“峰回路轉(zhuǎn)”的江蘇農(nóng)村稅費(fèi)改革

孫國(guó)貴

（作者系江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)退休干部，長(zhǎng)期從事農(nóng)經(jīng)工作，曾先后在江蘇省委農(nóng)村工作部、江蘇省農(nóng)林廳擔(dān)任政研處處長(zhǎng)、辦公室主任、減負(fù)處處長(zhǎng)）

農(nóng)村稅費(fèi)改革是我國(guó)農(nóng)村意義非凡的一次偉大變革。因?yàn)楣ぷ鞯年P(guān)系，筆者有幸全過(guò)程經(jīng)歷江蘇農(nóng)村稅費(fèi)改革，親身感受到這項(xiàng)改革是愛(ài)民之事、富民之策、德政之舉。如果說(shuō)建國(guó)初期土地改革實(shí)現(xiàn)了耕者有其田，家庭承包實(shí)現(xiàn)了耕者有其權(quán)，那么農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)現(xiàn)了耕者有其利，開(kāi)始沖破城鄉(xiāng)二元體制，開(kāi)啟了公共財(cái)政陽(yáng)光普照“三農(nóng)”的先河。

一、失效的“高壓線”

土地承包到戶是個(gè)好政策，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。但是，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重，給農(nóng)村帶來(lái)很多不穩(wěn)定因素。改革開(kāi)放之前農(nóng)民沒(méi)有負(fù)擔(dān)概念，那倒不是沒(méi)有負(fù)擔(dān)，農(nóng)民集體勞動(dòng)，工分分配，稅費(fèi)都由集體統(tǒng)一繳納，在農(nóng)民收入分配前扣除，七扣八扣分到農(nóng)民手中很少，一個(gè)工分幾毛錢(qián)甚至幾分錢(qián)。記得1978年江蘇農(nóng)民人均年收入只有120元多點(diǎn)，農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)盡管很重，但因?yàn)椴灰r(nóng)民直接“掏腰包”，加上左鄰右舍差不多一樣窮，社會(huì)還算穩(wěn)定。大包干使農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)變?yōu)轱@性負(fù)擔(dān)，“繳夠國(guó)家的，留夠集體的，剩下都是自己的”，簡(jiǎn)明地講，由過(guò)去先留后分變?yōu)橹苯犹娃r(nóng)民腰包。為控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)，當(dāng)時(shí)規(guī)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)總量不得超過(guò)農(nóng)民人均年純收入5%，超過(guò)的屬于不合理負(fù)擔(dān)，要受查處，基層干部稱之為不能碰的“高壓線”。但其實(shí)不碰很難，難就難在城鄉(xiāng)二元體制。

長(zhǎng)期以來(lái)，城市公共產(chǎn)品供給由公共財(cái)政制度性安排，但農(nóng)村道路、教育、醫(yī)療以及鄉(xiāng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)等公共產(chǎn)品的供給責(zé)任卻由農(nóng)民承擔(dān)，通過(guò)農(nóng)業(yè)稅收、鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留等向農(nóng)民收取。基層政府為政績(jī)和確保鄉(xiāng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)及農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)需求，除政策規(guī)定的稅費(fèi)外，還采取名目繁多的集資攤派加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，“一稅（農(nóng)業(yè)稅）輕，二稅（村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌）重，三稅四稅（集資攤派）無(wú)底洞”，這在當(dāng)時(shí)是普遍情況。輿論也推波助瀾，記得有一年全國(guó)人代會(huì)一位教師代表發(fā)言倡議集資辦學(xué)，說(shuō)全國(guó)13億人一人一元就可籌13億元。一時(shí)間什么人民教育人民辦、人民道路人民建，各種名目繁多的集資攤派蜂擁而上，農(nóng)民成了“唐僧肉”，幾十頂“大蓋帽”（政府部門(mén)）揪住一頂“破草帽”（農(nóng)民）。上世紀(jì)90年代后期，蘇北農(nóng)民負(fù)擔(dān)的各種稅費(fèi)和集資攤派人均在250元左右，占人均純收入的百分之十幾?！捌骄鶖?shù)不代表大多數(shù)，富裕戶拔高平均數(shù)”，大多數(shù)農(nóng)戶收入低于平均數(shù)之下，他們的負(fù)擔(dān)占到其收入的百分之二十到三十，負(fù)擔(dān)確實(shí)很重。包產(chǎn)到戶后農(nóng)民“有錢(qián)有糧不靠你（干部 ）、不批不斗不怕你”，村干部失去“政治組織資源”，錢(qián)款收不上是件難事，情急之下出現(xiàn)了“小分隊(duì)”，農(nóng)戶不繳錢(qián)款 ，“小分隊(duì)”就上門(mén)扒糧抬物，見(jiàn)什么拿什么，一些地方干群關(guān)系如同水火。

