美國農(nóng)業(yè)立法變遷過程及對中國的啟示

◎于牧雁

農(nóng)業(yè)立法指為維護農(nóng)民權益、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展而制定農(nóng)業(yè)相關法律的過程。農(nóng)業(yè)立法是國家相關部門管理農(nóng)業(yè)的重要手段，具有一定的穩(wěn)定性、強制性。為促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，中國應在借鑒其他國家先進農(nóng)業(yè)立法的基礎上，不斷完善中國農(nóng)業(yè)立法。

一、美國農(nóng)業(yè)立法的變遷

（一）美國農(nóng)業(yè)立法的發(fā)展歷程

美國農(nóng)業(yè)立法始于美國獨立初期，經(jīng)過二百多年的發(fā)展，已逐步形成完善的農(nóng)業(yè)立法體系。美國農(nóng)業(yè)立法的發(fā)展歷程可以分為以下幾個階段：

第一，獨立初期。為恢復被戰(zhàn)爭破壞的國家經(jīng)濟，當時的美國政府制定了售賣公有土地及征收關稅的政策，以期提高土地利用效率，并制定了相關法律保證這些措施的順利實施。如1785年，美國聯(lián)邦政府頒布了出售公有土地的法律等。這些與土地相關的法律和政策為美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展提供了重要支持，同時也推動了美國西部地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展進程。

第二，農(nóng)業(yè)半機械化時期。1840年以后，隨著工業(yè)革命的浪潮涌向美國，新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術應運而生，美國農(nóng)業(yè)立法也隨生產(chǎn)方式的變化逐漸改變。1862年，美國政府頒布《宅地法》，為農(nóng)民提供了充足的土地。

第三，農(nóng)業(yè)機械化時期。在這一時期，農(nóng)業(yè)立法的目標逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和生產(chǎn)關系。1929年，美國政府頒布《農(nóng)產(chǎn)品銷售法》，通過建立農(nóng)產(chǎn)品聯(lián)邦農(nóng)場局，根據(jù)市場需求調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品供求關系，以市場需求為導向指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

第四，戰(zhàn)后時期。二戰(zhàn)以后，美國為了促進國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展修訂了一批新的法律條例。一方面，為緩解農(nóng)產(chǎn)品過剩問題，美國聯(lián)邦頒布了《1985年食物保障法》等一系列法律；另一方面，美國國內(nèi)開始追求農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，例如1997年《土壤和水資源保護法》中明確規(guī)定保護土壤、節(jié)約水資源等。

第五，新世紀至今。這一時期美國立法制度不斷修訂，法律日益完善。2002年，美國政府提出加大農(nóng)業(yè)補貼的法律；2014年，美國再次頒布《新農(nóng)業(yè)法案》，對農(nóng)業(yè)保險、補貼、環(huán)境保護等方面做出具體規(guī)定。

（二）美國2014年農(nóng)業(yè)法案的主要內(nèi)容及特點

2014年，時任美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了新的農(nóng)業(yè)法案——《2014年農(nóng)業(yè)法案》，該法案是美國農(nóng)業(yè)立法變遷中的最新成果，內(nèi)容完備，涉及了農(nóng)業(yè)發(fā)展各方面內(nèi)容。

第一，在農(nóng)業(yè)補貼立法方面，制定了更完善的農(nóng)業(yè)補貼方式，政府預先設定農(nóng)產(chǎn)品參考價格，決定補貼的數(shù)額；取消了一些不合適的補貼，如乳制品價格補貼等；制定了科學化的補貼公式：補貼金額=項目補貼單產(chǎn)×項目補貼基礎面積×補貼率×85%，利用這一公式，為農(nóng)民提供更合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼。

第二，在農(nóng)業(yè)保險立法方面。美國《2014年農(nóng)業(yè)法案》為農(nóng)民提供了更多的保險項目，更好地保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；另一方面，提供了棉花生產(chǎn)補貼，彌補了該方面的不足。同時，對于那些具有期限限制的災害援助項目，不限期地擴大保險范圍。并強制農(nóng)民購買相關農(nóng)業(yè)保險。

