土地開發(fā)權的收益分配模式探討

丁國民,吳菁敏

(福州大學 法學院,福建 福州 350108)

對土地開發(fā)權的研究起源于城市化發(fā)展過程中的土地收益配置問題,在立法方面,土地開發(fā)權的概念首次被法律承認的標志是英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺,并在后續(xù)的實踐發(fā)展中逐漸形成規(guī)劃許可制[1]。土地開發(fā)權的理論核心是開發(fā)的定義,英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對此的解釋為:對于國內(nèi)土地上的任一符合法定標準的建筑活物所進行的實質(zhì)性改變行為[2]。

我國自改革開放以來,在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行下實施一系列土地改革政策,開啟新時代的土地改革歷程[3]，但是隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展,社會各界對于土地收益的搶占亂象頻發(fā),顯然,土地問題早已跳出所有權抑或使用權的束縛。新時代的土地糾紛以土地的收益分配為核心，我國在可開發(fā)利用的土地總量日趨減少的現(xiàn)實基礎上,通過實證法形式努力構建完善的土地權利體系,然而窮盡各規(guī)章制度卻無法在立法上尋得確定的土地開發(fā)權的收益分配模式。因此,在我國各學者的理論研究及國外立法實踐前提下,為協(xié)調(diào)國家、公民、土地等各方在土地開發(fā)權行使中的收益均衡,土地開發(fā)權的收益分配模式的探討成為本文的研究重點。

一、問題的提出

構建我國特有的土地開發(fā)權的收益分配模式應首先充分認識到我國目前實踐當中分配模式存在的弊端,以及因弊端而引發(fā)的社會危害。囿于歷史及立法技術等多重原因,我國對于土地開發(fā)權的收益分配研究尚處于起步階段,存在著一定的實踐危害。實踐危害的存在擾亂社會秩序,嚴重影響土地的良性建設,不利于國家土地經(jīng)濟有序發(fā)展,我國土地開發(fā)權的收益分配模式存在的危害如下。

(一)國家機關占據(jù)大比例土地收益份額的不科學

目前我國對于土地開發(fā)過程中收益的分配以國家獲益為主,國家機關在向土地使用權人征收土地后再以招標拍賣等形式流轉(zhuǎn)土地，獲取土地增值利益。私人主體在依法使用土地時,不能依據(jù)自由意志處分土地,發(fā)揮土地潛在價值。但是國家機關可根據(jù)法律程序進行土地征收征用等行為,將土地市場化。土地在市場化過程中被激發(fā)的價值占據(jù)土地開發(fā)權收益的絕大部分,而該收益主要由國家機關享有。

國家占據(jù)較大土地開發(fā)權的收益份額,且該部分由國家機關依法掌管。因土地為大宗物品,本身價值高,故該部分收益構成機關財政主要收入來源之一?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第10條規(guī)定，基于公共利益的需要國家可以按照法定程序進行土地征收。該條只是在大層面上表明國家的土地征收權力,并未詳細規(guī)定公共利益的情況,給予國家機關一定的自我裁量的自由。在寬松的法律規(guī)定下,面對土地巨額價值的誘惑,部分國家機關為追求財政收入而濫用征地權力,導致土地分配不科學,無法準確利用土地功能。

偏向國家利益的土地開發(fā)權的收益分配模式儼然存在極大危害,國家機關坐擁土地規(guī)劃權力,低價征收國有土地，并高價拍賣享有土地市場化過程中巨額差價[4]。此種模式要求國家機關具備極高的社會服務意識,必須綜合考量公共利益和私人利益的得失,在成本收益相一致經(jīng)濟原則的指導下，確保公共利益和私人利益的均衡。國家機關的征地行為應是出于公共利益的需要,財政收入的增加只是征地行為產(chǎn)生的積極后果并非主要目的。但是,在實踐中總有部分國家機關為了增加財政收入而忽視公共利益和私人利益的考量,本末倒置行為使得土地利用效能降低。

