階段。隨著十一屆三中全會的勝利召開，黨對文革時期的有關(guān)社會保障體系的政策、制度進(jìn)行廢除，在社會保險、社會福利以及社會救濟(jì)等方面恢復(fù)社會保障體系的建設(shè)和完善，如勞動部負(fù)責(zé)部分企業(yè)養(yǎng)老保險的管理、擴(kuò)大集體福利等。

第四階段。該階段屬于社會保障體系的改革階段，隨著市場經(jīng)濟(jì)的開展，國家不斷改革和頒發(fā)關(guān)于社會保障的法律，如《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》等，對勞動合同、保險體系進(jìn)行改革。

三、中國失地農(nóng)民社會保障問題原因剖析

城鄉(xiāng)融合進(jìn)程的加快導(dǎo)致失地農(nóng)民的數(shù)量急劇增長，失地農(nóng)民的社會保障體系的不健全導(dǎo)致出現(xiàn)多種問題，其中主要包括以下幾個方面：一是失地農(nóng)民的占地補(bǔ)償問題，由于各地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、土地產(chǎn)權(quán)的模糊以及占地的補(bǔ)償制度和方式，導(dǎo)致失地農(nóng)民無法獲得應(yīng)有的補(bǔ)償；二是失地農(nóng)民的安置問題，由于失地農(nóng)民自身素質(zhì)、生活習(xí)俗、補(bǔ)償方式和額度，導(dǎo)致失地農(nóng)民難以適應(yīng)新的生存環(huán)境，如生活方式難以融入城市、再就業(yè)問題；三是失地農(nóng)民的社會保障問題，由于城鄉(xiāng)戶籍的差異、社會保障制度的不健全，導(dǎo)致失地農(nóng)民難以享有城市的社會福利，農(nóng)民在失地后失去部分社會保障，甚至部分社會功能喪失［4］。而造成上述問題產(chǎn)生是由多方面原因共同作用的，主要包含以幾個方面：

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響。經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、戶籍等方面的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城市和鄉(xiāng)村在各個方面的差距較大。具體而言，首先，基于經(jīng)濟(jì)角度。國家在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，國家政策、資源優(yōu)先發(fā)展城市工業(yè)，從而造成城市和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路趨于兩種不同模式，進(jìn)而制約新型工業(yè)化的發(fā)展。同時，地理位置的二元結(jié)構(gòu)加大經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，城市與農(nóng)村、東部與西部等，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)較為明顯。其次，基于就業(yè)和社會保障角度。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致城鄉(xiāng)的就業(yè)狀態(tài)不同，農(nóng)村的剩余勞動力較多，受第三產(chǎn)業(yè)勞動力要求、農(nóng)村勞動力自身素質(zhì)以歧視政策等影響，導(dǎo)致農(nóng)村勞動力難以在城市就業(yè)。最后，基于戶籍角度。相比于農(nóng)村，城市的社會福利較為優(yōu)厚。從而可知，在城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程中，失地農(nóng)民的權(quán)益得不到有效的保障，一方面，失地農(nóng)民難以在城市就業(yè)，其再就業(yè)問題難以解決；另一方面，由于戶籍的限制，農(nóng)村勞動力難以流向城市，并且無法享有城市社會保障的權(quán)利，如醫(yī)療、住宅、失業(yè)保險以及教育等福利［5］。

2.土地產(chǎn)權(quán)制度不健全。我國的土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)過了多次的改革，但仍然存在制度不明確的問題，農(nóng)民對土地權(quán)利沒有得到充分的保障，其主要原因包括以下幾個方面：一是土地產(chǎn)權(quán)制度不合理。首先，我國農(nóng)村集體所有權(quán)和使用權(quán)的市場不健全，當(dāng)土地在集體資源和國有資源之間流動時，農(nóng)民無法獲得較高的補(bǔ)償；其次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰，農(nóng)村土地權(quán)利多數(shù)是由農(nóng)村集體享有，不同代表者之間的所有權(quán)的界限較為模糊，而農(nóng)民無法真正實現(xiàn)土地資源的管理；最后，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理的相對滯后，在管理體制、監(jiān)管體制、法律保護(hù)意識等方面較為薄弱。二是農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的制約性。雖然家庭承包責(zé)任制大大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，但也帶來較多的問題，首先，農(nóng)民擁有較少的土地承包權(quán)；其次，受人口流動、政府管理不到位的影響，導(dǎo)致農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性較低；最后，土地的流轉(zhuǎn)多數(shù)由政府控制，農(nóng)民的權(quán)益受到一定程度的損害。同時土地流轉(zhuǎn)過程中的結(jié)算、權(quán)利轉(zhuǎn)讓等程序不規(guī)范。從而造成在城鄉(xiāng)融合過程中，失地農(nóng)民的土地權(quán)利得不到有效的保障，其權(quán)益遭受不同程度的損害。

