農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人：理論研究和實(shí)踐探索（上）

方志權(quán)

隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了許多新情況和新問(wèn)題。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地被大量征用，土地資源轉(zhuǎn)換為貨幣資產(chǎn)，由于集體組織成員界定不明確、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，征地補(bǔ)償費(fèi)的分配等問(wèn)題逐漸凸顯；還有一些地方在集體資產(chǎn)管理上存在不履行民主程序、不公開(kāi)收益分配等問(wèn)題，農(nóng)民大多對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不放心，擔(dān)心集體資產(chǎn)流失，存在要求平分集體資產(chǎn)的傾向。解決這些問(wèn)題，必須要通過(guò)制度創(chuàng)新，加快農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革來(lái)實(shí)現(xiàn)。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的基本特性與“母雞”理論

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織形態(tài)是一個(gè)不斷變化、逐步完善的過(guò)程，今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，建立在產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上的股份合作制經(jīng)濟(jì)是中國(guó)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的有效形式，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)有3個(gè)方面：

一是社會(huì)主義特色的經(jīng)濟(jì)組織。首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以社會(huì)主義的公有制為基礎(chǔ)，以土地為中心的主要生產(chǎn)資料是農(nóng)民集體所有，并以憲法和法律直接予以確認(rèn)。它是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義在中國(guó)廣大農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和組織保證。其次，它適應(yīng)中國(guó)農(nóng)村在社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展規(guī)律，也就是說(shuō)能夠適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和維護(hù)最廣大農(nóng)民群眾的根本利益。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)具有以下特征：社區(qū)性（區(qū)域性），集體經(jīng)濟(jì)組織界定在一定區(qū)域范圍內(nèi)，集體經(jīng)濟(jì)組織與成員不可分割，成員是封閉的圈子，權(quán)利義務(wù)“進(jìn)”則“與生俱來(lái)”，“退”則“自然棄失”，不對(duì)外開(kāi)放。合作性（共有性），集體資產(chǎn)由組織成員共同所有，資產(chǎn)收益和勞動(dòng)成果歸成員共同分享，權(quán)利義務(wù)均等。排他性，盡管集體經(jīng)濟(jì)組織的層次不盡一樣，小到村組，大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)、成員邊界是清晰的，上下左右不能侵權(quán)。多功能性，集體經(jīng)濟(jì)組織既承擔(dān)了生產(chǎn)功能、生活功能，還承擔(dān)了公共公益服務(wù)、社會(huì)管理等其他功能。

二是民事法律主體的特殊組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法律和政策規(guī)定而建立，有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所，擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)和自主進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的能力，并能在一定的財(cái)產(chǎn)范圍內(nèi)（土地所有權(quán)除外）獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，符合民事主體的資格條件，因此具有民事權(quán)利能力和民事行為能力。它與法人相似，但在設(shè)立程序和條件、終止條件、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和目的、財(cái)產(chǎn)（主要是土地）處分、管理職能等方面卻又不同于法人。故其作為民事主體，有別于自然人和法人，應(yīng)將它作為其他特別的組織對(duì)待。

三是高度重合于農(nóng)村基層社會(huì)組織。按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，農(nóng)村基層社會(huì)的自治組織雖然是村民委員會(huì)和其下設(shè)的村民小組，但在當(dāng)前的農(nóng)村基層組織中，大多是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民小組或村民委員會(huì)是同一機(jī)構(gòu)，即兩枚印章一套機(jī)構(gòu)。兩者決策機(jī)制相似，實(shí)踐中職能相互重疊，特別是對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的管理與服務(wù)，兩者難以截然分開(kāi)，具有較為明顯的“政社合一性”。

綜上可見(jiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既不同于一般的經(jīng)濟(jì)組織，又不同于社會(huì)團(tuán)體，也不同于行政機(jī)關(guān)，自有其獨(dú)特的政治性質(zhì)和法律性質(zhì)。正是這種特殊性，決定著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能作用及其成員的資格權(quán)利等重要內(nèi)容。《民法總則》已經(jīng)明確，要賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可用“母雞”理論進(jìn)行闡述。只有這樣，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能逐步適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并不斷適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的需要。只有這樣，才能做到“兩個(gè)促進(jìn)”，即采取多種渠道促進(jìn)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，通過(guò)哺育集體經(jīng)濟(jì)這只“母雞”下更多的蛋，從而建立健全農(nóng)民持續(xù)增收的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收。

二、內(nèi)改制與“放風(fēng)箏”法理

實(shí)踐證明，中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的前提是必須堅(jiān)持集體所有制，而不能解散集體經(jīng)濟(jì)，不能否定集體經(jīng)濟(jì)數(shù)十年的發(fā)展成果。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不同于工商企業(yè)的股份制改革，應(yīng)體現(xiàn)成員的集體所有和特有的社區(qū)性，因此不是面向社會(huì)的改制，而是面向集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的改制，最適合的模式還是股份合作制，通過(guò)股份合作制產(chǎn)權(quán)制度改革，真正實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民。

