東北地區(qū)精準扶貧工作中的難點與對策

杜國明，張 燕，于佳興

（東北農業(yè)大學資源與環(huán)境學院，哈爾濱 150030）

一、引 言

長期以來農村貧困化問題備受世界各國關注（劉彥隨等，2017；龔娜等，2010）。我國堅持政府主導推動減貧事業(yè)，在實踐中不斷推進扶貧開發(fā)理論創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，走出一條中國特色扶貧開發(fā)道路，為全球減貧事業(yè)做出巨大貢獻（劉彥隨等，2016；劉彥隨等，2012）。習近平總書記在十九大報告中提出堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會。政府針對新時期農村貧困化特征與問題，創(chuàng)新性提出精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略，并將建立健全精準扶貧工作機制作為扶貧開發(fā)工作六大機制之一（王介勇等，2016；劉彥隨等，2017）。其要義是通過針對性幫扶貧困實體，從根本上消除致貧因素和障礙，達到可持續(xù)脫貧目標（汪三貴等，2014）。精準扶貧精準脫貧方略的實施，極大促進了貧困落后地區(qū)發(fā)展和貧困人口脫貧。

貧困問題通常具有區(qū)域性，貧困程度、貧困人口規(guī)模、致貧原因、貧困地域特征均具有顯著區(qū)域差異（杜國明等，2017；王介勇等，2016）。正因如此，各地通過大量探索，因地制宜地構建多種精準扶貧區(qū)域模式，學術界也取得大量精準扶貧區(qū)域理論成果（丁建軍等，2018；邢蘭芹，2017；周侃等，2016；李裕瑞等，2016）。

黑龍江省和吉林省是向中央簽署脫貧攻堅責任書的中西部22個省區(qū)市中的東北省份。遼寧省15個省級扶貧開發(fā)重點縣、80余萬貧困人口，是未向中央簽訂脫貧攻堅責任書省份中減貧任務最重的省份。東北三省脫貧攻堅進展與成效直接關系全國脫貧攻堅任務完成進度與質量。本文立足東北地區(qū)農村貧困地域性特征（杜國明等，2016；王士君等，2017），在大量實地調研基礎上，分析東北地區(qū)精準扶貧工作難點與誤區(qū)，提出東北地區(qū)精準扶貧應堅持原則、節(jié)奏和對策建議，為完善以政府為主導的減貧事業(yè)，解決區(qū)域性整體貧困，為“脫真貧、真脫貧”提供參考。

二、精準扶貧工作難點

（一）農戶支出明顯偏高

日常生活支出方面，東北地區(qū)冬季寒冷、漫長，大部分區(qū)域取暖期長達6個月以上，農戶取暖、穿衣花費顯著高于南方。且農戶越貧困，越缺少作物秸稈（土地少，或缺少農機無法搬運秸稈），取暖主要靠購置煤炭，取暖成本高于一般農戶。如黑龍江省貧困戶取暖戶均成本多為500～1 000元（杜國明等，2016）。東北地區(qū)冬季蔬菜供應主要源于關內省份，由于運輸距離長、儲存難度大，蔬菜價格偏高，導致農戶飲食成本提升。

住房支出方面，由于保暖需要，東北地區(qū)農戶建房成本顯著高于南方。建房成為很多農民特別是貧困農民生活大事，需多年積累和籌劃。

教育支出方面，東北地區(qū)大部分村小學撤銷，集中至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中撤銷，集中至縣城，導致義務教育成本加大；此外由于學校離家遠，農村孩子上學大多只能寄宿或家長陪讀，明顯增加求學負擔，收入低、支出高，加重家庭負擔。