第三，在農(nóng)業(yè)環(huán)境立法方面。一方面，重視對土地等農(nóng)業(yè)資源的保護，如提高退耕還林的規(guī)模等；另一方面，不斷實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工的技術創(chuàng)新，加強科技推廣力度。

通過美國農(nóng)業(yè)立法內(nèi)容可以看出，美國農(nóng)業(yè)立法具有以下特點：首先，美國農(nóng)業(yè)立法體系比較健全，以法律的形式確定了農(nóng)業(yè)發(fā)展相關政策的地位，為農(nóng)業(yè)發(fā)展各方面內(nèi)容提供了具體的法律依據(jù)；其次，美國農(nóng)業(yè)法律具有較高的可操作性，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的細則進行了具體規(guī)定，如在農(nóng)業(yè)補貼中，制定了科學化的補貼公式等；再次，美國重視根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，不斷完善相關農(nóng)業(yè)法律，實現(xiàn)法律內(nèi)容的與時俱進。

二、中國農(nóng)業(yè)法律政策的現(xiàn)狀及不足

（一）中國農(nóng)業(yè)法律的現(xiàn)狀

1.農(nóng)業(yè)保險立法現(xiàn)狀

長期以來，在中國農(nóng)業(yè)立法中，與農(nóng)業(yè)保險有關的立法一般散見于《保險法》、《農(nóng)業(yè)法》以及部分行政法中。2012年頒布的《農(nóng)業(yè)保險條例（征求意見稿）》是中國專門農(nóng)業(yè)保險立法開始出現(xiàn)的標志。2016年，國家再次頒布《農(nóng)業(yè)保險條例（修正版）》，對2012年的農(nóng)業(yè)條例進行了修正。

2.農(nóng)業(yè)補貼立法現(xiàn)狀

目前為止，中國尚未制定與農(nóng)業(yè)補貼相關的專項法律。農(nóng)業(yè)補貼相關規(guī)定或是集中在一些農(nóng)業(yè)相關法律中，如《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)保險條例》等，或是存在于國家制定的政策文件中，如糧食直補政策等。

3.農(nóng)業(yè)環(huán)境立法現(xiàn)狀

目前來看，在《農(nóng)業(yè)法》《環(huán)境保護法》中都存在關于農(nóng)業(yè)環(huán)境的相關規(guī)定。部分省份也已經(jīng)意識到保護農(nóng)業(yè)環(huán)境的重要性，并制定了專門的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法律，如2006年湖北省頒布《湖北省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》，對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護問題作出了詳細規(guī)定。但是，國家尚未頒布專門的農(nóng)業(yè)環(huán)境法律。

（二）中國農(nóng)業(yè)法律政策的不足

1.農(nóng)業(yè)保險立法的不足

首先，農(nóng)業(yè)保險的立法缺乏長效機制。國家制定農(nóng)業(yè)保險法的本質(zhì)為農(nóng)業(yè)提供支持，然而就目前情況來看，我國現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)保險條例（2016年）》中的具體細則缺乏可操作性，無法為中國農(nóng)業(yè)保險提供依據(jù)，也無法切實發(fā)揮其自身在保障農(nóng)業(yè)長期發(fā)展方面的作用。

其次，根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險條例》規(guī)定，中國農(nóng)業(yè)保險遵循“自愿性”原則，但根據(jù)其他國家農(nóng)業(yè)保險法發(fā)展可以看出，自愿性的原則不符合農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。在缺乏國家強制規(guī)定的前提下，參保人比較容易產(chǎn)生福利經(jīng)濟學中的“搭便車”心理，認為農(nóng)業(yè)保險是公共物品，自己可以免費享用。這種為參保人提供了逆向選擇的“自愿性”，無法切實維護農(nóng)業(yè)主體的利益。

