適度放活宅基地使用權(quán)釋放宅基地流轉(zhuǎn)活力

2018年中央一號(hào)文件明確提出深化農(nóng)村土地制度改革，要求“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館?！庇纱丝梢?，宅基地制度改革作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分已被提上了加速改革的軌道。對(duì)此，我們既要從歷史中看到宅基地制度的巨大貢獻(xiàn)，也要從現(xiàn)實(shí)中看到宅基地制度面臨的諸多難題，如此方能理解此項(xiàng)改革的迫切性和重要性。

一、宅基地具備保障和財(cái)產(chǎn)的雙重功能

宅基地自產(chǎn)生以來，就具備了為農(nóng)民提供“住有所居”的地基保障功能。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程、房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展和宅基地流轉(zhuǎn)的探索實(shí)踐，其財(cái)產(chǎn)功能越來越明晰。

（一）宅基地為農(nóng)民住房提供了地基保障

住房作為人類生存最基本的生活需要，作為政府應(yīng)納入供給清單的基本公共服務(wù)，長(zhǎng)期以來在我國(guó)城市和農(nóng)村采取了二元供給模式：城市由財(cái)政提供福利房、廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房等各類保障性住房，農(nóng)村則需由農(nóng)民自籌資金自主建房。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》將農(nóng)村宅基地所有權(quán)規(guī)定為集體所有。同時(shí)規(guī)定“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有”。這種“兩權(quán)分置”的宅基地制度為農(nóng)民保障了居住權(quán)利，在某種意義上是具有中國(guó)特色的居住福利保障模式。不僅如此，宅基地還承擔(dān)了一些生產(chǎn)功能，大多數(shù)農(nóng)民會(huì)在宅基地上存放種子、安置農(nóng)具、養(yǎng)殖雞鴨、種植蔬菜，安居的同時(shí)實(shí)現(xiàn)部分樂業(yè)。由此可見，宅基地所起到的保障農(nóng)民福利、輔助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的作用是毋庸置疑的。在“離土中國(guó)”的情境之下，宅基地又成為外出務(wù)工農(nóng)民最后一道物質(zhì)保障。

（二）宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值日漸顯現(xiàn)

作為一種生產(chǎn)要素，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐步破除和農(nóng)村社會(huì)保障體系的逐步健全，宅基地早被賦予的商品屬性和財(cái)產(chǎn)功能被逐漸激活并日漸顯現(xiàn)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)與2014年的中央一號(hào)文件提出“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，以文件形式肯定了對(duì)宅基地及其住房流轉(zhuǎn)的探索。實(shí)則早在文件出臺(tái)之前各地相繼開始了宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，并逐漸形成了村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、村集體經(jīng)濟(jì)組織外部轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶主導(dǎo)自由租賃、地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)讓等四類模式。村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓是以書面合同或口頭協(xié)議方式，轉(zhuǎn)讓或出售房屋后，按照“地隨房走”的原則一并流轉(zhuǎn)了房屋隨附的土地使用權(quán)。外部轉(zhuǎn)讓一般是賣給村集體經(jīng)濟(jì)組織的外部農(nóng)村居民或者城鎮(zhèn)居民，這種方式實(shí)際是得不到法律保護(hù)的無效交易。自由租賃模式中的求租者一些是城市中低收入群體，代表性的有城市務(wù)工農(nóng)民；一些是因創(chuàng)業(yè)、退休等各種原因選擇在農(nóng)村長(zhǎng)期居住的城市居民。各地方政府主導(dǎo)的轉(zhuǎn)讓也各具特色，如天津華明的宅基地?fù)Q房模式，近郊農(nóng)民可自愿按照政府確定的標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)的一套住宅；如浙江嘉興模式，以宅基地?fù)Q貨幣、換房產(chǎn)或換地方，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換租金、換股份或換社會(huì)保障；再如四川成都的“指標(biāo)捆綁掛鉤”模式，由政府選定項(xiàng)目拆舊建新，“拆舊區(qū)”后新增的建設(shè)用地指標(biāo)用在“建新區(qū)”之上；又如重慶“地票交易”模式，因宅基地等集體建設(shè)用地復(fù)耕后產(chǎn)生的等面積建設(shè)用地指標(biāo)，即地票由政府通過農(nóng)村土地交易所在全市范圍內(nèi)公開發(fā)售。從這些有益的探索和實(shí)踐來看，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從個(gè)人自發(fā)的無序流轉(zhuǎn)再到政府組織的有序流轉(zhuǎn)、從實(shí)物流轉(zhuǎn)再到指標(biāo)流轉(zhuǎn)的變遷之路，根本動(dòng)力在于各經(jīng)濟(jì)主體尋求土地報(bào)酬最大化的驅(qū)動(dòng)和土地利益分配格局調(diào)整的需求。具體影響因素復(fù)雜而多樣，宅基地流轉(zhuǎn)意愿呈現(xiàn)了分化特征，包括了年齡分化、職業(yè)分化、收入分化等多重因素。一般而言，農(nóng)民的年齡越大、鄉(xiāng)土觀念越強(qiáng)，流轉(zhuǎn)意愿越弱；非農(nóng)收入越高、務(wù)工地越遠(yuǎn)，農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿越強(qiáng)；宅基地利用越充分、住宅建筑成本越高，農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿越弱；地方政府社會(huì)保障水平越高、流轉(zhuǎn)政策對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)度越高，農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿越強(qiáng)。但不論流轉(zhuǎn)意愿強(qiáng)弱，宅基地及其住房在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中日益顯現(xiàn)了其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值。

