事關(guān)數(shù)億農(nóng)民的集體家底如何摸清？
——我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資觀(guān)察

本刊記者 李春艷

在不久前召開(kāi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作推進(jìn)會(huì)上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出，將分“三步走”推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，在2019年12月底前按期完成任務(wù)。根據(jù)中央明確的清產(chǎn)核資時(shí)間表，如今三年時(shí)間已經(jīng)過(guò)半。目前，各地根據(jù)中央的工作部署和時(shí)間安排，正在緊鑼密鼓地推進(jìn)這項(xiàng)涉及2.86萬(wàn)億元賬面資產(chǎn)和66.9億畝土地、事關(guān)9億農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口福祉的工作。

怎么清？創(chuàng)新手段 因村施策 群眾參與

作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，實(shí)際上，早在2015年5月，我國(guó)就已開(kāi)始在29個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)。而自2017年起，在中央的統(tǒng)一部署下，清產(chǎn)核資開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)全面啟動(dòng)，分兩批選取了129個(gè)縣先期試點(diǎn)，其他一些地方也在自發(fā)進(jìn)行探索。幾年來(lái)，一些地方的實(shí)踐創(chuàng)新和鮮活經(jīng)驗(yàn)，為工作的開(kāi)展提供了良好樣本。

4年前，江蘇南京市被原農(nóng)業(yè)部等13個(gè)國(guó)家部委聯(lián)合批復(fù)為國(guó)家第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，其中的重要任務(wù)就是開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革試點(diǎn)。據(jù)南京市農(nóng)業(yè)委員會(huì)總經(jīng)濟(jì)師湛中林介紹，從2015年起，南京市重點(diǎn)選擇了47個(gè)村開(kāi)展改革試點(diǎn)，創(chuàng)新性地通過(guò)“實(shí)測(cè)實(shí)查”，即引入專(zhuān)業(yè)測(cè)繪公司，對(duì)集體不動(dòng)產(chǎn)組織實(shí)地測(cè)繪，引入專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)集體資產(chǎn)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，順利完成了清產(chǎn)核資。

浙江省在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，形成了“政府主導(dǎo)、部門(mén)指導(dǎo)、村鎮(zhèn)主體、社會(huì)參與”的方式。即縣鄉(xiāng)建立領(lǐng)導(dǎo)小組，通過(guò)制定相關(guān)政策，行政推動(dòng)清產(chǎn)核資工作；縣鄉(xiāng)農(nóng)村集體“三資”主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，包括技術(shù)培訓(xùn)，等等；各村鎮(zhèn)作為改革主體，根據(jù)資產(chǎn)類(lèi)別和特性，對(duì)于自身沒(méi)有能力的作業(yè)，委托有資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)實(shí)施，讓社會(huì)中介組織按購(gòu)買(mǎi)提供服務(wù)。

清產(chǎn)核資的對(duì)象，是村集體長(zhǎng)期積累下來(lái)的資產(chǎn)資源資金，農(nóng)民作為集體資產(chǎn)的主人，他們的主體作用不可忽視。江西余江縣1048個(gè)村組的農(nóng)戶(hù)在確權(quán)調(diào)查測(cè)繪草圖、確權(quán)結(jié)果公示表、糾紛調(diào)處協(xié)議上簽字，明確了村組兩級(jí)土地資源的權(quán)屬邊界。山東昌樂(lè)縣大部分村由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管干部、村會(huì)計(jì)、民主理財(cái)小組成員組成工作組，對(duì)各類(lèi)資產(chǎn)進(jìn)行清查核實(shí)；對(duì)于集體資產(chǎn)較多或資產(chǎn)雖小但爭(zhēng)議較大的村，則根據(jù)群眾意愿聘請(qǐng)第三方進(jìn)行清產(chǎn)核資。

清出問(wèn)題怎么辦？因地制宜 民主決策 各個(gè)突破

根據(jù)中央要求，此次清產(chǎn)核資范圍包括了全部集體資產(chǎn)，主要有三類(lèi)：一是土地、森林、草原等資源性資產(chǎn)，二是集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，包括房屋、建筑物、設(shè)備等，三是用于公共服務(wù)的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，包括小學(xué)校、衛(wèi)生所等。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)管司司長(zhǎng)張紅宇表示，資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，就是摸清農(nóng)村這三類(lèi)資產(chǎn)的情況。然而，清產(chǎn)核資工作量大面廣，且非常細(xì)碎繁雜，碰到一些具體問(wèn)題在所難免。實(shí)踐中，地方通過(guò)采取因村施策、民主決策的方法，很好地解決了問(wèn)題，得到了村民的認(rèn)可。

安徽省旌德縣的清產(chǎn)核資工作始于2015年，隨著工作的推進(jìn)，“小集體”資產(chǎn)清算難問(wèn)題比較突出。該縣的俞村鎮(zhèn)橋埠村是由尚村、橋埠、前村三個(gè)村合并而成，前村有大量林場(chǎng)未分到戶(hù)，每年還有公益林收入、林木砍伐收入可以分配給前村的群眾，而尚村和橋埠集體林場(chǎng)多年前就已處置變現(xiàn)，將前村的林場(chǎng)納入清產(chǎn)核資范圍，前村的群眾意見(jiàn)較大，村里曾經(jīng)拿出“前村群眾人均持股數(shù)高于尚村和橋埠人均持股數(shù)”的方案，但又遭到另兩個(gè)村群眾的反對(duì)。最終決定，已分到村民組的資產(chǎn)和合并村之前持有的資產(chǎn)，可以不納入村級(jí)清產(chǎn)核資，但可以在村民組或自然村內(nèi)部進(jìn)行不同層級(jí)的清產(chǎn)核資。