3.土地補(bǔ)償?shù)牟缓侠?。一是對于農(nóng)民而言，土地具有較高的社會和經(jīng)濟(jì)價值，而土地補(bǔ)償常常不包含該些社會保障機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)民生活出現(xiàn)不可持續(xù)的問題；二是對于農(nóng)村土地的占用，政府、企業(yè)常采用一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，且增值幅度較小，受社會物價等經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，農(nóng)民的生活將成為問題；三是土地補(bǔ)償難以賦予農(nóng)民應(yīng)用的社會功能，土地能夠賦予農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益、就業(yè)以及社會保障等多種功能，一旦土地被占用，該些功能將不受農(nóng)民享有；四是受價值價值觀、教育、風(fēng)俗文化、就業(yè)、福利等多種因素的影響，農(nóng)民難以融入城市，加大城鄉(xiāng)融合的制約。

4.社會保障制度不完善。社會保障制度的不完善主要包含以下幾個方面：一是戶籍的差異使得失地農(nóng)民難以享有城市社會保障；二是失地農(nóng)民享有的社會保障項目較少、水平較低，且覆蓋面較少。三是失地農(nóng)民的社會保障資金的籌資渠道較少、方式單一、監(jiān)管不到位，從而造成失地農(nóng)民社會福利得不到有效的保障；

5.司法系統(tǒng)的不健全。司法系統(tǒng)的不健全主要包含以下幾個方面：首先，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險法律、醫(yī)療保險法律、就業(yè)制度不健全，如失地農(nóng)民的參保率較低、發(fā)放不及時、覆蓋率低等；其次，行政復(fù)議救濟(jì)作用較小，對解決土地糾紛問題沒有起到關(guān)鍵的作用；再次，信訪制度改革力度較小，失地農(nóng)民的上訪渠道窄、權(quán)利范圍較小以及不作為，導(dǎo)致失地農(nóng)民的土地糾紛問題得到有效的解決；最后，司法救濟(jì)制度不健全，一方面，政府將土地補(bǔ)償、失地農(nóng)民安置問題不歸于行政法律訴訟的范圍內(nèi)；另一方面，國家在失地農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)、土地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)不健全，導(dǎo)致失地農(nóng)民的司法救濟(jì)途徑不暢。

同時，失地農(nóng)民自身的文化素養(yǎng)、技能本領(lǐng)以及維權(quán)意識也是導(dǎo)致其在城鄉(xiāng)融合的過程中權(quán)益得不到有效保障的原因。

四、城鄉(xiāng)融合視野下失地農(nóng)民社會保障的實現(xiàn)

通過對上述中國失地農(nóng)民社會保障問題以及原因進(jìn)行分析，對城鄉(xiāng)融合的視角下，有效提高失地農(nóng)民社會保障的建議具有重要的作用。

1.深化土地制度改革。首先，完善土地產(chǎn)權(quán)制度，增加土地所有者的土地權(quán)利，豐富產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并對不同土地代表者的土地權(quán)利、權(quán)利下的職能進(jìn)行細(xì)分，保證權(quán)利界限的清晰；其次，健全土地承包流轉(zhuǎn)制度，一方面，通過戶籍改革，保障失地農(nóng)民能夠享有較多的社會福利；另一方面，通過國家宏觀調(diào)控稅收，降低不同地區(qū)失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償?shù)牟罹啵苿咏?jīng)濟(jì)的良好、穩(wěn)定的運(yùn)行，同時，對土地占用的目的進(jìn)行嚴(yán)格的把控，保證土地的合法利用；再次，優(yōu)化土地征用制度，通過法律、政策的完善和改革，實現(xiàn)土地征用程序的透明化，并優(yōu)化土地補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，從補(bǔ)償額度、增長空間以及社會功能等方面對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償；最后，政府合理運(yùn)用權(quán)力，一方面。政府通過健全監(jiān)督、行政裁決等機(jī)制，合理解決土地糾紛問題，并加強(qiáng)對地方政府土地權(quán)利的約束，做到有效保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益；另一方面，政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變自身職能，推動自身趨于服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)農(nóng)民與政府的和諧共處。

