政府行為對農民秸稈資源化利用意愿的影響
——基于“激勵”與“約束”雙重視角

尚燕，顏廷武，張童朝，張俊飚

（華中農業(yè)大學經濟管理學院/湖北農村發(fā)展研究中心，湖北 武漢 430070）

作為農業(yè)生產大國，我國農作物秸稈資源總量豐富，實現(xiàn)秸稈的資源化利用對促進節(jié)能減排、緩解能源壓力、建設“兩型”社會意義重大。然而現(xiàn)實中，隨著經濟社會發(fā)展轉型及農村能源結構變遷，近年來作物秸稈頻頻遭遇被廢棄或焚燒的尷尬局面，既浪費了資源，又破壞了環(huán)境，還容易引發(fā)交通阻礙等公共安全事件。在全社會日益重視生態(tài)建設和綠色發(fā)展的背景下，面對如此嚴峻的秸稈處置形勢，想方設法推進秸稈資源化利用成為擺在決策者面前的一個重大議題。

學術研究中，已有學者從農民意愿選擇及其行為決策等方面開展了大量的研究探討。學者們試圖從個體行為選擇等社會經濟視角，揭示秸稈難以資源化利用的成因。如秸稈資源化利用存在市場機制不健全、利用結構不合理、技術體系不完善、基礎設施不齊全等困境[1-4]，造成秸稈資源化利用成本居高不下，農民收益甚微[5]。除此之外，已有的一些調查研究證實，農民秸稈資源化利用等親環(huán)境意愿與行為受到多種因素的綜合影響，農民個體特征、農民家庭特征、農民環(huán)境意識等均會對農民如何處置秸稈的環(huán)保意愿產生影響[6-7]，然而秸稈資源化利用未有效推廣，說明外部環(huán)境的作用不容忽視。吳雪蓮等[8-9]研究發(fā)現(xiàn)秸稈處理設施會影響農民參與秸稈市場流通的意愿，配有作物秸稈處理設施的村莊，農民參與市場流通的意愿更高，并指出要加快水稻秸稈還田的技術推廣，以增強農民對水稻秸稈還田技術的采納意愿。此外，秸稈產業(yè)的發(fā)展水平也將影響農民對小麥秸稈還田的支付意愿[10]。郭利京等[11]則基于質性研究，通過對代表性農戶的深度訪談了解到農民參與環(huán)境治理的意愿受到社會約束和法規(guī)產業(yè)狀況等外部環(huán)境因素的影響，徐志剛等[12]在研究中進一步發(fā)現(xiàn)受社會環(huán)境的約束力越強，農民選擇積極方式處理廢棄物的動機越強，尤其是，秸稈資源化利用作為農民親環(huán)境行為的一種方式在無法滿足農民的經濟效益要求時[13]，僅靠農民自身的力量很難實現(xiàn)普遍資源化，此時，外界力量的介入顯得尤為重要。

政府作為外部環(huán)境因素中不可或缺的一個變量，其對農民秸稈資源化利用意愿的引導與調控尤為關鍵，而且得到了學術界的普遍認可[14-15]。波普金指出，農戶是理性的個人或家庭福利的最大化者，舒爾茨認為，小農是在傳統(tǒng)農業(yè)范圍內有進取精神并對資源做出適度應用的人[16]。可見，如果激勵政策執(zhí)行到位，農戶將會自覺出現(xiàn)“進取精神”，并合理使用和有效配置秸稈資源，追求利潤的最大化。如周建華等[17]分析發(fā)現(xiàn)政府政策的支持能更好的提高農民對資源節(jié)約型與環(huán)境友好型技術的采納意愿，王新杰和胡俊梅[18]研究指出政府采取可行的激勵措施可以有效推動秸稈的資源化利用。此外，正如庇古理論所言，在實際中無可避免的存在邊際社會凈產值小于邊際私人凈產值，即外部不經濟的情況，此時需要通過政府干預，進行征稅或處罰，以解決經濟活動中存在的外部性問題。秸稈焚燒作為一種外部不經濟的資源處理方式，采取約束手段禁止焚燒秸稈是政府的主要措施，《中華人民共和國大氣污染防治法》明確規(guī)定焚燒秸稈屬于違法行為。從以上分析不難發(fā)現(xiàn)，如何更好地發(fā)揮政府行為對農民意愿的引導作用，以促進秸稈資源化利用值得深入探討。