(二)土地在市場化過程中環(huán)境效益的不經(jīng)濟

土地開發(fā)權的收益分配模式偏向政府機關,而部分機關并未考究土地本身的用途,濫用土地行為嚴重損害土地利益,造成在開發(fā)過程中的資源浪費。如上述分析,部分國家機關為追求財政收入而無節(jié)制地征收土地并將土地投入市場流轉(zhuǎn),不遵循土地本身發(fā)展規(guī)律的政府規(guī)劃，嚴重損害土地用途的發(fā)揮,間接影響國家憑借土地開發(fā)能夠獲得的人文、經(jīng)濟等利益。

一方面政府通過提高城鎮(zhèn)用地集約度而取得土地開發(fā)權收益。城鎮(zhèn)土地大多投入建設使用,但為了滿足居民的生活需要兼顧城市整體人文景觀的要求,需要有部分土地作為公眾共有物使用,譬如綠地、公園等面對居民開放使用的場所。該部分土地的利用價值便是為了改善居民生存條件,創(chuàng)造宜居環(huán)境,符合生態(tài)文明標準。但政府通過規(guī)劃將該部分土地納入城鎮(zhèn)規(guī)劃使用,提高土地建設率,使得城鎮(zhèn)用地更加集約,導致城鎮(zhèn)空間緊密、公共空間縮小,降低了居民生態(tài)環(huán)境條件,居民居住舒適度亦會受影響。由此,土地本身在開發(fā)過程中應發(fā)揮的創(chuàng)造生態(tài)環(huán)境的價值卻因為開發(fā)權收益模式的偏離而受損。

另一方面通過征收農(nóng)用地繼而將其市場化,取得土地開發(fā)權收益。我國農(nóng)用地的主要用途是種植農(nóng)作物并向市場提供必備的生活食糧。土地是孕育生命必不可少的自然資源，然而,在城鎮(zhèn)土地越發(fā)稀缺的現(xiàn)實背景下,擴張城鎮(zhèn)面積,推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化的國家規(guī)劃勢在必行。當投入城鎮(zhèn)建設的農(nóng)用地日漸增加,可用作耕種的農(nóng)地相對減少時，雖然在科技的發(fā)展下,土地的利用效率不斷提高,但農(nóng)用地總量的減少將影響其耕種能力,過度利用農(nóng)用地將對土地的生產(chǎn)能力造成負面影響。土地開發(fā)過程中未充分顧及農(nóng)用地耕種價值,使得其他主體享受開發(fā)權收益,而土地將承受絕大部分的損失,收益分配模式明顯失衡。

(三)公民在土地開發(fā)中權益獲取份額的不合理

《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第43條明確規(guī)定將建設用地的使用權收歸國有。置言之,即使土地開發(fā)權作為所有權處分權能的具體化權利形式,集體作為土地所有權人也不能隨意處置土地,因行使土地開發(fā)權而享有的收益歸國家所有,作為所有權人的集體和土地使用權人無權參與土地在開發(fā)中所發(fā)揮的市場價值收益分配。

在市場的競爭機制作用下,土地的價值被放大,國家和集體在土地的開發(fā)中享受巨大的土地增值利益。反觀對土地賴以生存的使用權人,依《土地管理法》的規(guī)定僅僅獲得補償費等微薄經(jīng)濟補償,且主要補償使用權人因失去土地而遭受的現(xiàn)實損失,并未對未來的收入損失進行適當補償。因此,土地開發(fā)權的收益分配對于使用權人僅僅是補償其利益損失,對土地增值部分并未將使用權人納入收益分配對象中。此種分配模式對于以土地為主要經(jīng)濟來源的土地使用權人相對不公平,會激發(fā)土地使用權人對國家土地征收等規(guī)劃的排斥心理,從而產(chǎn)生土地糾紛。

此外,法律雖允許農(nóng)村集體建設用地在一定范圍內(nèi)享有自由開發(fā)的權利,公民可自由享受該部分的土地收益,但該權利同時受到極為嚴格的約束。此種模式是對使用權人參與權的不尊重,有違民主精神,公民并不能充分享受開發(fā)土地所能產(chǎn)生的合法收益[5]。

