貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧與減負(fù)有待持續(xù)加強
——基于貴州、四川兩省調(diào)研

劉玉萍 高 強 朱麗麗

為了解新時代貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧中生產(chǎn)生活變化情況，深入研究脫貧與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況，近期調(diào)研組先后赴貴州省畢節(jié)市、四川省廣安市、南充市和德陽市開展了專題調(diào)研。通過調(diào)研，筆者感到：兩省貧困地區(qū)助農(nóng)增收工作總體站位高、措施實，村級公益事業(yè)建設(shè)亮點多、效果顯著，為全國提供了實踐樣板和成功經(jīng)驗。

一、貧困地區(qū)助農(nóng)增收的創(chuàng)新做法及成效

（一）深化基層民主治理，實施小型公共基礎(chǔ)設(shè)施村民自建。2012年四川省發(fā)布的《關(guān)于推行農(nóng)村小型公共基礎(chǔ)設(shè)施村民自建的意見》提出，凡單項資金未達(dá)到招標(biāo)和比選規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)要求不高、受惠對象直接、進(jìn)村入戶的小型農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)項目，除中央對財政資金使用方式有明確規(guī)定的外，都應(yīng)積極推行村民自建方式組織實施。村民自建將農(nóng)村小型公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的選擇權(quán)、建設(shè)權(quán)、管護(hù)權(quán)交給農(nóng)民，搭建了“十步工作法”“五個機制”“四個轉(zhuǎn)變”等機制構(gòu)架，行業(yè)部門不再大包大攬，而是致力于做好技術(shù)服務(wù)和指導(dǎo)，取得了積極效果。項目實施過程中，通過民議、民定、民建、民評、民管，還權(quán)賦能、問計于民，調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村公共事務(wù)積極性，提高農(nóng)民民主管理水平。2017年廣安市武勝縣發(fā)布《關(guān)于規(guī)范貧困村道路和富民連心工程項目實行村民自建的通知》，要求縣級財政投入或上級可以整合用于貧困村道路工程建設(shè)的項目資金、受益對象直接為村民、單項投資額度在200萬元以下（不含200萬元）的貧困村道路和富民連心工程項目都將推行村民自建。調(diào)查了解到，村民自建簡化了招投標(biāo)程序，縮短工期在3/4以上；與政府包攬代建相比能降低40%以上成本。同時，農(nóng)民不但當(dāng)家做主，還能獲得勞務(wù)報酬，提高了收入。

（二）堅持制度先行與組織建設(shè)，一事一議村級公益事業(yè)成效顯著。貴州省在實施一事一議籌資籌勞時，堅持制度引領(lǐng)，嚴(yán)格規(guī)范操作程序，確保在規(guī)定范圍內(nèi)籌資籌勞，不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。四川省全面推行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目審核制度，建立農(nóng)民參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目管理機制和向村級組織收費審核制度，通過加強組織建設(shè)，做到事前防控、過程監(jiān)督和事后審計，確保不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。貴州威寧縣有280個村實施了通寨路面硬化、村內(nèi)安裝太陽能路燈、建設(shè)文化活動廣場等，覆蓋了全縣45%的村，農(nóng)村人居環(huán)境有了顯著改善。2017年四川省開展一事一議村11586個，占村總數(shù)的24%，財政獎補18.06億元，籌資3.65億，籌勞2.46億個，建成項目12415個。2017年四川武勝縣籌資籌勞項目村達(dá)188個，籌資總額90.76萬元，籌勞70.51萬個，以資代勞2820.7萬元。武勝縣在實施項目過程中，始終注重發(fā)揮農(nóng)民組織能力建設(shè)，每個項目均成立“三個小組”，即項目領(lǐng)導(dǎo)小組、職能監(jiān)督小組、財務(wù)核實小組。通過“三個小組”，村民參與到項目申請、實施、評估等全過程中，實現(xiàn)了全鏈條參與式管理，村民出資投勞建設(shè)家園的熱情得到積極調(diào)動，財政資金引導(dǎo)作用進(jìn)一步加強，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的投入顯著增加。

（三）實施分類細(xì)化管理，村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費進(jìn)一步得到保障。四川省各地堅持多渠道籌措、多元化保障，實行分類細(xì)化管理，提高了資金利用效率。例如，武勝縣馬耳石村可以獲得五個方面的財政補助和經(jīng)費支持。第一，村干部基本報酬按照不低于上年度農(nóng)村居民人均可支配收入標(biāo)準(zhǔn)核定，村支部書記每月1430元、村委員主任1290元、文書1140元。第二，村級組織辦公經(jīng)費每年4萬元，主要包括必要的辦公用品費、水電費、報刊征訂費等開支。第三，農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)支出每年5萬元，主要用于小型公路維護(hù)、村內(nèi)環(huán)境治理和家禽養(yǎng)殖防疫等。該項費用在不同村之間可以進(jìn)行調(diào)劑。第四，大中型維修維護(hù)費由鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)，主要包括村活動室維修、辦公家具設(shè)備的添置等，依申請而定，實行報賬制。第五，各類項目配套工作經(jīng)費，按“費隨事轉(zhuǎn)”的原則，按照項目資源來源統(tǒng)籌保障，不向村級組織攤派或轉(zhuǎn)嫁。此外，村級組織還有村級組織服務(wù)群眾專項經(jīng)費和扶貧工作經(jīng)費。例如，南充閬中博樹鄉(xiāng)清真村日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費3萬元，基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)經(jīng)費5萬元，每年還有貧困村辦公經(jīng)費5萬元，全年辦公經(jīng)費共計13萬元。