迄今為止，盡管已有研究關注到政府行為對農民秸稈資源化利用有促進作用，但其僅僅將政府行為作為其中的一個影響因素[14]，專門針對政府行為對農民秸稈資源化利用意愿的影響研究較為缺乏。特別是，激勵政策和約束手段作為政府較為常用的兩種舉措，大多數(shù)學者卻僅僅關注其中一方面對農民秸稈處置的影響，而且主要通過博弈論從理論上分析其影響[19-20]，因此有必要利用實地調研所得到的微觀數(shù)據，通過實證分析，從激勵政策與約束手段兩方面對比說明政府行為對農民秸稈資源化利用意愿影響的現(xiàn)實效果。此外，對于激勵政策，學者僅關注資金激勵對農民秸稈處置方式選擇的影響[2]，而技術激勵作為一個不可忽略的重要因素，對農民秸稈資源化利用意愿的影響卻未引起重視。另一方面，約束手段在有無處罰的基礎上，處罰力度是否可以影響農民的秸稈資源化利用意愿同樣值得深究。因此，本文在已有研究的基礎上，利用實地調查數(shù)據，從實踐的角度著重探討并嘗試回答政府哪種行為更加有效以及技術激勵和處罰力度對農民的秸稈資源化利用意愿的影響，從而豐富已有關于政府行為對農民秸稈處置影響的研究，期望為政府禁燒秸稈和促進秸稈資源化利用所采取的行為措施提供理論建議與指導，并讓農民真正從意識上認識到秸稈資源化利用的益處和秸稈焚燒的危害，促使農民主動學習并積極采納秸稈資源化利用技術，從根源上減少秸稈資源的浪費。

1 研究假說

政府對農戶秸稈處置行為的管理措施主要分為激勵政策和約束手段兩種類型[18]。激勵政策主要是指政府對秸稈資源化利用的農戶及企業(yè)進行補貼或獎勵激勵，如資金補貼、技術補貼、政策補貼和實物補貼等。約束手段主要是指基層政府根據《中華人民共和國大氣污染防治法》和《秸稈焚燒和綜合利用管理方法》的規(guī)定，利用行政手段對焚燒秸稈的農戶處以批評教育、罰款和拘留等形式的處罰。然而秸稈資源化利用政策在運行過程中始終未得到預想的效果，秸稈焚燒仍有發(fā)生，這與政策未使農民真正認識到秸稈資源化利用的益處有重要關系。

1）農民作為理性經濟人，只有對秸稈資源化利用有足夠的認識及信任，才會按照政府要求，在理性計算自己的成本收益的基礎上合理利用秸稈資源，放棄焚燒秸稈。如果農民在政府政策的實施中感受到該政策的實施效果與自己的期望不符，不利于自己增加收益甚至有損自己的利益，則會選擇對自己最有利的方式處理秸稈[21]，因此存在部分農民始終偏向選擇焚燒秸稈的情況[22]。如李振宇和黃少安[23]在研究中指出，雖然禁燒秸稈是政府的選擇，但農民出于私人成本最小化的考慮，仍然選擇繼續(xù)焚燒。而且，目前政府多以約束手段為主，激勵政策較為缺乏[24]，可能正因如此，導致政府行為并未達到農民的預期，即使約束手段對禁止農民焚燒秸稈起到一定作用，卻始終沒有根除[14]。但政府作為禁燒秸稈，促進秸稈資源化利用的主體之一，其作用也得到了學者的普遍認可。馬驥和秦富[19]、夏管軍和孫鶯[25]均通過政府與農民的博弈肯定了政府通過“疏堵結合”的措施以減少秸稈焚燒，促進秸稈資源化利用的重要作用。因而，如果當?shù)赜薪麩斩挼募s束手段或者促進秸稈資源化利用的政策激勵將提高農民的秸稈資源化利用意愿。

2）相比于約束手段，激勵政策作為政府調控的重要措施，不但有利于讓農民了解國家對環(huán)境治理的重視和秸稈資源化利用對環(huán)境的改善，更重要的是可以降低農民的秸稈處置成本和風險，促進農民總收益的增加，進一步提高農民秸稈資源化利用的意愿與行為。對此，我國學者做了相關研究，賈秀飛和葉鴻蔚[26]在研究中指出為了擺脫秸稈焚燒與綜合利用的困境，不僅要“禁”，更要“預警”，同時要重視經濟激勵的作用。楊麗霞[27]在研究中發(fā)現(xiàn)提高政府的補貼力度有助于農村面源污染的治理和環(huán)境的改善。而國外更加直接的研究了激勵政策對農民秸稈資源化利用的促進作用，韓國采用秸稈還田的農戶可以得到政府每畝2萬韓元的補助，其全部的秸稈均實現(xiàn)了資源化利用[28]，丹麥則通過提供生物質能鍋爐測試和安裝補貼，提高秸稈的資源化利用，從而減少環(huán)境污染[29]。Santopietro[30]指出當技術無法更好的促進環(huán)境保護時，應該通過激勵政策，改變人們的行為，進而減少環(huán)境污染的發(fā)生。因此，激勵政策比約束手段更能有效的減少秸稈焚燒，促進秸稈的資源化利用。