二、重塑我國土地開發(fā)權的收益分配模式的理論基礎

(一)法治國家追求的價值目標——實質(zhì)公平

從法理學角度探討我國土地開發(fā)權收益分配模式的重塑問題,其本質(zhì)是公平價值在該領域的具體化?！稇椃ā返?條明確規(guī)定我國實行依法治國的基本方略,而法治國家所要實現(xiàn)的最高境界是社會各方面的實質(zhì)公平。對于公平原則,羅爾斯提出:公平是在相關群體間的機會公平,而非簡單的收入完全均等[6]。結合分配模式重塑可從以下方面理解:第一,涉及土地開發(fā)的國家、公民、自然這三方在收益分配時的獲益機會應公平,須進行平等的分配；第二,公平原則應符合帕累托最優(yōu)原則要求,制定的分配模式對三方而言應切合各方利益,在此基礎上可以不均等地進行收益分配，即把效率原則內(nèi)含于公平原則中,實現(xiàn)重塑后的分配模式的實質(zhì)公平。

(二)生態(tài)文明建設的內(nèi)在訴求——高效環(huán)保

生態(tài)倫理學要求人類和自然處于平等地位,人類不能恣意壓榨自然。在2017年10月18日召開的黨的第十九次代表大會上,習近平總書記再次強調(diào)生態(tài)文明建設的重要性,以黨的名義確立節(jié)約資源、保護環(huán)境的新時代地位。為實現(xiàn)我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,生態(tài)環(huán)境作為不可或缺的物質(zhì)基礎必須受到重視。在未來的國際競爭中資源無疑是提高國家綜合實力的一大因素,故而在現(xiàn)實背景下不得不考慮土地開發(fā)權實現(xiàn)后自然的獲益。將自然納入利益分配主體中,一方面可以促使公民、政府提高土地利用率,減少資源浪費,改正人類長久以來對自然巧取豪奪的姿態(tài);另一方面可以響應黨的號召,有更多的資金支持保護環(huán)境項目,修復被破壞的自然環(huán)境,促進生態(tài)文明建設早日落實。

(三)中外就土地權所共同追求的理論傾向——“權利束”理論

我國土地開發(fā)權的收益在國家、自然、公民三方之間的分配不協(xié)調(diào)易積累社會矛盾,當矛盾累積到一定程度時可能引發(fā)社會群體惡性事件，造成不良社會現(xiàn)象。故重塑我國土地開發(fā)權的收益分配模式迫在眉睫,而如何構造科學合理的模式,“權利束”理論為我們提供一條可行路徑。“權利束”最初是由財產(chǎn)的法律概念演化而來,將財產(chǎn)權視為不同權利的集合體,在不同的具體背景下代表相應的具體權利[7]。我國土地上的國家所有權和土地使用人的使用權就是土地這一財產(chǎn)“權利束”中的兩個分支,因此我國在土地上的權利指導思想便是美國等發(fā)達國家提出的“權利束”的繼承和發(fā)展。在學理指導方面,中外傾向同一理論淵源,為我國借鑒國外優(yōu)秀土地權分配模式奠定了基礎。而國外正是運用“權利束”來建構國家和公民間的收益分配,通過科學合理的模式達到各方利益的相對平衡。我國雖一開始便遵循“權利束”的理論指導,但并未有效貫徹,故而有必要對美國等發(fā)達國家的立法、實踐進行分析,重構我國土地開發(fā)權的收益分配模式。

三、土地開發(fā)權的收益分配模式的國外實踐

土地在開發(fā)過程中,私人利益往往需要讓步于公共利益,然而在我國法律中，犧牲的私人利益如何受到補償,土地在開發(fā)過程中被激發(fā)的經(jīng)濟利益如何在公共和私人群體間分配，尚處于空白狀態(tài)。因此本著經(jīng)濟學上成本收益相一致原則,應公平對待社會整體和私人之間的利益得失,實現(xiàn)社會公平。為構建更適合我國國情的土地開發(fā)權的收益分配模式,需首先研習國外優(yōu)秀的立法、實踐經(jīng)驗。