再次，農(nóng)業(yè)保險法律關系尚不明確。中國現(xiàn)有的《農(nóng)業(yè)保險條例》僅以義務規(guī)定的形式約束了相關保險公司及政府部門的職責與行為，導致各保險提供主體之間缺乏明確的法律關系進行規(guī)范。一方面，各保險提供主體之間極易出現(xiàn)職責越位與錯位現(xiàn)象，部分地方政府部門承擔了農(nóng)業(yè)保險大部分工作，使得其他保險提供主體無法有效發(fā)揮作用；另一方面，部分保險公司為獲取農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營資質(zhì)，利用一些違法手段騙取政府支持。而農(nóng)業(yè)保險參與人則處于弱勢地位，大多數(shù)情況下只能被動接受政府及農(nóng)業(yè)保險公司提供的保險。

2.農(nóng)業(yè)補貼立法的不足

首先，尚未形成健全的農(nóng)業(yè)補貼法律制度體系。一方面，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼大都以政策的形式規(guī)定，缺乏權威性較高的補貼立法，重政策、輕法律的現(xiàn)象比較明顯；另一方面，農(nóng)業(yè)相關法律中對農(nóng)業(yè)補貼的規(guī)定大都是簡單的原則性規(guī)定，未切實觸及農(nóng)業(yè)補貼的實質(zhì)，未能切實發(fā)揮農(nóng)業(yè)補貼的作用。

其次，農(nóng)業(yè)補貼法制主體的組織化程度有待加強。在農(nóng)業(yè)補貼過程中，忽視了農(nóng)民作為權益主體的地位，未能充分考慮農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)民的需求，也沒有立足于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長遠角度，這使得農(nóng)業(yè)補貼難以有效執(zhí)行。

再次，農(nóng)業(yè)補貼立法的結構設計有待完善。WTO規(guī)則是中國農(nóng)業(yè)補貼立法的基本框架。目前來看，在中國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼中，“黃箱”農(nóng)業(yè)補貼較多，而“綠箱”及“藍箱”農(nóng)業(yè)補貼相對較少。這一結構設計使得大部分的農(nóng)業(yè)補貼資金流向流通領域，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域的補貼不足。而流通領域的補貼又很難得到切實監(jiān)管，無法調(diào)動生產(chǎn)者的積極性。

3.農(nóng)業(yè)環(huán)境立法的不足

首先，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法律制度過于原則化，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法律雖然對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護相應問題作出了規(guī)定，但其具體細則過于原則性，未能提供切實有效的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護措施。

其次，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)環(huán)境立法相對陳舊，無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)立法需求。近年來，國家大力倡導建設新農(nóng)村，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護也提出了新的要求，例如著力提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)等。但是由于更新速度緩慢，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)環(huán)境立法仍停留在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)立法的基礎，無法有效地為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展服務。

三、美國農(nóng)業(yè)立法變遷對中國的啟示

通過對美國農(nóng)業(yè)立法的分析以及對中國農(nóng)業(yè)立法現(xiàn)狀不足的調(diào)查，中國農(nóng)業(yè)立法可以從以下幾個方面借鑒美國農(nóng)業(yè)立法的先進經(jīng)驗。

（一）完善中國農(nóng)業(yè)保險立法的建議

1.完善立法原則

第一，農(nóng)業(yè)保險立法應堅持政府扶持的原則，切實發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)保險立法方面的作用。政府可以從法律層面切實保證農(nóng)業(yè)保險立法的有效性，也可以從財政層面，加大對農(nóng)業(yè)保險實施的資金支持，還可以從行政層面利用行政手段對農(nóng)業(yè)保險立法進行適當干預，切實保障農(nóng)業(yè)立法的有效性。

第二，農(nóng)業(yè)保險立法應堅持強制與自愿相統(tǒng)一的原則。對于小麥、水稻等主要農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)保險立法中應強制農(nóng)民購買此類農(nóng)產(chǎn)品相關保險。而對于其他一般農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)民可在綜合衡量收支情況的前提下，自愿購買農(nóng)業(yè)保險。