醫(yī)療支出方面，東北地區(qū)貧困人口重病、慢性病人比例高（個別省份貧困戶家中有重病或慢性病人比例高達85%以上），很多疾病在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣醫(yī)院無法醫(yī)治，需要外出就醫(yī)，既增加醫(yī)療費用，又降低報銷比例，部分農戶放棄治療或僅采取止痛措施而未采取實質性醫(yī)治措施。在家庭支出結構中，醫(yī)療保障是70%以上貧困群體家庭的首要支出（王士君等，2017）。

在風情民俗方面，相比南方省份，東北農村人口呈顯著聚居性特征，農村居民點規(guī)模相對較大。幾代人共同居住，已形成“熟人社會”，定親、結婚、生子、祝壽、建房、升學等各種事項均需隨禮，且禮金數(shù)額不斷增加，嚴重擠占吃穿、醫(yī)療、教育、住房等支出。

（二）農戶收入核算難精準

無論識別貧困戶、返貧戶還是脫貧戶，均需逐戶評判農戶“兩不愁、三保障”和收入情況。不愁吃，是根據(jù)居住地飲食習慣，農戶有能力通過自產或自購，滿足口糧需求及補充一定肉、蛋、豆制品等必要營養(yǎng)食物，且飲水有保障。不愁穿指根據(jù)居住地環(huán)境，農戶有能力自主購買或通過親屬購買衣物，滿足換季、日常換洗需求。靠社會捐贈、接濟不屬于穿衣有保障?！皟刹怀睢迸袛嚯m具一定主觀性，但較易認定。對于義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，相關部門均有明確標準。

精準難度主要在于農戶收入計算難精準。一是部分農戶參與精準識別積極性不高，對精準扶貧工作認識不深刻、不具體、不到位，對扶貧政策存在“看客”和“等、靠、要”心態(tài)，既可能記不準各項收入，也可能瞞報收入，特別是外出務工收入和贍養(yǎng)費。二是農戶收入難核算，農戶農產品產量難以精準核定、農產品價格波動等影響收入核算。三是收入核算涉及生產經營性收入、財產性收入、工資性收入和轉移性收入，各收入類型內部涉及較多內容。收入核算專業(yè)性強，對于文化素質不高的村干部而言，準確核算農戶收入成為挑戰(zhàn)。農戶收入核算需經過入戶調查、鄉(xiāng)村復核、錄入數(shù)據(jù)庫等多個環(huán)節(jié)。在實際操作中，往往由村會計或駐村工作隊員獨自完成，調查與核實程序缺失，難免主觀臆測。

（三）“三保障”政策落實難到位

“三保障”政策是針對貧困戶和貧困人口在醫(yī)療、教育和住房方面實際困難制定的保障性政策，是農戶實現(xiàn)“三保障”的重要途徑，但各項政策在執(zhí)行中難以充分落實。

醫(yī)療保障政策方面，目前仍存在醫(yī)療保障和救助政策宣傳不到位情形，個別農戶認為“小醫(yī)院治不了病，大醫(yī)院治不起病，有病不敢看”。一些地方標準化鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、行政村衛(wèi)生室由個人承包經營，門診費用需自理，個人繳費標準高，大病、重病必須到定點診所或醫(yī)院接受治療，交通不便、成本高，住院費用報銷比例低且程序繁瑣，仍有不少貧困人口“看不起病”。

教育保障政策方面，部分地區(qū)義務教育貧困學生資助對象、范圍和方式等宣傳不到位，學生資助申請、資格認定、審核、公示等環(huán)節(jié)不規(guī)范，教育扶貧政策受益率仍有提升空間。

住房保障政策方面，東北地區(qū)部分村屯危房改造補助申請難度大，且補助資金額度有限，無法充分保證貧困戶修繕或翻新舊房；部分縣市危房改造補貼款發(fā)放不及時，貧困戶前期墊付資金壓力大；部分村鎮(zhèn)采取集中修繕、打包使用補助資金方式，統(tǒng)一為村民更換彩鋼瓦、塑鋼窗、安裝入戶門，實施住房外墻保溫工程，但存在工程質量差、施工拖拉等現(xiàn)象。