那幾年黨中央、國(guó)務(wù)院和省市黨委政府為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，年年都要發(fā)兩三個(gè)文件，嚴(yán)令禁止集資攤派加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)引發(fā)的惡性案件和群體事件，發(fā)文通報(bào)全國(guó)全省，嚴(yán)肅處理負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的市、縣領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人，盡管如此，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題始終得不到解決，因負(fù)擔(dān)問(wèn)題引發(fā)的惡性案件和群體事件時(shí)有發(fā)生。為保農(nóng)村社會(huì)安定，一些地方自發(fā)地進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)制度改革。當(dāng)時(shí)有影響的如河北正定縣、安徽太和縣實(shí)行的“公糧制”（取消糧食定購(gòu)實(shí)行公糧制，將政策規(guī)定的稅費(fèi)全部納入公糧），湖南武岡市實(shí)行的費(fèi)改稅（將農(nóng)民上繳的三提五統(tǒng)等費(fèi)用全部改為農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅，實(shí)行以人為主、人地結(jié)合的辦法統(tǒng)一征收）等改革，這些改革盡管在制止“三亂”方面起到了一定的積極作用，但治標(biāo)不治本，原因是僅局限于農(nóng)村稅費(fèi)征收方式的改革，不可能根本解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題。“高壓線”失效原因也在于此。

二、“開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭”

2000年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（中發(fā)〔2000〕7號(hào)），要求正確處理國(guó)家、集體和農(nóng)民的關(guān)系，規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)制度，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，開(kāi)展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)，中央選擇安徽為試點(diǎn)省，江蘇省十分積極，時(shí)任江蘇省委常委俞興德副省長(zhǎng)赴京，爭(zhēng)取江蘇也作為稅改試點(diǎn)省份。經(jīng)國(guó)務(wù)院同意后江蘇分別在蘇南、蘇中、蘇北選擇了四個(gè)縣（市）開(kāi)展試點(diǎn)?？紤]到稅費(fèi)改革是農(nóng)村分配關(guān)系的一次重大調(diào)整，與家庭承包經(jīng)營(yíng)改革集體經(jīng)營(yíng)制度不同，需要支付改革成本，省委、省政府決定省級(jí)財(cái)政安排9000萬(wàn)元支持四縣（市）試點(diǎn)。試點(diǎn)很成功，農(nóng)民負(fù)擔(dān)平均減輕40%，亂集資、亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派得到有效制止，黨群、干群關(guān)系明顯改善，因?yàn)樨?cái)政加大轉(zhuǎn)移支付，鄉(xiāng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)趨于正常，尤其是農(nóng)村教師工資由過(guò)去“一年發(fā)兩次（春秋兩季向農(nóng)民收費(fèi)后），兩次發(fā)全年，年年發(fā)不足”轉(zhuǎn)為按月足額發(fā)放，基層干部和農(nóng)村教師表示滿意。在試點(diǎn)中還總結(jié)探索了“旨在減負(fù)、重在兼顧、成在配套”一條成功經(jīng)驗(yàn)。

2000年底，國(guó)務(wù)院在安徽召開(kāi)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理溫家寶肯定了試點(diǎn)省的工作，要求各省加大試點(diǎn)力度，改革方案不需向國(guó)務(wù)院報(bào)批。根據(jù)會(huì)議精神，江蘇省委決定2001年全省全面推進(jìn)農(nóng)村稅改，3月下發(fā)《江蘇省委省政府關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革工作實(shí)施意見(jiàn)》（蘇發(fā)〔2001〕6號(hào)），向全省1500萬(wàn)農(nóng)戶發(fā)出公開(kāi)信，同時(shí)先后下發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革及人員分流、加快基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展、實(shí)行增收減支保證鄉(xiāng)村組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)等10個(gè)配套改革文件。4月上旬省政府通過(guò)逐一過(guò)堂審定市、縣稅改方案，4月下旬大部分縣（市）稅改方案已同農(nóng)民群眾見(jiàn)面，在確保減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，為保村保鄉(xiāng)保教育，兼顧?quán)l(xiāng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育發(fā)展，省級(jí)財(cái)政從2001年起每年安排農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政體制轉(zhuǎn)移支付合計(jì)22億元。轉(zhuǎn)移支付資金安排實(shí)行“三傾斜”：一是向農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的蘇北地區(qū)傾斜，資金總量的70%安排在蘇北。二是向村級(jí)基層組織傾斜，特別是建立了鄉(xiāng)村級(jí)三項(xiàng)資金制度，村干部報(bào)酬、五保戶供養(yǎng)、辦公經(jīng)費(fèi)由財(cái)政解決。三是向農(nóng)村教育傾斜，轉(zhuǎn)移支付資金不低于60%用于農(nóng)村教育。

