農(nóng)村生態(tài)風險防范法律機制研究*

◎廖金龍

一、農(nóng)村生態(tài)風險出現(xiàn)的原因

大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟是我國當前的重要任務。當前，我國農(nóng)村經(jīng)濟水平較以往有了顯著提升，隨之而來的是不斷激增的生態(tài)風險。當前導致我國農(nóng)村生態(tài)風險出現(xiàn)的具體原因有：

（一）因生態(tài)環(huán)境退化而導致的風險

在大力發(fā)展農(nóng)村的過程中，我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，生態(tài)環(huán)境持續(xù)退化，進而產(chǎn)生一定的生態(tài)風險。一是在城鎮(zhèn)化的過程中工業(yè)化程度不斷提升，各種能源與資源被消耗與開發(fā)，使得原有的生態(tài)環(huán)境被污染。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模較小，現(xiàn)代化程度不高，污染非常嚴重。二是在人們環(huán)保意識不斷提升的過程中，越來越多的污染性產(chǎn)業(yè)開始向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)風險。三是與城市居民相比，農(nóng)民的生態(tài)保護意識相對落后，加之農(nóng)村環(huán)保設施不到位，導致亂排亂放的現(xiàn)象非常嚴重。四是相關政府部門與企業(yè)的資金有限，難以采取有效地措施治理生態(tài)環(huán)境污染現(xiàn)象，未及時消除生態(tài)風險。

（二）因生態(tài)系統(tǒng)失衡而產(chǎn)生的風險

生態(tài)系統(tǒng)自身帶有一定的調(diào)節(jié)與修復功能，倘若外界干擾超過系統(tǒng)自身的調(diào)節(jié)與修復范圍，那么整個系統(tǒng)就會失衡，進而產(chǎn)生生態(tài)風險。除了自然災害之外，多數(shù)生態(tài)系統(tǒng)的失衡都是由于人類的不正當活動所造成的。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的過程中，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境面臨著巨大壓力，其自我調(diào)節(jié)與修復能力所有下降，失衡的現(xiàn)象非常常見。在建設新農(nóng)村的過程中，很多綠色植被被水泥與瀝青所取代，雨水難以匯集成地表徑流，導致洪澇災害頻發(fā)，也影響了地下水的供給能力。各種資源的不合理開發(fā)不但加重了污染，還導致水土流失現(xiàn)象突出，人口和資源之間的毛矛盾不斷加劇。

（三）因生物種類減少而導致的風險

在生態(tài)系統(tǒng)中，生物多樣性是保障系統(tǒng)功能順利發(fā)揮的基礎，生物種類的減少會導致整個系統(tǒng)失去穩(wěn)定性。從本質(zhì)上看，人們在發(fā)展農(nóng)村的過程中從自身的需求而對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進行改造，使得生物群落被修改與設計，生態(tài)系統(tǒng)原有的生物群落被破壞。一是綠地面積大幅度減少，現(xiàn)有的部分綠地是由人工簡單營造的，生物種類非常少。二是濕地被肆意侵占。當前我國濕地面積數(shù)量不斷減少，很多野生動植物賴以生存的環(huán)境消失。三是水質(zhì)營養(yǎng)化現(xiàn)象非常突出，很多水生類動植物減少。

（四）由于生態(tài)功能下降而產(chǎn)生的風險

在農(nóng)村發(fā)展的過程中，很多自然資源被消耗，廢氣、灰塵等都會增多，污染了空氣。另一方面，在人口聚集與農(nóng)村城鎮(zhèn)化工業(yè)生產(chǎn)的過程中，大量水污染物與空氣污染物出現(xiàn)，水體與大氣的凈化功能上市，導致很多農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境非常差，進一步導致旱澇災害出現(xiàn)，威脅到農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二、農(nóng)村生態(tài)風險防控法制方面存在的問題