（四）扶貧政策難統(tǒng)籌

精準扶貧精準脫貧方略實施以來，在國家級、省級、市級、縣級層面，頒布眾多扶貧開發(fā)政策與條例，圍繞精準識別、精準管理、精準幫扶、精準考核等內容，涉及醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通、水利、金融、住建、國土、社會保障、商業(yè)、農業(yè)、發(fā)改、畜牧、林業(yè)、漁業(yè)等行業(yè)部門。各級政府扶貧主管部門較難全面掌握各行業(yè)部門扶貧政策，難以全面管控各個涉及扶貧的行業(yè)部門，難以解決各政策在疊加執(zhí)行、組合執(zhí)行中的協(xié)調與融合問題。特別是東北地區(qū)鄉(xiāng)村干部文化素質相對較低，中青年干部比例不高，僅注重最低生活保障、危房改造等保障性政策使用，運用國家政策特別是組合運用多種扶貧政策能力較低。

（五）扶貧產業(yè)難發(fā)展

由于地下水質差、不合理飲食（偏咸、油膩、食用動物油比例高，喜歡飲酒，冬季普遍兩餐）、不良生活習慣（尤其是吸煙，農村婦女吸煙比例顯著高于南方各?。?、農藥污染（戶均耕地面積多，接觸、噴灑農藥次數(shù)多）等原因，東北地區(qū)心腦血管疾病、呼吸系統(tǒng)疾病及各種腫瘤疾病發(fā)病率較高。貧困人口中殘疾人及重病、慢性病病患、智障比例明顯高于全國平均水平。

東北地區(qū)城鄉(xiāng)二元結構突出，城市地域占比低、農村地域面積廣闊，交通、水利、電力、信息等農村基礎設施建設滯后。作為老工業(yè)基地，東北地區(qū)城市產業(yè)以重工業(yè)為主，對農村各項產業(yè)帶動能力較弱。因此，各地發(fā)展扶貧產業(yè)時，大多局限于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，同質化、低端化嚴重，在自然災害和市場波動雙重風險下，各種扶貧產業(yè)增收難度大、發(fā)展緩慢。

三、精準扶貧應堅持原則和節(jié)奏

（一）精準扶貧應堅持原則

充分認識東北地區(qū)精準扶貧工作難點，結合東北地區(qū)地域特點，在精準扶貧工作中應堅持以下原則。

1.農戶幫扶與區(qū)域發(fā)展相結合

在扶貧工作中，既要通過多種幫扶措施幫助貧困戶脫貧，為貧困村和貧困縣脫貧創(chuàng)造條件，也要促進貧困區(qū)域發(fā)展，為貧困戶脫貧致富創(chuàng)造良好區(qū)域環(huán)境，構建農戶脫貧與區(qū)域發(fā)展相互激勵機制。

2.全面統(tǒng)籌與部門發(fā)力相結合

扶貧開發(fā)工作是一項綜合性系統(tǒng)工程，應加強各級政府統(tǒng)一謀劃，各部門積極配合，共同搭建精準扶貧平臺，助力貧困戶和貧困區(qū)早日脫貧。

3.依靠外力與激發(fā)內力相結合

充分利用上級政策，用好外部支持資金、技術、人才，通過外部幫扶在短時間內補齊制約區(qū)域社會經濟發(fā)展短板，同時，激發(fā)貧困區(qū)域干部群眾內生動力，提高自身發(fā)展能力，從根本上改變貧窮面貌。

