科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)基層監(jiān)管難點(diǎn)與方法探討

何 靜

近年來，為適應(yīng)建設(shè)創(chuàng)新型國家的需要，中國各級(jí)部門逐漸加大科研經(jīng)費(fèi)投入。據(jù)中國國家統(tǒng)計(jì)局2017年2月13日發(fā)布數(shù)據(jù)稱，中國全社會(huì)研究開發(fā)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例逐年提高，2014年首次突破2%，達(dá)到2.02%，2016年為2.11%，2017年升至2.12%。2017年中國研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總量為1.75萬億元，比上年增長11.6%，增速較上年提高1%。投入總量僅次于美國，居世界第2位。其中，最受關(guān)注的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入，2017年為920億元，比上年增長11.8%；基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占研發(fā)經(jīng)費(fèi)的比重為5.3%，較上年提高0.1%?？梢姡蒲薪?jīng)費(fèi)投入總量相較以前提到了很高的水平。而隨著科研經(jīng)費(fèi)投入的顯著增加，如何面對(duì)新形勢(shì)和新要求[1]，圍繞充分發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)投入的綜合效益，建立適合中國國情和體制的科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)合理使用、嚴(yán)格管理和有效監(jiān)督的機(jī)制就顯得十分迫切。

基層科研單位作為科研主體，處于科研經(jīng)費(fèi)使用的終端?，F(xiàn)在基層科研單位科研經(jīng)費(fèi)存量超億元已不鮮見?；鶎訂挝灰坏┏霈F(xiàn)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理使用不規(guī)范、甚至出現(xiàn)違紀(jì)違法行為，不僅會(huì)嚴(yán)重影響科研工作的實(shí)施，對(duì)基層科研承擔(dān)單位帶來危害，更會(huì)損害國家人民的利益。實(shí)際上，基層科研單位已經(jīng)成為監(jiān)管的重中之重。這就要求在加強(qiáng)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督管理工作中，要重點(diǎn)關(guān)注具體的科研實(shí)施與經(jīng)費(fèi)使用的基層單位，迫切形成規(guī)范的發(fā)展型管理體系。這既是科研管理自身發(fā)展的內(nèi)在需要，也是科學(xué)管理的要求。在此，筆者不揣陋昧，結(jié)合所在單位的一些探索性做法，探討科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)基層監(jiān)管的難點(diǎn)及其監(jiān)管原則和方法。

1 科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的難點(diǎn)

1.1 對(duì)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的必要性認(rèn)識(shí)不足 近年來，中國科研經(jīng)費(fèi)的管理水平逐步提升，以往隨意支出、甚至違規(guī)支出等問題已經(jīng)基本解決，但仍有一些科研任務(wù)承擔(dān)單位（特別是承擔(dān)科研課題不多的科研單位）的科研人員甚至管理人員對(duì)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)接受監(jiān)管的必要性認(rèn)識(shí)不足或者認(rèn)識(shí)偏差。比較突出的問題是，一些單位的管理人員將科研經(jīng)費(fèi)管理的監(jiān)管與對(duì)科研人員的激勵(lì)對(duì)立起來，認(rèn)為強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)監(jiān)管是對(duì)科研人員的“限制”，而放松監(jiān)管則是對(duì)科研人員的“激勵(lì)”。這完全是對(duì)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的誤解，是單位自身沒有很好地建立科研工作的激勵(lì)機(jī)制所致?？蒲袆趧?dòng)投入因其專業(yè)性強(qiáng)，工作負(fù)荷重，需要科研承擔(dān)單位在加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)合理監(jiān)管的同時(shí)，充分考慮如何積極調(diào)動(dòng)科研人員的工作熱情，真正合理體現(xiàn)科研人員的勞動(dòng)價(jià)值。兩者并不是對(duì)立的。恰恰應(yīng)該是科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)人員幫科研人員管好經(jīng)費(fèi)，用好經(jīng)費(fèi)做好服務(wù)，給科研人員“松綁”，才是對(duì)科研人員最大的支持和“激勵(lì)”。