從制度特征上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革以股份合作制為主，其制度設(shè)計(jì)仍然兼有合作制和股份制的特點(diǎn)。在股權(quán)設(shè)置上，以集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)人股為主導(dǎo)，體現(xiàn)了勞動(dòng)者聯(lián)合的根本屬性。在股權(quán)界定上，兼顧各類集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，且股東資格不向社會(huì)開(kāi)放，體現(xiàn)了合作經(jīng)濟(jì)非資本聯(lián)合的特征。

從組織功能上看，改制后的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在具有企業(yè)性質(zhì)的同時(shí)，還負(fù)擔(dān)著村委會(huì)或社區(qū)的公共服務(wù)、社會(huì)管理等公共管理職能。這些新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)在分配前預(yù)先提取公積金、公益金的形式來(lái)保證村委會(huì)或社區(qū)的公共管理職能。

從改制次序上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革由大城市近郊地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)率先興起，并有向大城市遠(yuǎn)郊農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)展的趨勢(shì)。在經(jīng)濟(jì)梯度發(fā)展規(guī)律的作用下，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化逐步由大城市周邊農(nóng)村向遠(yuǎn)郊農(nóng)村、由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)接合部推進(jìn)，為各地開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革提供了外在條件，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不再是發(fā)達(dá)地區(qū)的專利。

由于上述特性，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)處理好三組關(guān)系：一是集體與個(gè)人的關(guān)系。農(nóng)村集體所有是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式，以此為基礎(chǔ)組建的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是以村、鎮(zhèn)地緣為基礎(chǔ)的商事形態(tài)，具有明顯的社區(qū)性。因此，既不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了，也不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒(méi)了。換言之，在增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)，要用好、管好、維護(hù)好給農(nóng)民帶來(lái)收益的集體資產(chǎn)，切忌一分而光，要形成既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制。二是強(qiáng)制與自治的關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人，具有獨(dú)立的法律主體資格，有權(quán)通過(guò)理事會(huì)等機(jī)構(gòu)自主運(yùn)作，應(yīng)當(dāng)被賦予充分的自治權(quán)。然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民文化水平相對(duì)較低，經(jīng)營(yíng)能力也相對(duì)較弱，其組織機(jī)構(gòu)的搭建、章程的擬定、份額的流轉(zhuǎn)、收益的分配等，無(wú)不需要政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，甚至在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，還需要法律設(shè)定剛性規(guī)則，以保證集體資產(chǎn)不會(huì)流失。農(nóng)業(yè)主管部門發(fā)現(xiàn)方案存在惡意逃廢債務(wù)或惡意分配資產(chǎn)等情形的，有權(quán)不予核準(zhǔn)。三是歷史與未來(lái)的關(guān)系。農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管，首要任務(wù)是界定資產(chǎn)的范圍以及對(duì)該資產(chǎn)享有權(quán)益的主體范圍。在設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的過(guò)程中，哪些資產(chǎn)要納入經(jīng)濟(jì)組織，哪些人對(duì)資產(chǎn)增值作出過(guò)貢獻(xiàn)，應(yīng)當(dāng)按什么原則來(lái)確定成員，已經(jīng)去世的成員與現(xiàn)有成員分別享有什么權(quán)利，應(yīng)當(dāng)按什么方式來(lái)經(jīng)營(yíng)管理。凡此種種，既要尊重歷史，又要照顧現(xiàn)實(shí)。

集體經(jīng)濟(jì)組織就像是一只放飛于農(nóng)村上空的風(fēng)箏，為了讓風(fēng)箏飛得更高更順暢，收放之間需要智慧管理，通過(guò)加強(qiáng)集體資產(chǎn)的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)防止”：防止集體資產(chǎn)被侵占，防止農(nóng)民利益受損害。在股權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，規(guī)定轉(zhuǎn)讓范圍、受讓人持股上限，防止集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部少數(shù)人侵占、非法處置集體資產(chǎn)。針對(duì)一些農(nóng)民存在的希望撤鎮(zhèn)撤村處置兌現(xiàn)現(xiàn)金、注重眼前利益求實(shí)惠的心態(tài)，堅(jiān)守集體所有制的底線，杜絕農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)“一撤就分、一分就光”的現(xiàn)象。防止外部資本侵吞、非法控制集體資產(chǎn)，制定章程，明確規(guī)定現(xiàn)階段集體資產(chǎn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓（贈(zèng)予）、退出、繼承限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。同時(shí)做到“兩個(gè)確保”：確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，積極引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)及物業(yè)、租賃管理項(xiàng)目；確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和成員基本利益，堅(jiān)持效益決定分配原則，明確不得舉債分配，明確建立農(nóng)村集體資產(chǎn)收益以豐補(bǔ)歉機(jī)制。

三、如何界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員

一是時(shí)間點(diǎn)的確定。從時(shí)間上看，1949年新中國(guó)成立后開(kāi)始了社會(huì)主義改造，1956年后社會(huì)主義改造基本完成，以生產(chǎn)資料集體所有制為基礎(chǔ)的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社開(kāi)始建立，而這也標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建立。彼時(shí)農(nóng)民牽著耕牛，拿著地契，加入了高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，這應(yīng)當(dāng)成為界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的時(shí)點(diǎn)。