第三，農(nóng)業(yè)保險立法應堅持因地制宜的原則。農(nóng)業(yè)保險立法應根據(jù)各農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域的不同情況，制定不同的保險細則，完善投保險種及具體金額等。如在病蟲害頻發(fā)區(qū)域，規(guī)定當?shù)卣块T應該制定針對病蟲害的農(nóng)業(yè)保險險種等。

2.明確農(nóng)業(yè)保險立法各主體的法律關系及相關制度

第一，明確農(nóng)業(yè)保險提供主體的法律關系。中國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險提供主體包括政府、商業(yè)保險公司、農(nóng)業(yè)保險公司等。在農(nóng)業(yè)保險立法中，應明確規(guī)定各主體的地位，一方面，要重視發(fā)展成熟的商業(yè)保險公司在提供農(nóng)業(yè)保險方面的作用；另一方面，要不斷完善農(nóng)業(yè)保險公司的經(jīng)營業(yè)務，使其更好地為農(nóng)業(yè)保險服務。同時，政府應在提供農(nóng)業(yè)保險的同時，加強對保險公司的監(jiān)管，并為保險公司提供支持。

第二，構建完善的農(nóng)業(yè)保險運作機制。首先，要明確政策性農(nóng)業(yè)保險與商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營范疇，政策性農(nóng)業(yè)保險主要由政府負責，政府應該為參與農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民及相關農(nóng)業(yè)保險公司提供相應的支持；商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險主要由商業(yè)保險公司及部分農(nóng)業(yè)保險公司負責，主要是在政府支持范圍內(nèi)，為農(nóng)民提供相關補貼。該類保險可以采取市場化的經(jīng)營方式，實現(xiàn)風險轉(zhuǎn)移，也可以采用“保險+貸款”的組合方式，構建“誘導性強制保險”。其次，政府應該設立一定的農(nóng)業(yè)保險巨災風險準備金，當保險公司面臨經(jīng)營危機時，為公司解決資金不足的問題。

第三，建立農(nóng)業(yè)保險的再保險制度。再保險制度，指保險人在簽訂保險合同后，再與第三方機構制定一份分保合同，再保險制度有利于分散保險人的風險。在農(nóng)業(yè)保險立法中，也應該明確規(guī)定建立再保險制度。為建立農(nóng)業(yè)再保險制度，政府應該通過制定優(yōu)惠政策、提供財政補貼等激勵政保險公司增設再保險業(yè)務，也可以成立專門的第三方再保險公司。

（二）完善中國農(nóng)業(yè)補貼立法的建議

第一，應建立健全農(nóng)業(yè)補貼法律體系。首先，應進一步明確農(nóng)業(yè)補貼法律制度的概念。相關立法部門應該不斷豐富農(nóng)業(yè)補貼立法理論，明確農(nóng)業(yè)補貼立法維護農(nóng)民利益、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本宗旨，并在符合國家基本法律要求的范圍內(nèi)，明確農(nóng)業(yè)補貼法律制度概念。其次，切實提高農(nóng)業(yè)補貼立法效率，應該重視加快農(nóng)業(yè)補貼立法速度，并根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，不斷完善相關規(guī)定，提高農(nóng)業(yè)補貼法律的時效性。再次，進一步規(guī)范農(nóng)業(yè)補貼立法程序。在立法過程中，應該堅持某項具體的農(nóng)業(yè)法律制度出發(fā)，完善決定程序、實施程序等的過程。同時，要明確不同立法主體在立法各環(huán)節(jié)的職責及義務，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼立法的規(guī)范化發(fā)展。最后，應不斷完善農(nóng)業(yè)補貼立法的結構設計，在WTO規(guī)則允許范圍內(nèi)，根據(jù)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼結構，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的直接補貼，并加強對流通領域農(nóng)業(yè)補貼資金的監(jiān)管。