2.健全失地農(nóng)民的補(bǔ)償體系。首先，對土地補(bǔ)償政策進(jìn)行改革，通過對農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)化服務(wù)，保證失地農(nóng)民能夠獲得持續(xù)的發(fā)展能力；其次，統(tǒng)一規(guī)范土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，豐富土地補(bǔ)償內(nèi)容，其中，基于農(nóng)民權(quán)益損失、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況以及市場等因素統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；土地補(bǔ)償內(nèi)容可增加土地承包權(quán)損失的補(bǔ)償、遺留土地?fù)p失的補(bǔ)償、教育補(bǔ)償以及其他社會保障等方面。同時，在土地補(bǔ)償?shù)倪^程中，應(yīng)積極采用完整補(bǔ)償?shù)姆绞?，以保障失地農(nóng)民的生存。再次，豐富補(bǔ)償安置方式，國家應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、文化習(xí)俗、生活習(xí)慣等因素合理的進(jìn)行補(bǔ)償安置，實現(xiàn)其多樣化發(fā)展，如貨幣補(bǔ)償、土地置換補(bǔ)償、土地入股補(bǔ)償、社會保險補(bǔ)償?shù)龋瑥亩鴿M足失地農(nóng)民的多樣化適應(yīng)需求。最后，明確土地產(chǎn)權(quán)，為土地補(bǔ)償提供重要依據(jù)，并科學(xué)、合理的分配土地補(bǔ)償，做到程序透明化。

3.健全社會保障體系。一是健全最低社會保障制度，對于失地農(nóng)民而言尤其重要，一方面，通關(guān)合理制定最低生活水平線、界定失地農(nóng)民的最低生活保障對象，為健全最低社會保障體系提供重要依據(jù)；另一方面，拓寬社會保障基金的渠道，個人、集體、國家的共同努力，保證社會保證基金的力度和監(jiān)管。二是健全社會養(yǎng)老保障體系，首先依據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況和人口老齡化程度，不同地區(qū)應(yīng)采取不用的養(yǎng)老模式，實現(xiàn)養(yǎng)老模式的差異化，加大養(yǎng)老保險的覆蓋率；其次，建立多樣化的養(yǎng)老基金籌資渠道，為社會養(yǎng)老保障提供重要的保證，并通過法律、制度的健全，保證養(yǎng)老資金的合理運(yùn)用和高效運(yùn)作。三是完善醫(yī)療保險體系。通過構(gòu)建失地農(nóng)民的社會醫(yī)療救助體系、改革合作醫(yī)療制度、構(gòu)建新型的醫(yī)療體系，真正實現(xiàn)失地農(nóng)民的病有所醫(yī)。

4.完善社會司法制度。為依法保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益、合理解決土地糾紛，構(gòu)建完善的司法系統(tǒng)是必要的。首先，構(gòu)建完善的土地征收的行政爭議裁決制度，妥善合理解決因土地征收引起的矛盾。其次，健全信訪制度，通過合理整合信訪資源、增加信訪渠道、整改信訪排名制度等手段，促進(jìn)失地農(nóng)民的土地事件得到有效的解決。再次，豐富司法救濟(jì)渠道，一方面，確立事前司法審查制度，為失地農(nóng)民合法權(quán)益提供保障，使得失地農(nóng)民擁有解決土地補(bǔ)償問題的法律途徑和資格；另一方面，向失地農(nóng)民大力宣傳法律保護(hù)的意識，提高其法律觀念，并為其設(shè)置法律援助。最后，制定和完善有關(guān)失地農(nóng)民土地補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，做到有法可依。

五、結(jié)論

失地農(nóng)民隨著城鄉(xiāng)融合進(jìn)程的加快不斷增加，合理的解決失地農(nóng)民的生活、就業(yè)、補(bǔ)償?shù)葹閷Υ龠M(jìn)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展具有重要的意義。而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制、社會保障體系及司法系統(tǒng)的不完善導(dǎo)致失地農(nóng)民的權(quán)益得不到有效的保障，因而，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的局限、完善社會保障體系和司法體系是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的必經(jīng)之路。我國應(yīng)根據(jù)國家的經(jīng)濟(jì)水平、文化習(xí)俗等因素，合理的借鑒國外經(jīng)驗，真正實現(xiàn)失地農(nóng)民權(quán)益的保障，進(jìn)而推動城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程。