（一）立法嚴重滯后

農(nóng)村生態(tài)風險不斷積累的重要原因之一就是生態(tài)風險立法嚴重滯后。就現(xiàn)有環(huán)境立體狀況來看，其多集中于在污染防治規(guī)范方面，對于生態(tài)保護方面的各種措施有所忽視，這使得現(xiàn)實中出現(xiàn)重污染防治而輕生態(tài)保護的現(xiàn)象。當前，農(nóng)村生態(tài)保護方面的法律制度非常少，大部分都集中在城市方面，社會各界未能夠充分重視農(nóng)村生態(tài)風險，導致該方面的立法嚴重缺失。與此同時，《森林法》、《環(huán)境保護法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》等均未就農(nóng)村生態(tài)風險問題進行法律規(guī)制，導致相關部門在實際工作中缺乏有效依據(jù)。當前，我國生態(tài)風險法律制度和現(xiàn)實狀況出入非常大，各種生態(tài)風險無法被有效化解。不僅如此，各種激勵法制也缺失，難以約束該方面的各項行為。

（二）生態(tài)風險難以被公平分擔

在風險應對的時候，風險分擔是非常關鍵的方面，是遏制與消減風險的重要工具，其主要涵蓋風險成本、責任分擔與相關權力與義務等，其不公平具體體現(xiàn)在：一是貧富不公。通常，富人消耗了更多的資源，產(chǎn)生更大的污染，獲得更多的經(jīng)濟利益，但其多采用遷居等辦法而規(guī)避生態(tài)風險，窮人則需要承擔生態(tài)環(huán)境破壞的后果。二是代際不公。一般來說，生態(tài)環(huán)境被破壞的惡果不會馬上顯現(xiàn)出來，往往要幾十年甚至上百年才能夠顯現(xiàn)出來，最終的后果則由后代承擔。三是城鄉(xiāng)不公。很多農(nóng)村生態(tài)風險實際上是城鎮(zhèn)企業(yè)造成的。從整體上來看，生態(tài)風險分擔中經(jīng)濟因素發(fā)揮著關鍵作用。經(jīng)濟不均衡會催生生態(tài)風險的分擔不公，相關主體掌握權力資源的狀況及其風險意識會直接作用于生態(tài)風險的分擔。與城市相比，農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展相對落后，農(nóng)民的生態(tài)風險意識比較差，在生態(tài)風險分擔中處于極其不利的地位。

（三）生態(tài)風險信息真實度不高

對于公共部門來說，其在制定與實施風險規(guī)制的過程中，風險信息是最為重要的依據(jù)。而風險的不確定性給相關決策造成了巨大困難。一是風險的規(guī)制者與被規(guī)制者之間的信息不對稱，掌握更得信息的主體在利益的驅(qū)使下，不會向有關信息傳遞給規(guī)制者。二是環(huán)境信息公開是獲得生態(tài)風險信息狀況的主要路徑。當前該方面的規(guī)定相對分散，不同層級的效力不同，導致生態(tài)風險信息公開制度難以統(tǒng)一推廣。三是生態(tài)風險信息所涉及到的主體非常多，規(guī)制職責被分散到多個部門中，加之各個地區(qū)的政府在結(jié)構(gòu)方面存在碎花片特點，最終導致不同地區(qū)或不同部門的規(guī)制不同。四是農(nóng)民由于自身知識結(jié)構(gòu)有限，對生態(tài)風險的認知比較少，必須由專家系統(tǒng)來幫助其辨識生態(tài)風險。然而，專家對生態(tài)風險的認知也并非是全面的。五是盡管風險廣泛存在，但并非所有的風險都會導致嚴重的風險信息。很多情況下，生態(tài)信息的話語權都是由媒介所掌控的，最終傳遞給公眾的生態(tài)風險有可能失真。

（四）監(jiān)管力度不足

盡管與以往相比，我國法制完善程度顯著提升，然而部分法律文本難以落實到具體行動中，無法有效地防控生態(tài)風險。在當前農(nóng)村建設中，生態(tài)環(huán)境保護力量不強。當前我國農(nóng)村環(huán)保機構(gòu)非常少，相關的執(zhí)法隊伍更是缺失。針對此，農(nóng)村快速發(fā)展的過程中，我國應加強基層環(huán)保執(zhí)法力量。當前，我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍的專業(yè)程度不高，相關的技術及設備都非常落后，難以滿足現(xiàn)實工作的需要。