2 研究方法

2.1 數(shù)據來源

本文所用數(shù)據主要來源于2016年7—8月份對山東省平度市、萊西市、安丘市和湖北省新洲區(qū)的農民實地調研。本次調查共發(fā)放問卷550份，剔除有效信息漏答、前后信息矛盾的問卷，共獲得有效問卷536份（表1），問卷有效率為97.45%。本次調查采取直接入戶、面對面訪談的方式展開，問卷的主要內容包括農民家庭情況、生產基本情況、秸稈處置利用情況、人際與社會互動情況以及農民關于秸稈相關問題的認知。

表1 樣本分布情況Table 1 Sample distribution

受訪農民以男性為主，比例為67.7%，女性占32.3%（表2），相比于山東省，湖北省的男女比例更加平衡；從年齡來看，樣本農民的年齡分布較為集中，以51歲以上農民為主，51-60歲及61歲以上占比分別為32.3%和32.1%；受教育水平方面，絕大多數(shù)農民的受教育水平為初中，占比46.6%；大部分農民不兼業(yè)，占比60.8%，剩下39.2%有兼業(yè)的農民中，長期兼業(yè)占比最高，其次是偶爾兼業(yè)，季節(jié)性兼業(yè)較少。總體來看，樣本男性居多，年齡偏高且總體受教育水平低，以務農為主，兼業(yè)較少。

表2 樣本農民的基本特征Table 2 Basic characteristics of sampled farmers

2.2 變量設置

本文關于被解釋變量、解釋變量和控制變量的描述和說明見表3。

1）被解釋變量。秸稈還田不但可以肥沃土地，而且有助于減少秸稈收儲運所需要的人工成本、時間成本和儲藏成本等，因而直接還田對農民來說更加方便、有效，是農民目前采用較多、可行性較大的秸稈資源化利用方式。因此本文選取受訪農民對調查問題“您是否愿意進行秸稈還田等資源化利用”的回答作為被解釋變量?！安辉敢狻辟x值為0，“愿意”賦值為1。

2）解釋變量。本文選取“您家有無領取到秸稈利用的補貼？”作為資金激勵和“您所在村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)有無秸稈處置利用的培訓？”作為技術激勵，由資金激勵和技術激勵組成激勵政策；選取“當?shù)厥欠裼薪斩挿贌奶幜P措施？”了解有無處罰情況以及“您認為目前國家在秸稈焚燒方面的處罰力度如何？”了解處罰力度如何，由有無處罰和處罰力度組成約束手段。

表3 相關變量的定義Table 3 Variable definitions

3）控制變量。除去激勵政策和約束手段，農民的秸稈資源化利用意愿還可能受到個人和家庭特征的影響。因此，本文構建了相應控制變量。其中農民個體特征變量包括性別、年齡、受教育水平、政治面貌和兼業(yè)情況；家庭特征變量選擇承包地面積、農業(yè)收入和勞動力數(shù)量。因為農業(yè)收入多或經營規(guī)模大的農民的秸稈資源化利用意愿較高，家庭勞動力多，秸稈資源化利用所受的限制則較少[31-32]。

2.3 模型構建

本文主要考察政府政策對農民秸稈資源化利用意愿的影響，因此以農民是否愿意進行秸稈資源化利用作為被解釋變量。由于該變量取值為0和1的二元選擇變量，農民是否愿意進行秸稈資源化利用的概率是依賴于解釋變量，即P(Y=1)=f(X)，也就是說，Y=1的概率是一個關于X的函數(shù)，因此參照徐志剛等[12]的研究方法，本文選取Probit二值響應模型進行實證分析。模型簡化形式為：

式中：i表示第i個農民，Y是表示農民是否愿意對秸稈開展資源化利用的被解釋變量，取值1表示該農民愿意進行秸稈資源化利用，0表示該農民不愿意進行秸稈資源化利用。α、β、γ是待估計的參數(shù)，ε擾動項。關鍵解釋變量R表示激勵政策和約束手段對農民秸稈處置的影響。Xij為一組控制變量，表示其他可能影響農民秸稈資源化利用的因素。