正當(dāng)江蘇穩(wěn)步推進(jìn)改革時(shí)風(fēng)云突變。2001年5月初國(guó)務(wù)院下發(fā)文件要求除安徽外其他試點(diǎn)全部停下來(lái)。原因是有100多名農(nóng)村老師在全國(guó)人代會(huì)、政協(xié)會(huì)期間聯(lián)名上書(shū)，說(shuō)稅費(fèi)改革斷了他們的“糧”，拿不到工資沒(méi)飯吃。當(dāng)時(shí)也確有幾個(gè)試點(diǎn)省財(cái)政保障不到位，造成鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)困難，工作停擺。江蘇如何執(zhí)行國(guó)務(wù)院下發(fā)的文件精神，時(shí)任江蘇省委書(shū)記回良玉、省長(zhǎng)季允石、副書(shū)記李源潮聽(tīng)取了時(shí)任省稅改辦主任周貴根和筆者的稅改工作情況匯報(bào)，并就國(guó)務(wù)院文件如何執(zhí)行征求我們意見(jiàn)。我們表示，江蘇稅改工作已經(jīng)就緒，進(jìn)展良好，繼續(xù)實(shí)施稅費(fèi)改革，中央有精神、發(fā)展有需要、實(shí)施有條件、工作有基礎(chǔ)，停止改革不僅失信于民、失信于基層干部，也會(huì)失去改革發(fā)展機(jī)遇，“開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭”，建議改革不停止，文件不轉(zhuǎn)發(fā)，工作不宣傳。省委充分考慮了我們意見(jiàn)，決定繼續(xù)在全省推進(jìn)稅費(fèi)改革。

江蘇稅費(fèi)改革是冒有風(fēng)險(xiǎn)的。最大壓力是責(zé)難“不聽(tīng)招呼”。壓力也是動(dòng)力，為消化減負(fù)后資金缺口，江蘇省加大了配套改革力度，實(shí)施并鄉(xiāng)并村并校，減人減事減費(fèi)，轉(zhuǎn)變政府職能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，通過(guò)配套改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少31%，行政村減少42.7%，精簡(jiǎn)分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員4萬(wàn)多人和村組干部近20萬(wàn)人。2001年8月，時(shí)任江蘇省人大常委會(huì)副主任俞敬忠到沭陽(yáng)調(diào)查，寫(xiě)了題為《稅費(fèi)改革將帶來(lái)我國(guó)農(nóng)村的深刻變化》的調(diào)查報(bào)告，報(bào)告列舉了沭陽(yáng)縣稅改后出現(xiàn)了多少年從未有過(guò)的新景象，充分肯定稅費(fèi)改革成效，尤其是報(bào)告引用了農(nóng)民和基層干部的說(shuō)法，農(nóng)民說(shuō)稅費(fèi)改革上合“三個(gè)代表”，下順百姓心意，是同大包干一樣的好政策。一個(gè)鄉(xiāng)黨委書(shū)記說(shuō)，過(guò)去催糧催款，黨證別在腰帶上，屁股坐在火山口，現(xiàn)在托稅費(fèi)改革的福，終于解脫了。俞敬忠的報(bào)告報(bào)呈時(shí)任副總理溫家寶，溫家寶副總理又將報(bào)告轉(zhuǎn)呈朱镕基總理。朱總理看后批示要求組織一個(gè)調(diào)查組下去明察暗訪。時(shí)任國(guó)家稅改辦主任楊遂周根據(jù)總理批示帶了中國(guó)人民大學(xué)、北京農(nóng)業(yè)大學(xué)幾位教授和財(cái)政部幾位處長(zhǎng)在沭陽(yáng)深入村組與基層干部和農(nóng)民直接交談，暗訪了三天認(rèn)為沭陽(yáng)稅費(fèi)改革效果不錯(cuò)，俞敬忠調(diào)查報(bào)告反映的情況屬實(shí)。這次調(diào)查解放了江蘇，稅費(fèi)改革“峰回路轉(zhuǎn)”。同年九月，國(guó)家稅改辦在南京召開(kāi)六省稅改試點(diǎn)工作座談會(huì)。請(qǐng)江蘇介紹試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，接著時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)到江蘇調(diào)研，對(duì)江蘇稅改工作予以充分肯定。江蘇稅費(fèi)改革的成功，為全國(guó)提供了經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也堅(jiān)定了上層的信心，2002年這項(xiàng)改革一下子擴(kuò)大到16個(gè)省份并進(jìn)展順利。這年12月，國(guó)務(wù)院在江蘇召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作座談會(huì)，這次會(huì)議規(guī)模大，原定會(huì)議人數(shù)200多人，結(jié)果實(shí)際到會(huì)600人；會(huì)議規(guī)格很高，時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任段應(yīng)碧、農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)杜青林出席會(huì)議并作了重要講話，各省分管書(shū)記或省長(zhǎng)帶隊(duì)到會(huì)。這次會(huì)議意義深遠(yuǎn)，推動(dòng)了稅費(fèi)改革轟轟烈烈在全國(guó)全面展開(kāi)。