二、宅基地制度的發(fā)展面臨稀缺性與閑置并存

延續(xù)了近60年的宅基地制度，在發(fā)展過程中面臨稀缺性和閑置性并存、產(chǎn)權(quán)殘缺和無序流轉(zhuǎn)并存的問題，制度設(shè)立的初衷，隨著城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的自由度提升越來越受到挑戰(zhàn)。

近些年來，具有保障和財(cái)產(chǎn)雙重功能的宅基地呈現(xiàn)了稀缺與閑置并存的情況。眾所周知，土地資源稀缺是我國(guó)的基本國(guó)情之一，人均土地面積僅相當(dāng)于世界人均水平的30%左右；但同時(shí)又是世界上城鎮(zhèn)化速度最快的國(guó)家，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%增長(zhǎng)到2016年的57.35%（按常住人口計(jì)算）。先天稀缺的土地資源要支撐后天快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展，所得采取的舉措無非是長(zhǎng)期擠占農(nóng)村耕地和宅基地，必然結(jié)果是新增城市、建制鎮(zhèn)用地面積不斷增長(zhǎng)，而農(nóng)用地面積卻逐年減少。以2016年為例，與2015年相比，全國(guó)建設(shè)用地凈增加751萬畝，農(nóng)用地面積凈減少494萬畝，其中耕地凈減少115萬畝。同時(shí)，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的解放和農(nóng)民收入水平的提高，農(nóng)民自身的住房需求也在不斷增加，人均住房建筑面積已從1978年的10.17平方米增加到2016年的45.8平方米。內(nèi)外部需求的疊加使得原本稀缺的宅基地資源更加稀缺，違規(guī)占地建房、超面積建房等現(xiàn)象非常普遍。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所的測(cè)算，本世紀(jì)第一個(gè)10年，農(nóng)村居民點(diǎn)用地增加了3045萬畝，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4。