三、完善農(nóng)村生態(tài)風險防控法律機制的有關策略

（一）完善農(nóng)村生態(tài)風險立法

在應對生態(tài)風險的過程中，明確生態(tài)風險的法律責任是首要任務。風險制度的制定與推行都需要先明確生態(tài)風險的法律責任。在農(nóng)村生態(tài)風險方面，往往是那些弱勢的社會群體承擔了較多的責任。所以，生態(tài)風險相關的法律制度應和環(huán)境科學與法律規(guī)范相適應，對不同權力大小與資源占有量的主體追究不同的法律責任，要求其承擔相應的賠償。針對此，我國首先要完善各項立法工作，及時補充法律方面的漏洞，全面落實生態(tài)補充制度、國土空間開發(fā)制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度等。這些法律制度應明確相關當事人的權利與義務，并構(gòu)建起一套融合評估機構(gòu)、程序、技術、人員與監(jiān)管等方面的法律體系，為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境防治提供法律保障。

（二）構(gòu)建科學的生態(tài)風險分擔機制

事實上，生態(tài)風險中出現(xiàn)的規(guī)制失靈并非由于規(guī)制自身所導致的，其主要是由于風險分擔中的權責不明確而導致的。所以，應從生態(tài)風險的具體狀況入手，構(gòu)建相應的知識譜系，創(chuàng)建科學的生態(tài)風險分擔機制，實現(xiàn)社會公平。針對違法犯罪行為，法院應提升認定環(huán)境侵害原因及生態(tài)破壞后果的能力，重視因果關系的確定，公平地劃分風險責任，杜絕成本轉(zhuǎn)嫁的狀況出現(xiàn)，打擊違法行為，追究違法責任。我國應進一步健全環(huán)境司法救濟程序與審判制度，第一時間發(fā)現(xiàn)及保護生態(tài)利益，對生態(tài)環(huán)境的損害進行補償。在創(chuàng)新理念下，我國應設定科學的污染排放標準，并將環(huán)境績效引入進來，使得相關主體能夠充分意識到生態(tài)風險管理的重要性。

（三）創(chuàng)建生態(tài)風險信息交流法律機制

作為軟規(guī)制的主要內(nèi)容，生態(tài)風險信息交流占有重要地位，其盡管不能夠全面取代以往的控制模式，然而能夠與控制模式有效地互補，提升效果。法律的適用并非是簡單的執(zhí)行，其需要相關參與者進行一定的創(chuàng)造。在當代社會，風險除了具有不確定性，還帶有強烈的社會兼容性，必須借助法律手段構(gòu)建起多方參與的生態(tài)風險信息交流機制。法制有助于達成社會共識，降低風險，促使人們糾正與規(guī)范自身的行為。首先是提高農(nóng)民的生態(tài)風險意識，使得其得以規(guī)范，并積極投入到信息交流中。其次是構(gòu)建信息交流渠道，對各方信息進行有效整合。

（四）提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法水平

我國應在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級增加環(huán)境保護機構(gòu)的數(shù)量，并配置專業(yè)人員，提升基層環(huán)境執(zhí)法水平，強化各項監(jiān)督工作。在手段方面應全面覆蓋農(nóng)村地區(qū)，及時發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題。在處罰方面，應堅決處理各種不符合法律、政策的企業(yè)，必要的時候可以采取刑事處罰措施。這樣做能夠強化法制的威懾力，提高生態(tài)環(huán)境方面各項違法犯罪行為的成本。與此同時，我國還應構(gòu)建起生態(tài)績效考核機制與生態(tài)環(huán)境問責機制，真正踐行“綠色”建設內(nèi)涵。除此之外，農(nóng)民在生態(tài)環(huán)境管理中的參與度也應該得以提升。

四、結(jié)束語

在當前農(nóng)村發(fā)展中，農(nóng)村生態(tài)風險日益加劇，被社會各界所重視。在應對農(nóng)村生態(tài)風險的路徑中，法律機制是最為有效的手段。相關主體在獲取經(jīng)濟利益的同時，應堅持可持續(xù)發(fā)展，審視自身的發(fā)展模式，確保農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的優(yōu)良。