二是關(guān)聯(lián)關(guān)系的確定。一方面，賴以確認(rèn)成員的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在土地承包、所在地戶籍、集體資產(chǎn)積累等生產(chǎn)生活關(guān)系；另一方面，成員的確認(rèn)必須遵循規(guī)范的程序，以獲得當(dāng)?shù)厝罕娬J(rèn)可。前者為實(shí)體要件，后者則為程序要件。綜合考量，可對(duì)成員作出以下界定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是指自農(nóng)村高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成立以來(lái)，與集體經(jīng)濟(jì)組織存在土地承包、所在地戶籍、集體資產(chǎn)積累等生產(chǎn)生活關(guān)系，經(jīng)該集體經(jīng)濟(jì)組織民主程序確認(rèn)的人員。

三是成員的分類。集體經(jīng)濟(jì)組織完成成員確認(rèn)程序時(shí)，已經(jīng)去世，或雖未去世但已離開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織的為過(guò)往成員，根據(jù)確權(quán)份額享有相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益；其他成員為現(xiàn)有成員，依照法律規(guī)定享有完整的成員權(quán)利。換言之，曾經(jīng)做出過(guò)貢獻(xiàn)的，可根據(jù)農(nóng)齡來(lái)確認(rèn)其應(yīng)享有的份額，已經(jīng)去世或者離開(kāi)的人不享有表決權(quán)，只享有相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

四是成員資格的封閉性與開(kāi)放性。成員資格必須對(duì)內(nèi)開(kāi)放且對(duì)外封閉。集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的新生人口，自出生之日起即享有成員資格，可以繼承、受讓財(cái)產(chǎn)份額；而在集體經(jīng)濟(jì)組織之外的任何人，均不能通過(guò)受讓、抵押等方式獲得成員資格。另外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的份額，應(yīng)當(dāng)以戶為單位記載。除非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程另有約定，戶內(nèi)總份額不隨戶內(nèi)人口增減變動(dòng)而調(diào)整，即所謂“生不增、死不減”。隨著歲月的推移，戶內(nèi)成員將相繼去世，彼時(shí)，該戶的份額將由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回。

四、如何確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利和義務(wù)

一是表決權(quán)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，為了體現(xiàn)成員民主管理，防止少數(shù)人操控，實(shí)行一人一票制度。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有明顯的地緣性，成員生活于熟人社會(huì)，數(shù)戶成員可以共同推舉鄉(xiāng)紳賢達(dá)作為代表參會(huì)，以提高運(yùn)營(yíng)效率。因而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議就議決事項(xiàng)進(jìn)行表決。

二是流轉(zhuǎn)權(quán)。權(quán)利的流轉(zhuǎn)包括繼承、轉(zhuǎn)讓與贈(zèng)予三種情形，也包括由于履行抵押義務(wù)而發(fā)生的被動(dòng)權(quán)利讓予。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為避免出現(xiàn)少數(shù)人控制、外部人侵占等情形，必須對(duì)權(quán)益流轉(zhuǎn)施加種種限制。首先，關(guān)于轉(zhuǎn)讓與贈(zèng)予。農(nóng)村集體資產(chǎn)份額不得向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的第三人轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予。也就是說(shuō)，份額對(duì)外是鎖死的，只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)讓與贈(zèng)予，或者由本集體經(jīng)濟(jì)組織贖回，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程另有約定的除外。其次，關(guān)于繼承。由于繼承乃基于死亡這一法律事實(shí)，而繼受份額是法定權(quán)利，故農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不宜排除繼承人的繼承權(quán)，但為了避免外部人經(jīng)由繼承而獲得成員資格，應(yīng)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的人因繼承而獲得財(cái)產(chǎn)份額的，不享有表決權(quán)，但章程另有規(guī)定的除外。第三，關(guān)于擔(dān)保。為了避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由于擔(dān)保導(dǎo)致資產(chǎn)被外部人所控制，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得為他人的債務(wù)提供擔(dān)保，本集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的企業(yè)除外。章程可以對(duì)提供擔(dān)保的條件和程序作出規(guī)定。第四，關(guān)于最高份額。為了避免少數(shù)人控制，規(guī)定通過(guò)份額量化和轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予、繼承等方式持有農(nóng)村集體資產(chǎn)份額的，其份額不得超過(guò)章程規(guī)定的上限。

三是收益權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的收益權(quán)除了要體現(xiàn)所有者決定權(quán)之外，更要體現(xiàn)長(zhǎng)期存續(xù)、服務(wù)社區(qū)的屬性，因此，農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益由本集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員共同享有，依照法律和章程的規(guī)定分配。為避免短期行為，規(guī)定收益分配方案須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)后，提交本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議表決通過(guò)后實(shí)施。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)年的凈收益應(yīng)當(dāng)在彌補(bǔ)虧損、提取公積公益金后按照一定比例實(shí)行按份額分配。（未完待續(xù)）