清產(chǎn)核資中的另一難題是清產(chǎn)容易核資難。“在改革中要區(qū)分經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性以及資源性資產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)原始價(jià)值和現(xiàn)實(shí)價(jià)值相差較大，如何評(píng)估就成了難題，估低了會(huì)損失集體和農(nóng)民的權(quán)益，估高了又會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生影響?！苯魇〖彩屑輩^(qū)農(nóng)業(yè)局科長(zhǎng)肖海文說(shuō)。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，清產(chǎn)核資中，由于大量資產(chǎn)價(jià)值的確定需要進(jìn)行評(píng)估，還會(huì)給集體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)很多評(píng)估費(fèi)用負(fù)擔(dān)，還有的村集體所有的祠堂、古建筑等文物類(lèi)資產(chǎn)，更無(wú)法確定其準(zhǔn)確的價(jià)值。事實(shí)上絕大多數(shù)集體資產(chǎn)，在不涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)，評(píng)估其價(jià)值意義不大，只要做到賬證相符、賬實(shí)相符、群眾認(rèn)可即可。

隨著農(nóng)村承包地確權(quán)工作漸近尾聲，以及農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作的推進(jìn)，資源性資產(chǎn)的清查及權(quán)屬認(rèn)定已有基礎(chǔ)。因此，此次清產(chǎn)核資重點(diǎn)要清查的是，沒(méi)有包產(chǎn)到戶(hù)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，包括統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。但是在一些地方仍存在三類(lèi)資產(chǎn)難以區(qū)分的情況。

旌德縣路西村的茶園道路，是整合了80萬(wàn)元的茶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金建設(shè)的，屬于公益性資產(chǎn)，但茶園又是路西景區(qū)的核心，該村將景區(qū)整體委托給企業(yè)運(yùn)營(yíng)獲取收益，該筆資產(chǎn)又具備了經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的特征。對(duì)于這部分資產(chǎn)，如何區(qū)分？旌德縣的做法是，將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)納入清產(chǎn)核資，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)明晰問(wèn)題一次收官，不留尾巴。

清完如何管？平臺(tái)監(jiān)管 民主公開(kāi) 鞏固成果

家底摸清了，權(quán)屬理明了，如何對(duì)理順的“明白賬”進(jìn)行監(jiān)管，避免“明白賬”再度變成“糊涂賬”？記者在采訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)地方利用清產(chǎn)核資的契機(jī)，均建立起了信息化監(jiān)管平臺(tái)，從根本上防止邊清邊犯、前清后亂等問(wèn)題的發(fā)生。

去年12月12日，習(xí)近平總書(shū)記到徐州考察，在潘安湖街道馬莊村綜合服務(wù)室，相關(guān)人員向總書(shū)記手機(jī)演示了“E陽(yáng)光”平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)正是江蘇省推出的強(qiáng)化農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管、推行村務(wù)公開(kāi)的新手段，是全省開(kāi)展農(nóng)村集體“三資”管理陽(yáng)光行動(dòng)試點(diǎn)的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新。通過(guò)這個(gè)平臺(tái)，農(nóng)民不管在何時(shí)身處何處，主要輕點(diǎn)手機(jī)，就可以查詢(xún)到相關(guān)內(nèi)容。目前，試點(diǎn)村已從2016年的13個(gè)發(fā)展到了2000多個(gè)。

廣東省佛山市南海區(qū)的集體產(chǎn)權(quán)制度改革開(kāi)展得比較早，經(jīng)過(guò)多年摸索，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)這塊“蛋糕”如何分，已經(jīng)有了一套較為成熟完善的規(guī)則，但是，“蛋糕”如何管成了需要考慮的問(wèn)題。

“資產(chǎn)多、分紅多的地方，如果管理不到位，往往就會(huì)變成矛盾的集中地?！狈鹕绞形Ｎ?、南海區(qū)委書(shū)記黃志豪說(shuō)，為強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，2010年，南海建立了集體資產(chǎn)管理交易、集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)監(jiān)管和股權(quán)管理交易“三平臺(tái)”。有了這個(gè)平臺(tái)，每一宗資產(chǎn)交易、每一筆支出和收入村民都了如指掌。

在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總量較大的浙江，該省依托互聯(lián)網(wǎng)，推動(dòng)縣、鄉(xiāng)、村數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，87個(gè)涉農(nóng)縣全部建成農(nóng)村集體資產(chǎn)信息化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上實(shí)時(shí)監(jiān)督、問(wèn)題自動(dòng)報(bào)警、信息及時(shí)反饋、管理全程公開(kāi)。全省 99.3% 的村建立了村（社）務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，執(zhí)行“先理財(cái)、后審批、再入賬”財(cái)務(wù)工作流程，建立健全民主評(píng)議考評(píng)機(jī)制，對(duì)重大事項(xiàng)決策、財(cái)務(wù)公開(kāi)等情況進(jìn)行監(jiān)督。2006年以來(lái)每年組織“萬(wàn)村審計(jì)”活動(dòng)，2017年共審計(jì)1.2萬(wàn)個(gè)村。

清產(chǎn)核資是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)和前提，其最終目的是管好用好集體資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。據(jù)了解，有關(guān)部門(mén)已啟動(dòng)全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，這將為清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)收集和成果運(yùn)用提供重要技術(shù)支持。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，通過(guò)這項(xiàng)工作，使工作成果能夠最大化地得到利用，從長(zhǎng)期看意義很大。