養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及借鑒

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一、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制基本概況

（一）類型概況

養(yǎng)老保險(xiǎn)體制作為社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)民經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展保障體系的重要組成部分，在世界各國(guó)普遍實(shí)施，即勞動(dòng)者達(dá)到法定年齡并退休后，從政府、社會(huì)或?qū)ｉT(mén)的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)得到經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)和服務(wù)的一種社會(huì)保障制度。這一制度具有以下幾個(gè)特性，一是強(qiáng)制執(zhí)行性，符合相關(guān)規(guī)定的單位及個(gè)人都要參加；二是保險(xiǎn)資金來(lái)源多元化性，一般由政府、企事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)和個(gè)人共同承擔(dān)，抑或是由企事業(yè)單位和個(gè)人共同承擔(dān)；三是制度實(shí)施時(shí)限性長(zhǎng)，范圍廣，資金規(guī)模宏大，必須采取專業(yè)化、集中統(tǒng)一的管理模式。

目前國(guó)際上通用養(yǎng)老保險(xiǎn)體制主要有三種，包括傳統(tǒng)型、國(guó)家/聯(lián)邦統(tǒng)籌型和私人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。

傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險(xiǎn)體制始于歐洲德國(guó)，現(xiàn)已為世界主要的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險(xiǎn)依靠立法強(qiáng)制單位和個(gè)人按照規(guī)定繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，政府部門(mén)給予保險(xiǎn)基金一定的支持，起輔助作用。這種體制適用范圍廣，以法律的強(qiáng)制性實(shí)施，養(yǎng)老金的數(shù)額與參保人員的繳費(fèi)的年限、金額掛鉤，不進(jìn)行繳納不許領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)。在這種體制下，以政府財(cái)政支出作為擔(dān)保分擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，需在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以外創(chuàng)建以企業(yè)、勞動(dòng)者為主體的多層次多形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。國(guó)家/聯(lián)邦統(tǒng)籌型養(yǎng)老保險(xiǎn)體制又分為福利型和國(guó)家型。福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)指以政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)全部養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，是保險(xiǎn)的主體，例如熟知的歐洲英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制——“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠Ｕ现贫?。其適用對(duì)象范圍十分廣泛，全體公民都是參加養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象；養(yǎng)老費(fèi)用由政府通過(guò)財(cái)政收入和稅收等方式支付，現(xiàn)收現(xiàn)付制是該方式的主要特點(diǎn)；該方式還具有法定強(qiáng)制約束性，并且與疾病、失業(yè)等保險(xiǎn)組成齊備綜合的社會(huì)保障體制。前蘇聯(lián)時(shí)期曾在廣泛實(shí)行國(guó)家型養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，其適用對(duì)象僅限于社會(huì)的勞動(dòng)者而非全體公民，這種體制現(xiàn)已基本取消。儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)體制強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)運(yùn)作，其養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)用由個(gè)人和企業(yè)單位承擔(dān)，通過(guò)建立個(gè)人賬戶來(lái)實(shí)現(xiàn)。世界上僅有新加坡、智利等個(gè)別國(guó)家地區(qū)采用該養(yǎng)老保險(xiǎn)形式。

（二）我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制現(xiàn)存主要問(wèn)題

1、養(yǎng)老資金收支缺口突顯

依據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的統(tǒng)計(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2012年，我國(guó)統(tǒng)賬結(jié)合體制下數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在超過(guò)86萬(wàn)億元的隱形債務(wù)，其中社會(huì)賬戶約為83.6萬(wàn)億元，個(gè)人賬戶為 2.6萬(wàn)億元，占 2012年 GDP的166%。2001年起，我國(guó)試點(diǎn)遼寧省作為“做實(shí)”個(gè)人賬戶。008年，“做實(shí)”個(gè)人賬戶工作陸續(xù)延伸到13個(gè)省份，但并沒(méi)取得令人滿意的效果。

養(yǎng)老保險(xiǎn)收入與支出存在缺口的原因在于，“統(tǒng)賬結(jié)合”形式下的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶之間無(wú)法實(shí)現(xiàn)收支均衡和相互匹配。已經(jīng)退休同志的養(yǎng)老金，主要來(lái)源于社會(huì)統(tǒng)籌部分，社會(huì)統(tǒng)籌費(fèi)用由之前工作單位繳納；而個(gè)人賬戶的養(yǎng)老資金，由自己繳納，用于將來(lái)自己養(yǎng)老使用。但是“統(tǒng)賬結(jié)合”制度還未推行前，當(dāng)時(shí)已經(jīng)工作的職員是沒(méi)有個(gè)人賬戶的，因此產(chǎn)生一定的收支缺口。同時(shí)部分地區(qū)存在單位繳納的資金無(wú)法滿足已退休同志養(yǎng)老金的支出，此時(shí)需要將個(gè)人賬戶資金補(bǔ)足已退休人員的養(yǎng)老金，“空賬”就在個(gè)人賬戶形成了。

