改革須進(jìn)一步強(qiáng)化政策、人、錢聯(lián)動(dòng)
——關(guān)于云南省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的督查報(bào)告

（督查組成員：楊璐 師高康 邱烈飛 黃東肖攀 王繼永）

去年底，由國(guó)土資源部牽頭，農(nóng)業(yè)部、全國(guó)人大農(nóng)委、國(guó)家林業(yè)局等組成第四督查組，對(duì)云南省推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的情況進(jìn)行了督查。通過(guò)調(diào)研，督查組了解了全省整體情況，查閱了檔案臺(tái)賬，剖析了具體做法。

一、工作進(jìn)展情況

第一，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央改革決策部署。全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革電視電話會(huì)議召開(kāi)后，云南省抓好會(huì)議精神貫徹，結(jié)合實(shí)際擬訂方案積極穩(wěn)妥推進(jìn)。為適應(yīng)改革工作需要，云南省建立了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革廳際聯(lián)席會(huì)議制度，適時(shí)印發(fā)《中共云南省委云南省人民政府關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)全省工作作出全面部署。

第二，多措并舉推進(jìn)改革。一是抓好政策培訓(xùn)。全省分層次舉辦專題培訓(xùn)班，提升參與改革人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，為推進(jìn)改革工作打好基礎(chǔ)。全省各級(jí)共組織培訓(xùn)193期，培訓(xùn)人數(shù)達(dá)到10917人。二是搞好典型宣傳。在主流媒體宣傳農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的“大理試驗(yàn)”，在云南農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)等媒體宣傳工作進(jìn)展，在全省范圍營(yíng)造了良好的工作氛圍。三是加大資金支持?；I措近4億元，支持60個(gè)縣市區(qū)、300個(gè)行政村開(kāi)展扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“四位一體”建設(shè)試點(diǎn)工作。大理市安排420萬(wàn)元改革專項(xiàng)資金，保障工作經(jīng)費(fèi)。四是加強(qiáng)督查指導(dǎo)。省委農(nóng)辦、省農(nóng)業(yè)廳多次組織督導(dǎo)檢查，強(qiáng)化改革動(dòng)力，傳遞改革壓力，加速改革進(jìn)程。大理市將改革納入年度目標(biāo)責(zé)任制進(jìn)行考核，并成立督查組全程督促檢查。宜良縣成立了由縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掛帥的7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作指導(dǎo)組，干部包鄉(xiāng)包片，實(shí)行聯(lián)村指導(dǎo)員制度，全縣112個(gè)村每村派1名指導(dǎo)員，跟蹤指導(dǎo)與督查。

第三，改革試點(diǎn)工作扎實(shí)有序推進(jìn)。大理市作為全國(guó)首批農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村“三塊地”改革，發(fā)揮了改革綜合效應(yīng)。宅基地有償使用、農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押落地實(shí)施，農(nóng)村權(quán)籍調(diào)查全面開(kāi)展，頒發(fā)農(nóng)村“房地一體”的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書1225本，做到了人、戶、宅、證關(guān)系掛鉤、相互一致。全市集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定全面完成，共認(rèn)定集體成員11.05萬(wàn)戶、42.97萬(wàn)人。有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的37個(gè)村、134個(gè)村民小組已全面完成股份量化和股權(quán)設(shè)置，成立村經(jīng)濟(jì)股份合作社171個(gè)，量化經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)16.54億元，確定股東19.5萬(wàn)人，發(fā)放股權(quán)證94157本。曲靖麒麟?yún)^(qū)著力于構(gòu)建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)治理體系，加強(qiáng)農(nóng)村“三資”管理，建立農(nóng)村公共資源交易中心，為村組集體經(jīng)濟(jì)增收節(jié)支1.96億元，參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益分配人數(shù)達(dá)到47.22萬(wàn)人，占全區(qū)農(nóng)村人口的60%。全省在32個(gè)縣市區(qū)、58個(gè)村、154個(gè)村小組，自主開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，相關(guān)工作正在積極推進(jìn)。

二、有關(guān)督查意見(jiàn)

一是健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。省、地（市州）和縣級(jí)黨委要盡快成立改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，地方各級(jí)黨委書記，特別是縣鄉(xiāng)黨委書記要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和主體責(zé)任。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要與農(nóng)村其他相關(guān)改革相協(xié)調(diào)，凝聚改革合力。

二是突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保改革取得實(shí)效。云南試點(diǎn)工作總體上處于清產(chǎn)核資階段，工作重點(diǎn)要放在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)清產(chǎn)核資上，要確保得到群眾的認(rèn)可，做到賬證相符、賬實(shí)相符，并及時(shí)建立登記、保管、使用、處置制度，納入臺(tái)賬管理和監(jiān)管體系。

三是強(qiáng)化分類施策，抓好點(diǎn)面結(jié)合。對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較多的城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，重點(diǎn)解決好成員邊界不清、資產(chǎn)家底不明的問(wèn)題，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，量化資產(chǎn)股份。對(duì)資產(chǎn)較少的純農(nóng)業(yè)村，重點(diǎn)核查確認(rèn)“四荒地”、機(jī)動(dòng)地等未確權(quán)到戶的資產(chǎn)，盤活閑置資源，發(fā)展股份合作，壯大集體經(jīng)濟(jì)。對(duì)沒(méi)有資產(chǎn)的貧困村，著力提高財(cái)政扶貧資金使用效益，創(chuàng)新股權(quán)設(shè)置和收益分配辦法，優(yōu)先用于貧困戶脫貧。據(jù)此，要因地制宜、分類施策，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，推動(dòng)全省改革工作逐步鋪開(kāi)。