（四）發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，探索農(nóng)民特色減貧新路子。四川省21個市州均啟動改革試點，規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，推動農(nóng)村財務(wù)管理規(guī)范化、制度化、信息化建設(shè)。興云村引進(jìn)社會資本組建“營山蜀農(nóng)農(nóng)業(yè)有限公司”，流轉(zhuǎn)土地2500畝，種植紅芯王柚2500畝。村集體將政府投入的園區(qū)產(chǎn)業(yè)路、水利設(shè)施使用權(quán)量化折資入股給企業(yè)，企業(yè)將年凈利潤的2%作為集體經(jīng)濟收入；村集體將100萬產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、26.8萬元的貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和小額信貸資金、2000元產(chǎn)業(yè)扶持到戶資金入股公司，每年按6%保底分紅。村民在獲取土地流轉(zhuǎn)租金的同時，還可以入園打工掙薪金，人均增加收入2000元。

二、調(diào)研發(fā)現(xiàn)的主要問題

（一）村級報刊支出超額仍是“頑疾”。調(diào)查表明，村級報刊超支呈現(xiàn)反復(fù)性、普遍性等特點，不僅支出超額數(shù)量多、比例大，而且報刊種類繁多，經(jīng)濟條件相對較好的村集體征訂任務(wù)更重。調(diào)研組走訪了解到，村級報刊超支主要原因在于報刊發(fā)行攤派，其背后涉及的是行政權(quán)力干預(yù)和部門利益問題。

（二）貧困地區(qū)脫貧攻堅中面臨新問題。這類問題不僅集中體現(xiàn)在貧困村，非貧困村也有所涉及。對于貧困村而言，一方面脫貧評估任務(wù)重。閬中博樹鄉(xiāng)清真村精準(zhǔn)扶貧打印費支出5000余元，劉家廟村2016-2017年支出扶貧相關(guān)資料費5.6萬元；另一方面，硬件后期運維費用難保障。四川省規(guī)定貧困村退出標(biāo)準(zhǔn)為“1低5有”，貧困發(fā)生率低于3%，有集體經(jīng)濟收入、有硬化路、有衛(wèi)生室、有文化室、有通信網(wǎng)絡(luò)。清真村支書表示，村內(nèi)因這兩年脫貧攻堅修建的基礎(chǔ)設(shè)施項目后期維護(hù)費用不足，僅這一項每年應(yīng)至少需要10萬元。貧困戶與非貧困戶之間、貧困村與非貧困村之間，由于政策差別過大帶來新的不平衡。四川省馬耳石村農(nóng)民楊某反映，因為馬耳石不是“貧困村”，村內(nèi)道路是村民們自發(fā)籌資修建的，最少的戶拿了3000元，位置偏僻的戶出錢最多的達(dá)到10萬元。他表示，“誰如果不出這筆錢，就會被村民們自發(fā)排擠，車都不讓進(jìn)村，有的戶舉債都要出這筆錢”。

（三）農(nóng)民保障性支出呈現(xiàn)兩增一減。2016年農(nóng)民保障性支出人均241.06元，同比增長12%，總量上升，呈現(xiàn)兩增一減：農(nóng)村合作醫(yī)療保險費125.88元，同比增長20%；農(nóng)村養(yǎng)老保險費人均110.06元，同比增長6%；農(nóng)村政策性保險人均5.12元，同比減少12%。主要原因：一是農(nóng)民參保意識和購買意識增強，購買人數(shù)增加。二是農(nóng)村合作醫(yī)療保險個人繳費標(biāo)準(zhǔn)增加，由2015年每人每年120元增加到2016年每人每年150元。三是由于農(nóng)業(yè)政策性保險險種少、保額低、理賠程序復(fù)雜，挫傷了農(nóng)民積極性，導(dǎo)致參保投保減少。

三、下一步的思考及建議

（一）提高農(nóng)村民生保障水平。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，圍繞農(nóng)民群眾最關(guān)心最急迫最直接的利益問題，采取超常規(guī)振興措施，推動基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。不斷加強社會保障體系建設(shè)，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，實現(xiàn)異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算，強化農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，加快建立多層次農(nóng)業(yè)保險體系。

（二）完善一事一議籌資籌勞制度。加大財政獎補力度，完善一事一議籌資籌勞管理辦法，簡化審批程序，增強籌資籌勞可操作性。在嚴(yán)格執(zhí)行限額標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，防止政策“一刀切”，分地區(qū)分區(qū)域提出籌資籌勞的合理限額標(biāo)準(zhǔn)。改善民主議事程序，充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)和多媒體手段，創(chuàng)新在線投票、視頻會議等民主議事新機制。建立“政府主導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、群管群養(yǎng)”的管護(hù)機制，落實管護(hù)經(jīng)費，明確管護(hù)責(zé)任，切實解決農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)與管護(hù)的難題。

（三）發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟。新形勢下，必須整合農(nóng)村集體自身資源優(yōu)勢，完善財政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)等各項政策，爭取各方面的支持和力量，聚成發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的合力。鼓勵村集體經(jīng)濟組織通過自主經(jīng)營、聯(lián)合開發(fā)、聯(lián)建聯(lián)營、股權(quán)投資等多種途徑，探索集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式，不斷增強村集體經(jīng)濟組織自我發(fā)展自我服務(wù)能力。