第二，應不斷改善農(nóng)業(yè)補貼法律實施的社會條件，為法律的實施提供良好的外部條件。首先，要重視農(nóng)業(yè)補貼方式的法制化宣傳。提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)補貼方式的認識，使農(nóng)民更好地利用農(nóng)業(yè)補貼，維護自身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)權益。其次，重視對農(nóng)業(yè)補貼方向的監(jiān)管。要立足于便民的原則，在農(nóng)村地區(qū)設立補貼機構，并在補貼機構內(nèi)設立專門的監(jiān)管機構，在監(jiān)督主體的選擇上，應該堅持主體多元化的原則，充分發(fā)揮農(nóng)民、政府部分的監(jiān)督作用，對補貼的申請、核算、發(fā)放等各過程進行有效監(jiān)督，并實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼信息的公開。

（三）完善中國農(nóng)業(yè)環(huán)境立法的建議

1.完善農(nóng)業(yè)環(huán)境立法的基本思路

第一，建立健全專門的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法律。國家應立足于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的原則，在綜合考察中國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的現(xiàn)狀的基礎上，制定一部全面、科學的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法律，為各省份的農(nóng)業(yè)環(huán)境立法提供依據(jù)與保障。同時，應重視提高法律規(guī)定的可操作性，切實發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護方面的作用。

第二，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境立法的程序化和科學化，提高立法質(zhì)量。在農(nóng)業(yè)環(huán)境立法中，一方面，應堅持農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境立法體系并存，并對兼屬農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境的空氣、水等進行單獨立法，切實保證立法的全面性和有效性，避免立法的重復；另一方面，提高農(nóng)業(yè)環(huán)境保護政策的權威性、規(guī)范性，為環(huán)境保護政策的執(zhí)行提供法律保障，使環(huán)境保護政策能夠有效輔助環(huán)境立法發(fā)揮作用，促進農(nóng)業(yè)環(huán)境保護立法的科學性。

2.完善農(nóng)業(yè)環(huán)境立法相關制度設計

為切實發(fā)揮農(nóng)業(yè)環(huán)境立法的效力，農(nóng)業(yè)環(huán)境立法中，應該重視不斷完善農(nóng)業(yè)環(huán)境保護相關制度。

第一，應構建完善的農(nóng)業(yè)環(huán)境影響評價制度。農(nóng)業(yè)環(huán)境影響評價制度是評估農(nóng)業(yè)環(huán)境影響因素的有效制度，在中國農(nóng)業(yè)環(huán)境立法中，應完善該制度設計。在評估影響農(nóng)業(yè)環(huán)境的因素時應堅持全面性的原則，既要考慮建設項目及規(guī)劃對農(nóng)業(yè)環(huán)境的影響，也應該全面考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動對農(nóng)業(yè)環(huán)境的破壞，不斷拓寬評價范圍。同時，要加強對各種影響因素的監(jiān)管。一方面，政府相關部門應做好農(nóng)村地區(qū)各類項目審批，并自覺接受其他部門及群眾的監(jiān)督。其他部門應加強對環(huán)境影響報告的事后審查，切實保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。另一方面，應加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的監(jiān)管，合理評價各類生產(chǎn)活動對環(huán)境的影響，并著力改進污染較大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的生產(chǎn)方式。

第二，應構建完善的農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度。農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼指對于那些積極參與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護且在生產(chǎn)發(fā)展中存在一定困難的企業(yè)以及農(nóng)民，給予相應的補貼。首先，要在綜合保證本地區(qū)農(nóng)業(yè)環(huán)境的基礎上，制定科學的農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量標準，并與那些積極參與的企業(yè)及農(nóng)民簽訂協(xié)議，規(guī)范農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼的標準。其次，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼項目的多樣化，涵蓋農(nóng)業(yè)環(huán)境各方面。再次，加大農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼力度，既要為農(nóng)產(chǎn)品銷售者提高環(huán)境補貼，也要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供補貼，同時采用直接支付的方式提供補貼，切實提高相關企業(yè)及農(nóng)民保護農(nóng)業(yè)環(huán)境的積極性。