1.2 科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理技術(shù)性強(qiáng) 科研活動(dòng)是復(fù)雜的高層次的創(chuàng)新活動(dòng)，門類眾多，因此科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用具有很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性。所謂隔行如隔山，由于專業(yè)的限制，絕大多數(shù)財(cái)務(wù)管理人員對(duì)于專業(yè)技術(shù)的研究活動(dòng)了解往往有限，這給科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管工作帶來很大的困難。

1.3 科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用過程中具有較多的不確定性 科研活動(dòng)探索性強(qiáng)，給經(jīng)費(fèi)預(yù)算帶來困難。研究過程中又經(jīng)常因?yàn)轭A(yù)期之外的情形而需要改變技術(shù)路線，進(jìn)而帶來科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的變更。還有，比如研究某種疾病，其確切診斷必需某種檢測(cè)設(shè)備，必須因?yàn)闄z測(cè)某項(xiàng)檢測(cè)指標(biāo)而需要采購特定的試劑。此外，在課題研究中，越來越多地應(yīng)用新技術(shù)和新方法，而掌握高新技術(shù)的供應(yīng)商不多，造成高新技術(shù)因?yàn)楸粔艛喽鴥r(jià)格虛高及難以進(jìn)行有效招標(biāo)采購。筆者就曾經(jīng)經(jīng)歷在招標(biāo)采購過程中因競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的單位并購為一家而無法進(jìn)行招標(biāo)的窘境。

1.4 科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理體系尚有待完善 科研經(jīng)費(fèi)管理在中國歷史不長，重資金分配、輕過程管理，以及全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理等問題難以短時(shí)期內(nèi)解決。如何結(jié)合中國的國情、分配制度、實(shí)施環(huán)境、法律體系等實(shí)際情況，建立完善的科研經(jīng)費(fèi)管理體系是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程，需要逐步探索。應(yīng)鼓勵(lì)相關(guān)人員積極探索，努力完善包括科研經(jīng)費(fèi)管理在內(nèi)的科研管理體系，促進(jìn)中國科研工作良性可持續(xù)發(fā)展。

2 科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作的原則

若要搞好基層單位的科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作，應(yīng)堅(jiān)持“主體責(zé)任，專業(yè)合作，全程管理，規(guī)范務(wù)實(shí)”的基本原則。

“主體責(zé)任”，是指必須將經(jīng)費(fèi)管理的主體責(zé)任明確到關(guān)鍵環(huán)節(jié)的關(guān)鍵人——單位法人、科研管理與經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任人、科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等?？蒲许?xiàng)目負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人[2]。近年來，國家擴(kuò)大了單位法人對(duì)經(jīng)費(fèi)調(diào)整的權(quán)利，同時(shí)也加大其對(duì)經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任。

“專業(yè)合作”，所謂“專業(yè)”，是要求經(jīng)費(fèi)管理應(yīng)該專業(yè)化，“夠?qū)I(yè)”“有水平”。這里有兩方面的內(nèi)容，其一財(cái)務(wù)專業(yè)的經(jīng)費(fèi)管理人員應(yīng)該具備一定的科研專業(yè)知識(shí)，力求工作專業(yè)化、人員專職化。其二是科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理應(yīng)該作為財(cái)務(wù)和科研管理部門的核心工作之一來抓?！昂献鳌眲t是因?yàn)榭蒲薪?jīng)費(fèi)管理涉及到科研工作和經(jīng)費(fèi)管理等多部門，前者專業(yè)性強(qiáng)，后者政策性強(qiáng)，需要專業(yè)科研人員與財(cái)務(wù)管理人員的協(xié)作，提高管理的科學(xué)性和合理性[3]。

“全程管理”，是指應(yīng)強(qiáng)調(diào)監(jiān)管工作滲透到科研課題立項(xiàng)、預(yù)算、執(zhí)行和結(jié)題審計(jì)等階段的全過程，才能有效發(fā)揮管理職能[4]。

“規(guī)范務(wù)實(shí)”，“規(guī)范”是要求管理部門應(yīng)該根據(jù)國家有關(guān)經(jīng)費(fèi)管理要求，認(rèn)真結(jié)合本單位的實(shí)際情況，制定系列規(guī)章制度，使得國家的政策能夠“規(guī)范落地”，得到更好地執(zhí)行。同時(shí)，要求制定各項(xiàng)規(guī)章時(shí)應(yīng)該本著“求真務(wù)實(shí)”精神，避免政策的形式化、空洞化，能夠適應(yīng)科研規(guī)律，同時(shí)為科研工作的開展提供支持。