四是抓好基礎(chǔ)工作，保障改革順利推進(jìn)。加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系建設(shè)，充實(shí)改革隊(duì)伍力量。要切實(shí)增加財(cái)政投入，保障改革工作經(jīng)費(fèi)。加快農(nóng)村“三塊地”制度改革，推進(jìn)農(nóng)村“房地一體”不動(dòng)產(chǎn)登記和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，繼續(xù)深化集體林權(quán)制度改革，夯實(shí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。加強(qiáng)政策培訓(xùn)與典型宣傳，爭(zhēng)取群眾的理解和支持，厚植群眾基礎(chǔ)。

三、存在的問(wèn)題

一是登記注冊(cè)有障礙。大理市反映，成立的股份經(jīng)濟(jì)合作社由于國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)尚未出臺(tái)，不能登記注冊(cè)，無(wú)法跟工商、稅務(wù)系統(tǒng)對(duì)接，難以發(fā)揮其作為獨(dú)立市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)功能。曲靖市麒麟?yún)^(qū)反映，改革后成立的股份經(jīng)濟(jì)合作社，到工商部門登記時(shí)只能選擇登記注冊(cè)為農(nóng)民專業(yè)合作社或企業(yè)，不能登記注冊(cè)為經(jīng)濟(jì)合作社法人。有的地方改革后注冊(cè)成立了公司，因?yàn)橄鄳?yīng)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)比改革前的集體經(jīng)濟(jì)組織重，又進(jìn)行了注銷。

二是稅收政策需完善。目前，財(cái)政部、稅務(wù)總局已經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有關(guān)稅收政策的通知》，就有關(guān)契稅、印花稅政策作了明確，但房產(chǎn)稅、所得稅、土地使用稅等稅收優(yōu)惠政策尚不具體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如果進(jìn)行工商登記開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，按規(guī)定應(yīng)繳納房產(chǎn)稅、土地使用稅等稅費(fèi)，將加重集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)，挫傷改革積極性。

三是金融政策需配套。由于國(guó)家對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏資金和產(chǎn)業(yè)扶持政策，金融機(jī)構(gòu)以缺乏法律法規(guī)為由，不向集體經(jīng)濟(jì)組織貸款，缺乏資金成為股份經(jīng)濟(jì)合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的瓶頸。

四是監(jiān)管機(jī)制待探索。改革后新成立的集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算、經(jīng)營(yíng)監(jiān)督與現(xiàn)行的集體“三資”會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)如何對(duì)接還需要在實(shí)踐中探索。

四、工作建議

完善法律法規(guī)和政策。建議盡快啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)利義務(wù)、經(jīng)營(yíng)管理、法律責(zé)任等內(nèi)容。出臺(tái)集體經(jīng)濟(jì)組織登記管理辦法，以便改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行登記，順利開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。明確支持集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的稅收、金融方面的具體優(yōu)惠政策，不斷優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。

盡快出臺(tái)清產(chǎn)核資規(guī)范。目前，全國(guó)統(tǒng)一的清產(chǎn)核資方案、辦法和表冊(cè)等操作規(guī)范還未出臺(tái)。前期開(kāi)展的試點(diǎn)清產(chǎn)核資以原有表樣為基礎(chǔ)進(jìn)行暫時(shí)統(tǒng)計(jì)，格式不盡統(tǒng)一，可能影響下一步數(shù)據(jù)統(tǒng)一匯總和信息化管理平臺(tái)建設(shè)。建議盡快出臺(tái)統(tǒng)一的清產(chǎn)核資規(guī)范，確保工作不出現(xiàn)大的反復(fù)。同時(shí)，清產(chǎn)核資涉及集體所有資產(chǎn)的物權(quán)，建議與不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查、登記成果做好銜接。

分級(jí)承擔(dān)改革工作經(jīng)費(fèi)。根據(jù)大理市完成整市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的測(cè)算，平均每個(gè)村約需6萬(wàn)元。云南省大部分地方縣級(jí)財(cái)政困難，全面改革展開(kāi)后，大部分地方財(cái)政支出壓力大。建議中央財(cái)政對(duì)云南省給予每個(gè)村2萬(wàn)元的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，省、市兩級(jí)再進(jìn)行配套，多級(jí)共同解決改革經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。

完善農(nóng)經(jīng)工作體系建設(shè)。各級(jí)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門是推進(jìn)改革的主要業(yè)務(wù)承擔(dān)單位，但當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)不健全、人員力量不足、管理體制不順等問(wèn)題比較突出，不利于各項(xiàng)改革工作的推動(dòng)和落實(shí)，也不利于改革完成后對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的指導(dǎo)和管理。對(duì)農(nóng)經(jīng)基層體系建設(shè)，盡管中央有關(guān)文件提出明確要求，但在具體落實(shí)中，受編制管理等具體政策影響，各地落實(shí)困難較多，做法不一。建議加強(qiáng)與中央編辦協(xié)調(diào)，進(jìn)一步推動(dòng)全國(guó)農(nóng)經(jīng)基層體系建設(shè)。