3 結果與分析

3.1 描述性統(tǒng)計分析

秸稈資源化利用主要包括能源化、飼料化、肥料化、基料化和工業(yè)原料化等5種模式。因此，將農民的秸稈還田、用作基料、用作飼料和制沼氣劃分為秸稈的資源化利用，其他則為秸稈的非資源化利用?，F(xiàn)有秸稈資源化利用僅為49.8%（表4），占比不到一半?？梢姡r民的秸稈資源化利用情況并不理想，有待進一步提高。

表4 農民秸稈處置方式Table 4 Treatment measures of straw resources of farmers

雖然在實際中，資金激勵和技術激勵的政策都有實施，然而比例很低。技術激勵的占比為15.7%，資金激勵的占比僅為10.1%（表5），但對于農民主體而言，三分之二以上農民期望獲得資金激勵和技術激勵，尤其以資金補貼為主，占比65.7%。大多數(shù)農民所期望的資金激勵和技術激勵的分布范圍為31-60元?？梢?，激勵政策的實際實施情況與農民的預期相去甚遠，并沒有滿足農民的期望，說明激勵政策并未得到有效實施。

表5 激勵政策現(xiàn)狀及農民預期Table 5 Incentive policies and farmers’ expectations

約束手段的實施較為普遍，所調查范圍中有73.7%的地區(qū)對焚燒秸稈有罰款等不同形式的處罰（表6），并且農民感知到的處罰可能性較大，一旦焚燒將被處罰（很可能被罰和肯定被罰）的比例為72.6%。雖然農民對約束手段的處罰力度感知較強，這說明約束手段起到了一定的警示作用，已使半數(shù)的農民認為處罰嚴厲（比較嚴厲和非常嚴厲），但同樣需要引起重視的是只有52.8%的農民了解秸稈焚燒的處罰措施?？梢?，政府需要加強約束手段的宣傳力度，讓農民真正認識到秸稈焚燒的危害和秸稈資源化利用的益處。

3.2 政府行為對農民秸稈資源化利用意愿的影響

運用Stata11.0分析軟件，可得激勵政策與約束手段對農民秸稈資源化利用意愿的影響。其中模型一為基準模型，模型二和模型三分別是加入激勵政策和約束手段的回歸結果，模型四是解釋變量與控制變量的總模型，模型五為總模型的邊際回歸模型（表7）。由表7可知，激勵政策、約束手段都會對農民的秸稈資源化利用意愿產生影響，但影響程度有所差異。

表6 約束手段現(xiàn)狀及農民感知Table 6 Restriction measures and farmers’ perceptions

1）激勵政策。資金激勵在5%的顯著水平上對農民秸稈資源化利用意愿產生顯著的正向影響。這與Shen等[33]的研究結果相符合，說明在其他條件不變的情況下資金激勵對農民進行秸稈資源化利用有激勵作用。具體來說，如果農民所得到的資金激勵增加一個單位，將使農民對秸稈資源化利用的意愿提高17%（表7）。表明資金激勵不但可以降低農民秸稈資源化利用的成本，而且可以為農民帶來收益，最終使農民所獲得的總收益增加，使農民真正認識到秸稈資源化利用的好處，從而提高農民的秸稈資源化利用意愿。

技術激勵未通過顯著性檢驗?？赡艿慕忉屖牵汕拔姆治隹芍?，目前技術激勵并未有效實施，而且農民未切實感受到秸稈資源化利用所帶來的利益，因而沒有積極性去主動學習技術及參加技術培訓。實地調研發(fā)現(xiàn)，接近三分之一的樣本農民不愿意學習新技術。

2）約束手段。模型估計結果顯示，有無處罰在5%的顯著水平上對農民秸稈資源化利用意愿產生顯著正向影響（表7）。表明在其他條件不變的情況下，秸稈焚燒有處罰的地方，農民對秸稈進行資源化利用的意愿更強。具體來說，如果有無處罰增加一個單位，將使農民對秸稈資源化利用的意愿提高7%，這說明如果焚燒秸稈將有處罰，農民會擔心由于受處罰而導致秸稈處置成本的增加。實地調研表明，處罰以罰款為主，而且被處罰涉及農民的聲譽問題，因此農民不愿意輕易冒著被處罰的風險而焚燒秸稈，因此在禁止焚燒而無其他處理方式的情況下，農民更愿意采用資源化的方式處理秸稈。