同時(shí)，我國(guó)人口老齡化速度加快，正在工作的人員比例小，進(jìn)而全社會(huì)繳納養(yǎng)老金較少。這就造成養(yǎng)老金實(shí)際支出的增長(zhǎng)速度逐步高于養(yǎng)老金收入的增長(zhǎng)速度，這種差距逐漸加大并開(kāi)始嚴(yán)峻，使得養(yǎng)老金收支不平衡現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。

2、統(tǒng)籌層次有待提高

2007年，我國(guó)雖然在啟動(dòng)推行提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的工作做了不少努力，然而并沒(méi)有取得理想的效果。目前養(yǎng)老保險(xiǎn)跨統(tǒng)籌地區(qū)的轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地養(yǎng)老等問(wèn)題仍沒(méi)有完全解決。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌范圍主要是由工作單位繳納的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的資金，該部分資金屬于公共資源，具有非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。統(tǒng)籌層次基本主要為市、縣范圍。不同區(qū)域的歷史養(yǎng)老金繳納基數(shù)和比例不同、社會(huì)發(fā)展水平不同、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、人口結(jié)構(gòu)不同，造成了養(yǎng)老金收支結(jié)構(gòu)地區(qū)差異性較大。統(tǒng)籌層次較低的地區(qū)，相應(yīng)區(qū)政府只能依靠當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老金收入及地方財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)進(jìn)行養(yǎng)老金的支持，受到養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌級(jí)別和統(tǒng)籌范圍的局限性影響，造成社保體系零散化，若提高統(tǒng)籌層次、打破區(qū)域壁壘，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行橫向調(diào)劑，將有助于提高養(yǎng)老金的使用效率效果，進(jìn)而保持養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的健康發(fā)展。

3、可持續(xù)性問(wèn)題

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制按人口類型可分為三類，即城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、政府機(jī)關(guān)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。其中，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、政府機(jī)關(guān)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)之間存在“雙軌制”，即政府機(jī)關(guān)單位職工在退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金，有政府財(cái)政統(tǒng)一承擔(dān)；然后城鎮(zhèn)職工退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金，由企業(yè)和職工按照有關(guān)規(guī)定共同承擔(dān)，這種雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從根本上來(lái)說(shuō)是不同的資金來(lái)源，進(jìn)而出現(xiàn)分配不均問(wèn)題，導(dǎo)致在不同性質(zhì)單位退休的職工領(lǐng)取的養(yǎng)老保險(xiǎn)金不一致，這一結(jié)果將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。盡管，我國(guó)一直在探索、實(shí)施“雙軌”逐漸向“并軌”的改革工作，但是效果一般。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，明確要求推進(jìn)國(guó)內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制“并軌”改革，然而對(duì)于政策的落地實(shí)施，還缺少系統(tǒng)、科學(xué)、詳細(xì)的養(yǎng)老金調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)體系，不能很好地指導(dǎo)實(shí)踐工作，同時(shí)各地養(yǎng)老繳納水平差異性較大，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)機(jī)制的可持續(xù)性發(fā)展。

此外，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金市場(chǎng)投資收益低，低于通貨膨脹率，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增值空間無(wú)法得到施展，就不能為社會(huì)提供高質(zhì)量有效地養(yǎng)老保障。而且，目前我國(guó)企事業(yè)單位養(yǎng)老金繳費(fèi)水平普遍偏高，工資中“五險(xiǎn)一金”的比例達(dá)到四至五成，在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較沉迷的環(huán)境下，高比例的保險(xiǎn)繳納無(wú)疑會(huì)給企業(yè)帶來(lái)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而削弱企業(yè)發(fā)展積極性和發(fā)展動(dòng)力，無(wú)益于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與養(yǎng)老金缺口的解決，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。

二、美國(guó)、日本、英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制

（一）美國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制

美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制,以保險(xiǎn)資金來(lái)源方式和渠道不同，分為三大類：一是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)：該類保險(xiǎn)資金由雇主和職員共同上繳的工作稅構(gòu)成，聯(lián)邦政府成立的信托基金機(jī)構(gòu)對(duì)此類保險(xiǎn)進(jìn)行管理。覆蓋了除一些州和地方的政府官員以外，基本可以涵蓋全部就業(yè)人員，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)形式的統(tǒng)籌層次較高，并且可以隨職員工作變動(dòng)轉(zhuǎn)入當(dāng)前工作單位，進(jìn)而更好地保障養(yǎng)老保險(xiǎn)的延續(xù)性和職員的利益；二是雇主養(yǎng)老保險(xiǎn)：該類養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是雇主為職員建立的，政府會(huì)對(duì)該類雇主給予獎(jiǎng)勵(lì)，即實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。因雇主的類型不同，雇主養(yǎng)老保險(xiǎn)可以劃分為：政府雇主養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)雇主養(yǎng)老保險(xiǎn)。雇主養(yǎng)老保險(xiǎn)從風(fēng)險(xiǎn)角度分析，又分為：待遇確定型和繳費(fèi)確定型，雇主待遇確定型保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)由雇主承擔(dān)，雇主繳費(fèi)確定型保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)由個(gè)人承擔(dān)；三是個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)，顧名思義是由職員通過(guò)個(gè)人儲(chǔ)蓄的形式繳納的一種保險(xiǎn)，政府會(huì)給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策以表鼓勵(lì)，個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)資金積累額度越高，獲得的養(yǎng)老收益越多。