(一)美國模式:構建土地開發(fā)權轉(zhuǎn)讓制度實現(xiàn)效益分配

美國作為國際上著名的高度強調(diào)私權的國家,其對于土地開發(fā)權的法律規(guī)定最初也是賦予公民極高的自主權,對土地開發(fā)權實現(xiàn)的限制相當小甚至無限制,公民充分享受實現(xiàn)土地開發(fā)權所帶來的經(jīng)濟效益。但隨著經(jīng)濟和科技發(fā)展,土地空間利用率徒增,使得城市布局嚴重改變。出于對城市空間發(fā)展的控制,紐約市于1916年開始實行政府城市規(guī)劃,對建筑物高度和大小進行政府管控,限制私人從土地開發(fā)中所獲取的收益。美國在此后的發(fā)展中又將城市規(guī)劃進一步完善為土地開發(fā)權轉(zhuǎn)讓項目,并逐漸形成完善的土地開發(fā)權轉(zhuǎn)讓制度。

美國為平衡公共利益和私人利益間的沖突，依照現(xiàn)實需要進行完善,土地開發(fā)權轉(zhuǎn)讓制度主要建立在以下兩種制度之上:其一,國家限制土地所有權人隨意處分土地行使開發(fā)權的權利,并為此相應補償被限制人的損失。當然,國家限制土地開發(fā)的權利也需受到約束,被限制的土地必須是為了保護公共利益的需要。國家出于保護自然資源或文化價值不受破壞等公共原因,限制土地所有權人行使土地開發(fā)權,但國家需對土地所有權人承擔相應的經(jīng)濟補償。其二,當公眾對于土地的依賴程度高時，國家可征收土地；當國家對于土地所有權人的限制程度高，以至于私人在土地上的處分權行使可能性低時,國家為保護私人利益可向其征收該塊土地,并使用于公共福利目的。

上述兩種國家限制土地開發(fā)模式給國家造成一定財政負擔,因此美國通過市場機制轉(zhuǎn)移財政壓力,將國家限制的土地開發(fā)權轉(zhuǎn)讓給有能力支付補償款的開發(fā)人,并由該開發(fā)人享受合法的土地開發(fā)權進而實施經(jīng)濟項目。美國為制約開發(fā)人的開發(fā)行為,又實行土地規(guī)劃政策,其核心內(nèi)容為在法律上制定規(guī)范土地用途的區(qū)劃法規(guī)[8]。自此,美國在土地開發(fā)權上的制度設計基本通過規(guī)劃方式確定土地用途,以開發(fā)權轉(zhuǎn)讓為主要形式實現(xiàn)公共利益和私人利益間的收益模式分配。

(二)英國模式:實行土地規(guī)劃許可制度緩和公私利益矛盾

英國在土地開發(fā)權方面的立法實踐也表明土地用途的規(guī)劃權力由國家掌控,但土地所有權人因國家的土地規(guī)劃而遭受的損失可得到國家的經(jīng)濟補償。進而在土地開發(fā)過程中實現(xiàn)由國家來保障公共利益,同時私人利益的損失亦由國家財政代替公眾進行補償,均衡土地開發(fā)權的收益分配。

首先,土地開發(fā)權的實現(xiàn)受制于國家的土地用途規(guī)劃,即英國所實行的土地規(guī)劃許可制,使得土地開發(fā)權的收益在根本上受到國家的約束。英國對于國內(nèi)的土地用途做了詳細的事先規(guī)劃,并且要求每塊土地在開發(fā)之前必須向規(guī)劃當局提出申請,獲得許可后方可開發(fā)。但英國對于規(guī)劃許可制又做出允許特定開發(fā)行為無須許可的例外設計,特定行為在英國的《一般開發(fā)許可導則》中明文規(guī)定,除此之外的開發(fā)行為必須獲得許可,進而限制私人的自由開發(fā)權利。此制度顯示英國的土地管理相比美國在一定程度上更為寬松,在維護土地用途為滿足公共利益的前提下,給予私人一定的自由開發(fā)權利。

其次,因國家的土地規(guī)劃而遭受經(jīng)濟損失則土地所有權人有權向國家要求補償。英國在立法中確定國家應對外界依法公布土地用途規(guī)劃方案,土地所有權人因該規(guī)劃決定損害自身利益時，可按照程序向有關機關提出補償申請。當國家擁有土地用途規(guī)劃權力，控制土地開發(fā)權的收益規(guī)模后,該制度可在法律層面保護私人利益不受國家的恣意侵害。國家對土地的管理權使得私人對土地的開發(fā)受制于國家規(guī)劃,私人無法根據(jù)市場發(fā)展靈活制定土地利用方案,導致私人無法實現(xiàn)最大化經(jīng)濟利益。國家為更好地利用土地資源,不僅需要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的目標,還要兼顧公共的文化、政治等其他目標的實現(xiàn),因此應綜合考量各因素做出土地用途規(guī)劃,而私人主要是為提高經(jīng)濟收入而開發(fā)土地。當二者的目標發(fā)生沖突時,國家會優(yōu)先照顧公共利益,在立法上規(guī)定國家對受損的私人利益須做出補償。