4.時間計劃與空間部署相結合

制定明確脫貧時間表，瞄準靶向、倒排工期，同時各地區(qū)擬定區(qū)域精準幫扶規(guī)劃，提升各種扶貧措施可行性、高效性。

5.任務分解與責任分擔相結合

遵循分級負責、分工負責、權責統(tǒng)一原則，明確省、市、縣、鄉(xiāng)等各級政府、各職能部門扶貧責任和扶貧任務。

6.加快脫貧與抑制返貧相結合

加快脫貧的同時，著力構建精準扶貧開發(fā)長效機制，切實防止返貧，不斷鞏固和提升扶貧開發(fā)成果。

7.增加收入與減少支出相結合

通過多種措施增加農戶收入并減少支出，扭轉收入微薄、入不敷出貧困狀態(tài)，實現(xiàn)收入達標及“兩不愁、三保障”。

8.物質脫貧與精神脫貧相結合

扶貧先扶志，扶貧必扶智，將物質脫貧與精神脫貧結合、相互促進，最終推動貧困地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）精準扶貧應把控節(jié)奏

實施精準扶貧、精準脫貧，即要通過外部力量逐步幫助貧困戶解決最基本剛性需求，直至其可通過自身勞動和努力獲取必要收入。對于收入微薄、剛性需求較多的貧困人口而言，應從低至高逐步滿足其需求。由此而言，貧困戶面臨困難可概括為生命之患、生活之困和生產之憂。針對實際情況，應采取“除生命之患、脫生活之困、解生產之憂”階段性扶貧方式（杜國明等，2017）。

對于患病、缺乏醫(yī)療保障的貧困戶，精準脫貧首要環(huán)節(jié)是除生命之患，要求各級衛(wèi)生部門加強貧困人口病患調查，查找致病原因、發(fā)病規(guī)律，并采取切實有效干預措施。首先，對未確診因病致貧家庭患病人員提供免費健康檢查，摸清病因，建立健康檔案；其次，通過提高醫(yī)療保險報銷比例特別是慢性病醫(yī)藥報銷比例，降低農戶醫(yī)療費用支出；再次，通過大病救助等措施讓貧困戶病有所醫(yī)，減輕痛苦直至恢復身體健康和勞動能力；最后，可集中供養(yǎng)無勞動能力人員。此外，可通過印制慢性病管理手冊、對各級鄉(xiāng)村健康管理人員開展慢性病預防干預培訓，及時對慢性病患者做出健康干預指導，并積極引導患者就醫(yī)治療，幫助其改變不健康生活習慣，防止慢性病發(fā)展為大病。通過這些措施，減少甚至消除病患家庭病人陪護需求，增加家庭勞動力或提升勞動能力，為勞動者專心從事生產活動、增加經濟收入奠定基礎。

生活的艱難給貧困戶生產和生活造成嚴重影響，必須采取有力措施讓貧困戶擺脫生活困苦和無奈：以貧困村幫扶及鄉(xiāng)村振興為契機，促進自來水、硬化道路、電力、有線電視等基礎設施和衛(wèi)生室、圖書室、幼兒園等公共設施建設；將科學規(guī)劃的新型村落或農村社區(qū)作為脫貧解困、發(fā)展生產的重要載體，通過空房置換、舊房修繕、幸福大院、宜居社區(qū)等多種形式改善貧困戶住房條件，消除無房、危房等住房問題；通過優(yōu)化幼兒園和中小學布局、運營校車，減免學雜費、發(fā)放營養(yǎng)餐等方式，減輕教育負擔；通過改造鄉(xiāng)風民俗、推動農村文化建設，減少隨禮名目，降低隨禮標準，改變婚禮、建房、賀壽等攀比心理，減少不必要經濟支出。通過以上具體措施，緩解貧困戶生活壓力，改善生活條件，營造美好生活氛圍，為安心生產活動、鞏固收入水平創(chuàng)造條件。