（二）日本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制

日本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制主要由兩部分構(gòu)成，一是公共養(yǎng)老金，二是非公共養(yǎng)老金。其中公共養(yǎng)老金，因覆蓋范圍、資金來(lái)源及繳納形式不同，又分為國(guó)民年金、厚生年金以及共濟(jì)年金：1.國(guó)民年金：普惠全體國(guó)民，日本政府要求國(guó)民全部參加；2.厚生年金：適用于民營(yíng)公司的職工及其配偶，由政府、個(gè)人、公司共同繳納，個(gè)人繳納數(shù)額會(huì)根據(jù)收入進(jìn)行詳細(xì)測(cè)算；3.共濟(jì)年金，覆蓋公共部門(mén)職工，其保險(xiǎn)費(fèi)由共濟(jì)協(xié)會(huì)和參保人員共同承擔(dān)。非公共養(yǎng)老金，是公共養(yǎng)老金保險(xiǎn)體制的補(bǔ)充形式，主要分為公司年金、個(gè)人年金兩類，是非公共、非強(qiáng)制，由國(guó)民根據(jù)個(gè)人需求自愿繳納的。

（三）英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制

英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制包括三個(gè)部分，國(guó)家基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)、國(guó)家第二養(yǎng)老保險(xiǎn)體制以及私人養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。國(guó)家基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)是最基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)形式，該保險(xiǎn)將在公民退休為其提供最基本收入保障。現(xiàn)收現(xiàn)付是該養(yǎng)老保險(xiǎn)的最主要特點(diǎn)，通過(guò)保險(xiǎn)費(fèi)和一般稅收取得國(guó)家基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，分別用于支付國(guó)家基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)和國(guó)家信用養(yǎng)老保險(xiǎn)。國(guó)家第二養(yǎng)老金體制，是與收入相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金制度，該制度旨在滿足特定人群提高養(yǎng)老金或提高生活水平的特殊需求。該計(jì)劃可以協(xié)議進(jìn)入并退出，靈活性強(qiáng)。私人養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，通過(guò)個(gè)人、企業(yè)或獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行籌集、管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，其規(guī)則靈活、針對(duì)性更強(qiáng)。私人養(yǎng)老保險(xiǎn)體制應(yīng)用積累制的模式，其預(yù)期收益水平直接取決于現(xiàn)階段保費(fèi)水平和私人協(xié)議。

三、對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的幾點(diǎn)建議

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)的高層次統(tǒng)籌

一方面是以省級(jí)統(tǒng)籌為目標(biāo)，提高養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌水平，確保資金在省域范圍內(nèi)可調(diào)配，使得所有參保人員公平地享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的保障。另一方面，要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體制起步較晚，覆蓋人群少。此外，農(nóng)村務(wù)工人員具有流動(dòng)性，很難完成養(yǎng)老保險(xiǎn)的異地轉(zhuǎn)移續(xù)接，給這部分人群造成了巨大損失。

（二）高水平管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金

首先，要建立先進(jìn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制機(jī)制。第一，要盡快建立養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)法律、法規(guī)、制度建設(shè)，成立專門(mén)的獨(dú)立的運(yùn)管機(jī)構(gòu)，從法律層面保障其資金管理合法合規(guī)、高效專業(yè)；第二，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資金使用的監(jiān)督體制機(jī)制，及時(shí)向社會(huì)公眾披露養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資金相關(guān)信息；第三，完善運(yùn)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制程序和外部審計(jì)制度，防范資金挪用或其他風(fēng)險(xiǎn)。

其次，注重提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收益。主要通過(guò)為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金提供完善穩(wěn)健的貨幣投資市場(chǎng)，同時(shí)促進(jìn)股票板塊、債券板塊、基金板塊、擔(dān)保板塊和貸款板塊等金融市場(chǎng)的良性發(fā)展，積極探索金融市場(chǎng)大膽改革創(chuàng)新，為養(yǎng)老基金營(yíng)收創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，獲取積極穩(wěn)健的投資收益，以保障養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的良性運(yùn)行。

（三）打造多層次、多角度、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體制

我國(guó)目前養(yǎng)老保險(xiǎn)體制過(guò)多依賴于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，企業(yè)年金和私人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展相對(duì)滯后。因此，應(yīng)當(dāng)發(fā)展多支柱、多角度、多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。通過(guò)為企業(yè)提供具有吸引力和積極的稅收優(yōu)惠政策提高企業(yè)積極性，鼓勵(lì)其為員工提供企業(yè)年金等非基本養(yǎng)老保障形式。針對(duì)私人養(yǎng)老保險(xiǎn)，可以從養(yǎng)老保險(xiǎn)金融出發(fā)，為想要提高退休后生活水平或其他特定人群提供種類豐富、投資回報(bào)率高的養(yǎng)老投資項(xiàng)目，從而滿足公眾日益增長(zhǎng)的個(gè)性化養(yǎng)老需求。