3 科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作方法的探討

3.1 加強(qiáng)培訓(xùn)教育 應(yīng)通過培訓(xùn)和宣傳，提高包括財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍和科研管理人員、科研工作者對(duì)于在新形勢(shì)下，加強(qiáng)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理必要性的認(rèn)識(shí)[5]，讓他們明確作為經(jīng)費(fèi)管理的主體責(zé)任。這是一個(gè)非常重要的基礎(chǔ)性工作，需要花大力氣補(bǔ)課。

3.2 管理全程化 國發(fā)［2014］64號(hào)文關(guān)于深化財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金）等管理文件中明確提出，科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理，?？顚Ｓ??？蒲泄芾砉ぷ饕訌?qiáng)對(duì)課題在申請(qǐng)、預(yù)算批復(fù)中的監(jiān)督和管理[6]。在申請(qǐng)環(huán)節(jié)，加大對(duì)課題任務(wù)書的重點(diǎn)審核，明確課題研究目標(biāo)和任務(wù)[7]。在預(yù)算審核和批復(fù)中，合理核定相關(guān)課題的經(jīng)費(fèi)總額，對(duì)預(yù)算調(diào)整進(jìn)行審核。在課題實(shí)施過程中，按照有關(guān)政策要求，審核每筆經(jīng)費(fèi)按預(yù)算合理支出。嚴(yán)禁違反規(guī)定自行調(diào)整預(yù)算和擠占挪用科研課題經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)禁各項(xiàng)支出超出規(guī)定的開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁層層轉(zhuǎn)撥科研課題經(jīng)費(fèi)或違反規(guī)定將科研任務(wù)外包。在課題驗(yàn)收環(huán)節(jié)，科研管理和財(cái)務(wù)管理部門對(duì)課題任務(wù)完成情況和經(jīng)費(fèi)使用情況嚴(yán)格把關(guān)，保障科技經(jīng)費(fèi)的合理使用，提高資金使用效益。

3.3 管理專業(yè)化 一是設(shè)立科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理專職人員或重大項(xiàng)目管理專員。對(duì)于大的科研承擔(dān)單位，應(yīng)設(shè)立科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理專職人員，對(duì)于重大科研項(xiàng)目，應(yīng)設(shè)立重大項(xiàng)目管理專員[8]，加強(qiáng)管理的專業(yè)化和專職化，提高監(jiān)管質(zhì)量和效率。近年來，一些基層科研單位嘗試在課題組層面設(shè)立專職或兼職的科研財(cái)務(wù)助手，深入全程參與具體科研課題的經(jīng)費(fèi)管理過程，不失為是一個(gè)好的做法。

二要加強(qiáng)監(jiān)督、稽查、內(nèi)審、財(cái)務(wù)公開。強(qiáng)調(diào)監(jiān)管全程參與課題的計(jì)劃、實(shí)施和總結(jié)審計(jì)階段，監(jiān)督經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的情況，加強(qiáng)內(nèi)審，推進(jìn)財(cái)務(wù)公開，確保課題經(jīng)費(fèi)的科學(xué)合理使用[9]。

三要建立健全的預(yù)防和懲治腐敗的制度[10]。基層科研單位需要加大力度構(gòu)建課題經(jīng)費(fèi)全過程的管理體系，特別是建章立制，完善和制定客觀可行的科研單位預(yù)算編制辦法和科技資金管理辦法，使之既有利于科研經(jīng)費(fèi)管理部門預(yù)算編制的規(guī)范化、科學(xué)化，又有利于課題資金的預(yù)算管理。同時(shí)，加大對(duì)課題負(fù)責(zé)人濫用和挪用科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的問責(zé)力度[11]，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理。

以上是筆者在基層科研單位實(shí)際科研經(jīng)費(fèi)管理工作中的一些認(rèn)識(shí)和思考?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管工作關(guān)乎科研工作的今天，關(guān)乎科技事業(yè)的明天。處理好監(jiān)管和服務(wù)的協(xié)同關(guān)系，保障科研經(jīng)費(fèi)合理、高效使用，當(dāng)引起大家的重視。

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