三、圓“千年等一回”的夢(mèng)

農(nóng)村稅費(fèi)改革主要內(nèi)容是“一調(diào)（調(diào)整農(nóng)業(yè)稅率）三取消（取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、屠宰稅和專門(mén)面向農(nóng)民的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資）”，說(shuō)白了就是減費(fèi)增稅。作為一個(gè)特定階段，這些改革措施無(wú)疑是正確的，取得效果也是明顯的。但改革還是有明顯缺陷：從理論上講，以土地為課稅對(duì)象的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅既非增值稅，也非所得稅，是兩千多年前春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期魯莊公開(kāi)啟的古老稅種，是傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在當(dāng)今是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局基本政策的體現(xiàn)。從實(shí)踐上看，農(nóng)業(yè)稅按田畝征收，種田人得益少、負(fù)擔(dān)重。2002年典型問(wèn)卷調(diào)查資料反映，稅改后農(nóng)民田均負(fù)擔(dān)94元，而當(dāng)年稻麥兩季生產(chǎn)畝均凈收益僅為78元（人工費(fèi)用計(jì)入成本），農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)是虧本的，由于主要負(fù)擔(dān)攤?cè)胩锂€，純農(nóng)戶戶均上繳稅費(fèi)為109元，是所有農(nóng)戶類別中上繳最多、負(fù)擔(dān)最重的，這與加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基本方略相悖，特別是農(nóng)業(yè)稅收是農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，有可能成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈、影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的潛在因素。基于這個(gè)考慮，江蘇決定率先減征免征農(nóng)業(yè)稅收。

2003年江蘇通過(guò)“統(tǒng)一稅制、減并稅目、降低稅負(fù)”辦法，將農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅，在全國(guó)率先取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。2004年又調(diào)整農(nóng)業(yè)稅稅率，全省農(nóng)業(yè)稅稅率由7%統(tǒng)一調(diào)減為5%，并在宿遷市和蘇南開(kāi)展免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)，2005年決定全省全面免征農(nóng)業(yè)稅，先于全國(guó)一年取消了農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)了歷經(jīng)兩千多年以田畝為課稅對(duì)象的古老稅種，圓了農(nóng)民“種田不納糧”的夢(mèng)想。為解決免征農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育發(fā)展所需的經(jīng)費(fèi)缺口，省級(jí)財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付每年預(yù)算安排近10億元予以保障。

農(nóng)村稅費(fèi)改革功德無(wú)量，意義非凡。最明顯最直接的是切實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，江蘇通過(guò)取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅和各種集資、攤派等，農(nóng)民負(fù)擔(dān)由改革前的90億元下降到8億多元，人均減負(fù)159元，畝均減負(fù)149元，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕90%以上，消除了影響黨群、干群關(guān)系的最大隱患，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。更可喜的是開(kāi)始沖破城鄉(xiāng)二元體制，突出體現(xiàn)為公共財(cái)政職能發(fā)生積極變化。鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育所需經(jīng)費(fèi)改革前通過(guò)鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)及教育集資向農(nóng)民收取，稅費(fèi)改革中江蘇按照保村保鄉(xiāng)保教育要求，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制轉(zhuǎn)移支付，特別是將農(nóng)村教師工資發(fā)放責(zé)任轉(zhuǎn)移到縣，為確保老師工資按省定標(biāo)準(zhǔn)按月足額發(fā)放，省級(jí)財(cái)政每年安排10多億元教師津補(bǔ)貼專項(xiàng)資金予以保障，鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)與教育等公共產(chǎn)品供給責(zé)任由過(guò)去農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)為公共財(cái)政承擔(dān)。在中央財(cái)政支持下，江蘇開(kāi)展了村內(nèi)公益事業(yè)一事一議建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)、村內(nèi)基本公共服務(wù)運(yùn)行管護(hù)制度建設(shè)等工作，省級(jí)財(cái)政幾年累計(jì)投入300多億元，推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸和覆蓋，農(nóng)村公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正在實(shí)行由民辦向公辦為主、民辦補(bǔ)充體制轉(zhuǎn)變，農(nóng)村面貌在變化，農(nóng)民滿足感在提升。所有這些表明，城鄉(xiāng)二元體制堅(jiān)冰已經(jīng)打破，城鄉(xiāng)一體發(fā)展的航船已經(jīng)啟航，盡管還有很長(zhǎng)的路要走，但稅費(fèi)改革開(kāi)啟的道路將越走越寬。