處罰力度。模型估計結果顯示，處罰力度在1%的顯著水平上對農民秸稈資源化利用意愿產生顯著正向影響（表7）。這說明，在其他條件不變的情況下處罰力度越強，農民越愿意對秸稈進行資源化利用。具體來說，如果處罰力度提高一個單位，農民的秸稈資源化利用意愿將提高12%。實地調查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農民認為當前國家對秸稈焚燒的處罰力度較為嚴厲，如果發(fā)生焚燒很可能被處罰。可見，政府對秸稈焚燒的處罰對農民起到了警示作用。

表7 Probit模型分析結果Table 7 Results of the Probit model

對比激勵政策和約束手段的邊際影響，資金激勵增加一個單位，農民的秸稈資源化利用意愿將提高17%，有無處罰增加一個單位，農民的秸稈資源化利用意愿僅提高7%，處罰力度增加一個單位，農民秸稈資源化利用意愿將提高12%?？梢姡幜P力度對農民秸稈資源化利用意愿的影響效應大于有無處罰，但仍低于激勵政策。說明激勵政策對農民秸稈資源化利用意愿的影響效應略大于約束手段，然而不容忽視的是讓農民感知到處罰嚴厲的重要性。因為農民作為理性經濟人，以追求個人利益最大化為目的，處罰不但有損聲譽，更要付出一定的經濟成本，補貼則可以減少成本，增加收益，讓農民感受到切實的利益。因而相比于約束手段，激勵政策更能提高農民對秸稈資源化利用的意愿。

3）控制變量。農民的受教育水平和農業(yè)收入均在1%的顯著水平上對其秸稈資源化利用意愿產生顯著的正向影響。說明在其他條件不變的情況下農民的受教育水平越高，農業(yè)收入越多，其秸稈資源化利用意愿越強。農民受教育水平高，其環(huán)保知識及意識水平均較高，對國家政策及秸稈危害較為了解，并且呂杰等[34]在研究中指出受教育水平高的農民更愿意資源化利用秸稈，受教育水平低的農民多棄置或焚燒秸稈。農業(yè)收入較高，說明農業(yè)收入對于農民家庭總收入有較大的貢獻，農業(yè)專業(yè)化生產和規(guī)?；洜I使得農民的營農意識和生產手段相對先進，因而更愿意嘗試變廢為寶的秸稈處理方式。

4 結論與建議

4.1 結論

研究表明，資金激勵和約束手段對農民的秸稈資源化利用意愿有正向影響，且資金激勵的作用略大于約束手段，政府作為促進秸稈資源化利用的主體之一，其對農民秸稈資源化利用的影響不容忽視。此外，本研究發(fā)現(xiàn)，作為激勵政策的一個重要方面，技術激勵目前并未發(fā)揮顯著作用。而且當前激勵政策與農民預期相差甚遠，并未得到有效實施，雖然約束手段起到一定的警示作用，但仍未得到有效宣傳。

近期來看，進一步強化資金激勵政策的杠桿效應，輔之以適當?shù)募s束手段，激發(fā)農民秸稈資源化利用的自覺性和積極性，是秸稈污染治理的當務之急；從長遠來看，通過配套化服務體系的建立與完善，充分發(fā)揮技術激勵政策的引導作用，是秸稈污染治理不可回避的重要環(huán)節(jié)。

4.2 建議

基于上述研究結論與實地調研經驗，為了提高農民對秸稈資源化利用的意愿，改善政府農村環(huán)境治理績效，提出以下政策建議。

1）加強秸稈資源化利用的宣傳教育。農民作為秸稈資源的制造者和處置者，具有秸稈處理方式的選擇權。因此通過加強農民秸稈資源化利用的宣傳教育，可以直接提高農民對秸稈資源化利用的認知，為秸稈資源化利用奠定良好的思想基礎。

2）建立并完善配套化服務體系。目前對于秸稈資源化利用的配套服務體系并未完全建立，致使農民未充分感受到秸稈資源化利用的優(yōu)勢和便利性。然而技術作為“第一生產力”是促進秸稈資源化利用的重要手段。因此通過加強配套化服務體系的建立和完善，充分發(fā)揮技術激勵的作用，可以更好的促進秸稈的資源化利用。

3）賞罰嚴明，疏堵結合，以疏為主。約束手段雖然對農民秸稈資源化利用意愿有一定的促進作用，但在長期多方博弈中漸漸流于形式，難以對農民秸稈焚燒行為進行有效規(guī)制，導致秸稈焚燒時有發(fā)生。因此僅靠約束手段無法有效達到促進秸稈資源化利用的目的，需要賞罰分明，疏堵結合，通過加強秸稈資源化利用的資金激勵，積極探索并推行秸稈規(guī)?；门c產業(yè)化發(fā)展的新模式、新路徑，以此達到秸稈資源綜合利用的根本目的。

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