(三)德國模式:嚴格遵守國家統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)各方利益

德國針對土地開發(fā)權的收益分配的模式的制定同樣在用途上嚴格要求受制于國家統(tǒng)籌,并酌情對土地所有權人進行補償,使土地所有權人在土地開發(fā)中參與收益分配。德國對于土地開發(fā)權雖未形成體系化理論,但土地開發(fā)建設的規(guī)劃和控制制度已然發(fā)展完善。通過立法保障公共空間的富余,為公眾創(chuàng)造適宜的居住條件和充足的土地資源,同時協(xié)調(diào)土地開發(fā)中被侵犯的土地權利人的財產(chǎn)權利。

德國在土地開發(fā)管理中區(qū)分為兩個方面:其一,建筑物規(guī)劃。國家基于建筑物對外防御功能及秩序管理的考慮,要求建筑物在建設中應遵循質(zhì)量、防火等基本標準,統(tǒng)一規(guī)范城市整體面貌。其二,土地開發(fā)規(guī)劃。國家可出于對自然資源、人文環(huán)境的保護而進行土地的開發(fā)規(guī)劃,以國家命令等形式指定土地的特定用途或是其他限制性決定。

土地作為不可再生資源,德國對此不僅在國家層面規(guī)劃土地用途,同時賦予公民特殊的社會義務[9]。為實現(xiàn)社會公共利益,土地所有權人有義務配合國家合理的土地開發(fā)規(guī)劃及其他國家的土地開發(fā)限制性要求等,但如果國家的限制超過合理限度則需對土地所有權人進行補償。如果嚴重限制土地所有權人行使開發(fā)權的,國家要按照程序進行土地征收以保護土地所有權人的財產(chǎn)利益。

通過研究上述各國關于土地開發(fā)權的收益分配模式的立法經(jīng)驗,可以歸納出各國基本上均將土地規(guī)劃權力收歸國家所有,公民不得隨意處置土地、改變土地用途。同時國家在開發(fā)土地時,土地所有權人、使用權人有權請求國家補償。

四、構建我國土地開發(fā)權分配模式的建議

改革我國土地開發(fā)權的收益分配模式勢在必行,基于我國的國情及域外優(yōu)秀經(jīng)驗,我國的立法模式應為:第一,明確國家享有土地規(guī)劃權利,保障公共利益的優(yōu)先地位;第二,明確土地在開發(fā)過程中的利用率及使用量的合理性,保障自然資源不被過度消費;第三,明確土地使用權人在土地開發(fā)中的受損利益補償,設置合理的補償標準及維權的法定程序，從而保障私人利益。

(一)公共利益的保障:規(guī)制國家享有土地用途的規(guī)劃權利

土地開發(fā)權的實現(xiàn)模式?jīng)Q定了權利行使后的收益水平,而土地規(guī)劃則是行使開發(fā)權的核心內(nèi)容。綜合美國等優(yōu)秀立法經(jīng)驗表明,國外一般將土地用途規(guī)劃權力賦予國家,國家從宏觀角度調(diào)控土地的利用廣度和深度,統(tǒng)一規(guī)劃國家整體面貌。明確國家的土地規(guī)劃權力也是我國國情的現(xiàn)實選擇,我國幅員遼闊,土地種類多樣、質(zhì)量不一,如果任由公民自由選擇土地用途,那么土地濫用現(xiàn)象將更加嚴峻,土地利用效率將會降低,公共空間及人文風景的規(guī)劃無法得到保障。