另一方面，宅基地閑置的現(xiàn)象愈演愈烈。一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必然結(jié)果。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的抽樣調(diào)查，我國(guó)每年約有1%的人轉(zhuǎn)化為城市居民。本世紀(jì)第一個(gè)10年，農(nóng)村人口已減少了1.33億人，這部分人的住房要么流轉(zhuǎn)，要么完全閑置。二是人口候鳥式遷徙的必然結(jié)果。除了市民化的人口，我國(guó)目前還有1.6億外出就業(yè)的農(nóng)民，他們?cè)诔青l(xiāng)之間過著候鳥遷徙式的生活，一年中大部分時(shí)間住房處于閑置狀態(tài)。三是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然結(jié)果。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，城鄉(xiāng)地域邊界越來越模糊，一些坐落于城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)接合部的村莊集體把新宅修建在公路和村道旁，老村由此廢棄變成了“空心村”。《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告2017》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)每年新增農(nóng)村閑置住房高達(dá)5.94億平方米，折合市場(chǎng)價(jià)值約4000億元。這部分資源如果能加以有效利用，對(duì)于提高農(nóng)民收入、盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、振興鄉(xiāng)村發(fā)展無疑將發(fā)揮出重要作用。

在宅基地流轉(zhuǎn)已成為現(xiàn)實(shí)的情況下，現(xiàn)在迫切要推進(jìn)的是對(duì)無序流轉(zhuǎn)的規(guī)范和對(duì)宅基地制度的保護(hù)。在法律層面上，雖然《物權(quán)法》沒有明確規(guī)定宅基地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，但同時(shí)規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，使用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，這無疑留下的政策操作的空間。實(shí)際上，無論是前述提到的黨的十八屆三中全會(huì)公告還是今

三、放活宅基地使用權(quán)已具備政策空間和社會(huì)基礎(chǔ)

年發(fā)布的中央一號(hào)文件，都為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)預(yù)設(shè)了空間。關(guān)鍵在于如何建立有效的宅基地“三權(quán)分置”機(jī)制，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。這就需要：一是進(jìn)一步明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的集體所有權(quán)，明確其市場(chǎng)主體地位，尊重其依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)；二是進(jìn)一步保障農(nóng)戶對(duì)宅基地的資格權(quán)，尤其是閑置宅基地因農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或城市居民到鄉(xiāng)下創(chuàng)業(yè)被盤活之后，原有農(nóng)戶的資格權(quán)應(yīng)依然存續(xù)；三是進(jìn)一步保障農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)宅基地住房的租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓等行為需要有明確的制度安排，農(nóng)民由此獲得租金和轉(zhuǎn)讓收益必須得到保障。為使“三權(quán)分置”有效推進(jìn)，政府還需完善相關(guān)配套政策，尤其是要進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，化解宅基地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民所面臨的居住、就業(yè)和養(yǎng)老等風(fēng)險(xiǎn)；要進(jìn)一步完善農(nóng)村金融保險(xiǎn)體系，通過宅基地房屋抵押貸款等形式解決農(nóng)民創(chuàng)業(yè)資金短缺等問題，并設(shè)置農(nóng)民創(chuàng)業(yè)保險(xiǎn)來提供創(chuàng)業(yè)失利后的生活保障。

同時(shí)我們還應(yīng)注意到，宅基地流轉(zhuǎn)已有社會(huì)基礎(chǔ)：一方面得益于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程打破了要素自由流動(dòng)的壁壘，人口、技術(shù)、資本等要素都已基本實(shí)現(xiàn)了自由流動(dòng)，土地要素在不遠(yuǎn)的未來可以實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)將是必然趨勢(shì)。另一方面得益于宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐探索，在全國(guó)范圍內(nèi)已有不少地方已經(jīng)開始對(duì)閑置的宅基地進(jìn)行三權(quán)分置試點(diǎn)，既盤活了這部分閑置的宅基地，又通過發(fā)展民宿、農(nóng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，激活了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了農(nóng)民的收入。

適度放活宅基地使用權(quán)，釋放宅基地作為土地要素的活力，不僅有利于保障農(nóng)民利益，有利于盤活農(nóng)村閑置土地，更有利于人才、資本、技術(shù)等各類要素回流至農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和高效利用，從而有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)和實(shí)施。