通過激發(fā)貧困戶內生動力實現(xiàn)多種途徑發(fā)展生產、提高收入，是精準脫貧核心要義。解生產之憂即因地制宜、對癥下藥解決貧困戶生產經營中的障礙與問題，積極發(fā)展適宜產業(yè)，不斷拓展增收渠道。具體而言，通過勞動技術培訓、提供就業(yè)信息，增加貧困戶家庭就業(yè)機會和工資性收入；通過推廣農業(yè)生產技術、發(fā)布農產品供銷信息、開展農業(yè)基礎設施建設、推動土地流轉和規(guī)模經營、提供經營貸款等，提升貧困戶農業(yè)生產技能和經營水平，提升經營性收入和財產性收入；對缺乏資金但有勞動積極性和擴大生產意愿的扶貧對象，采取以獎代補、提供種苗、提供小額貸款或貼息等形式，鼓勵擴大生產規(guī)模、提升收入水平。積極培育新型農業(yè)經營主體，以“公司+基地+農戶”“企業(yè)+農戶”“合作組織+農戶”等模式，動員扶貧對象以耕地、山林、水面生產資料入股或務工形式參與扶貧經濟實體中，提高貧困群眾組織化水平和抵御市場風險能力。通過一系列措施，解除貧困戶生產憂慮，為增加其收入提供保障。

四、推進東北地區(qū)精準扶貧的對策建議

當前東北地區(qū)個別縣市精準扶貧工作中存在一些誤區(qū)，如放眼于扶貧項目而非群眾需求、著力于上級檢查而非扶貧措施、忙碌于被動落實而非主動謀劃、聚焦于文件編寫而非具體落實、局限于物資救濟而非人文關懷。當前精準扶貧工作中出現(xiàn)一些不良現(xiàn)象，低保、五保、危房改造、產業(yè)分紅等成為部分村干部權力尋租工具，基層腐敗現(xiàn)象有所顯現(xiàn)，嚴重影響黨在農民群眾心中形象，嚴重損害部分貧困人口利益；農村分戶現(xiàn)象突出，貧困人口大多為60歲以上老年人，兒女贍養(yǎng)不足；部分縣市過度扶貧，導致貧困戶與非貧困戶、貧困村與非貧困村出現(xiàn)新的不平衡，激發(fā)新的社會矛盾。針對上述難點、誤區(qū)及東北貧困區(qū)域特征（王士君等，2017；杜國明等，2016），為提高東北地區(qū)精準識別準確性、精準施策針對性、幫扶組織保障性、幫扶工作有序性，改善落后基礎設施條件和文化建設，完善扶貧長效機制，提出以下建議。

（一）大力推進基礎設施建設，全面落實保障性政策

各級政府和部門出臺并落實有利于貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的包容性政策，為大規(guī)模減貧奠定基礎與條件。因地制宜地加強貧困村、貧困縣和貧困片區(qū)交通、水利、自來水等基礎設施建設，積極推進貧困地區(qū)城鄉(xiāng)體系優(yōu)化及公共設施建設，為精準扶貧、精準脫貧奠定基礎。加大對農村、農業(yè)、農民普惠政策的支持，對貧困人口實施特惠政策，做到應扶盡扶、應保盡保，壘實“三保障”。著力加強教育扶貧，阻斷貧困代際傳遞，開展醫(yī)療保險和醫(yī)療救助扶貧，加快農村危房改造和人居環(huán)境整治。通過加強基礎設施建設和加大社會保障力度，奠定大規(guī)模減貧基礎。

（二）精準實施開發(fā)式扶貧，穩(wěn)步提升脫貧質量

開發(fā)式扶貧是持續(xù)性脫貧的有效措施和長效機制。發(fā)展扶貧產業(yè)、勞務輸出和金融扶貧是開發(fā)式扶貧的主要方式。產業(yè)扶貧是開發(fā)式扶貧的核心內容，注重扶貧參與面和受益度，扶貧產業(yè)與項目選擇要精準定位，尋找適合發(fā)展的產業(yè)，立足新型經營主體帶動，突顯“產業(yè)+扶貧”本質，避免扶富不扶貧、產業(yè)不帶貧。勞務輸出扶貧注重有效對接，是貧困戶短期內增收脫貧最直接有效的辦法，提供勞務輸出基礎與條件，提高勞務輸出組織化程度，確保勞務輸出精準管理。金融扶貧立足于開發(fā)式扶貧，依托產業(yè)和項目，探索開發(fā)適合貧困地區(qū)發(fā)展特點的貸款產品和服務模式。金融扶貧同時注重資金投入與風險防控，走保本微利發(fā)展之路，同時還應著力增強扶貧對象自我發(fā)展能力，最終實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