美國在歷史上曾將土地規(guī)劃權交由公民,但是公民無節(jié)制消費土地資源,導致公共空間急劇減少,城市風貌雜亂無章,破壞生態(tài)環(huán)境,公共利益在該歷史時期被嚴重破壞[10]。故此,盡管國家規(guī)劃土地用途會限制土地開發(fā)權的收益水平及公民根據(jù)需要變更土地用途的靈活度,但國家以促使國土資源達到最優(yōu)化配置為出發(fā)點行使土地開發(fā)權,科學制定土地開發(fā)方案,合理規(guī)劃土地用途,更能保障公共利益的實現(xiàn)[11]。

公共利益是判斷國家行為正當性的主要標準,土地作為國家掌控的重大資源,并不能依據(jù)個人意志隨意利用。為保障全體公民的土地權利,有必要限制公民個人行為,為了公共利益需要將土地規(guī)劃權由國家統(tǒng)一行使。

(二)土地利益的保障:規(guī)制國家土地管理權限

我國《憲法》第10條明確規(guī)定國家可以基于公共利益需要合理開發(fā)土地。但是因法律未確定開發(fā)標準,具體可操作性不高,導致部分機關在土地巨大價值的誘惑下大肆圈地,嚴重破壞土地原本用途,影響土地功能。德國在土地開發(fā)方面構建完善的規(guī)制體系,區(qū)分不同強度，分別針對國家土地管理權限進行法律控制,同時關于土地的合理利用限度明文規(guī)定,此種嚴謹?shù)牧⒎Ｊ匠浞旨s束國家權力,推動土地參與開發(fā)權的利益分配。

為限制國家濫用土地規(guī)劃權保障土地利益,明確國家土地管理權限及合理開發(fā)的相對標準,可參照德國立法模式，根據(jù)我國各地的實際情況,有針對性地區(qū)別規(guī)定土地開發(fā)強度。同時,為維護必要的公共空間,以及耕地面積等土地基本功能的正常發(fā)揮,在不觸碰國家耕地紅線的前提下,再規(guī)定各地區(qū)不同用途的土地總量底線,不過度消費土地,為土地的將來使用保留一定空間。明確國家機關的土地管理權限,可在一定程度上限制政府濫用土地現(xiàn)象,確保土地基本價值的實現(xiàn),建設文明生態(tài)環(huán)境。

(三)公民利益的保障:明確土地權利人享受的土地開發(fā)權的收益份額

在土地開發(fā)過程中,我國給予土地權利人安置費、青苗補助費等經(jīng)濟損失,是向相對人的現(xiàn)實補償,同巨額的土地市場價值相比,相對人獲得的收益微乎其微。國家將土地相對人排斥在土地開發(fā)權的收益分配之外的模式,引發(fā)相對人的極大憤懣,是導致土地紛爭的重要誘因。美國在規(guī)劃土地限制所有權人使用土地強度時，對所有權人的未來損失給予合理經(jīng)濟補償；英國在立法上賦予公民向國家申請補償?shù)臋嗬?，同時英國公民享受一定程度的自由處分土地權利，將公民納入土地開發(fā)權的收益分配對象中；德國雖在公共利益需要時規(guī)定公民有義務犧牲個人利益,但犧牲的程度過大時國家有責任給予公民補償。國外在立法中通常將土地權利人納入收益分配對象中,我國土地使用權人等相對人因自身被排斥在收益分配外嚴重侵害財產(chǎn)權益而引發(fā)社會矛盾,因此出于公平考慮，國家應補償相對人的損失,明確土地權利人享受的合理收益份額[12]。同時,應放寬對于農(nóng)村集體建設用地的開發(fā)限制,保障公民的開發(fā)權利，享受合法的土地紅利。

公民的土地收益無法保障的一個原因便是國家對土地征收流轉(zhuǎn)的政府調(diào)控,致使土地價值無法得以準確定位。美國的開發(fā)權交易制度一方面減輕國家財政壓力,一方面在市場的作用下充分展現(xiàn)土地價值,使得土地所有權人獲得的土地開發(fā)權的收益更為公開化、準確化。我國重慶市實行的“地票”交易表明土地開發(fā)權交易在我國推廣成為可能。市場化管理土地可以解決因土地價值評估而引發(fā)的土地權利人同國家間的糾紛,保障土地權利人分配的土地收益的充分、公平。

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