（三）加強鄉(xiāng)村文化建設，提高脫貧精神動力

通過多樣化形式加強鄉(xiāng)風民俗與農村文化建設，逐步提高貧困人口思想觀念、道德規(guī)范、知識水平、素質修養(yǎng)。特別是注重農村孝義宣傳，樹立尊老敬孝、贍養(yǎng)老人的典型，提高年輕一輩贍養(yǎng)老人的覺悟，促成以養(yǎng)老盡孝為榮的良好風氣，降低分戶老人貧困戶比例；加強勞動致富觀念宣傳，擯棄消極落后因素，形成“脫貧光榮”積極、健康、向上的農村社會風氣和精神風貌，為農村經濟建設、生產發(fā)展和社會全面進步提供智力支持和精神動力。

（四）嚴格規(guī)范精準識別程序，提升識別準確率

精準扶貧貴在“精準”，嚴格規(guī)范精準識別程序，采取自上而下和自下而上結合的貧困識別方法，確保貧困識別過程公平、公正、公開。精確計算家庭收入，規(guī)范確定家庭常住人口，嚴格檔案管理，對于扶貧手冊、扶貧檔案、扶貧薄、扶貧系統(tǒng)等定期更新，動態(tài)掌握貧困信息，實現(xiàn)扶貧對象有進有出，確保扶貧信息真實、可靠、有效。準確判斷各貧困戶脫貧欠缺條件，按收入、教育、醫(yī)療、住房四類脫貧短板統(tǒng)計不同行政區(qū)域范圍內農戶短板清單，將政府“扶”的供給側和農戶“貧”的需求側相統(tǒng)一，為因村因戶精準施策指明方向。特別要考慮將長期居住在本地的外地戶籍貧困人口納入精準識別和幫扶對象。

（五）加強精準扶貧組織保障，落實扶貧開發(fā)工作機制

貧困人口相對較多的縣市黨委、政府要切實履行好精準扶貧主體責任，做到“真扶貧、扶真貧”。政府應高度重視扶貧工作機構和隊伍建設，進一步健全扶貧工作保障機制，做到機構設置、職能調整、人員編制、經費預算、監(jiān)管檢查與扶貧工作任務相適應，不斷提高干部服務群眾能力。健全脫貧攻堅領導責任制，強化基層扶貧精準責任主體，精準考核扶貧開發(fā)工作成效機制，加強精準扶貧宣傳工作，提升精準管理水平。特別是加強和規(guī)范駐村工作隊派出與管理，明確駐村工作隊職責，并給予駐村工作隊必要組織保障、物資保障、資金保障，以充分發(fā)揮駐村工作隊在精準扶貧工作中的重要作用。

（六）精簡精準扶貧檢查評估，提升精準扶貧工作效率

檢查與評估是推進扶貧工作的基本方法和手段?？茖W適量的檢查與考核評估可發(fā)揮對地方政府的約束和導向作用，是上級政府及扶貧辦指導基層政府正確開展精準扶貧、促進精準扶貧工作落到實處的有效手段，有利推進農村脫貧攻堅工作。在扶貧工作檢查與評估機制中，應從以下方面改進：精簡檢查、考核與評估，減輕地方迎檢、迎評壓力；增強檢查、考核與評估針對性、系統(tǒng)性；提升檢查、考核與評估的效率、手段、公信力，真正發(fā)揮檢查、考核與評估的應有作用。

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