農(nóng)村“三變”改革土地確權(quán)影響因素及對策?
——以六盤水為例

◎李 陽 何騰兵 成劍波 付天嶺 周志飛

2014年，六盤水市提出并實施“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的“三變”改革，不斷盤活農(nóng)民現(xiàn)有資源，改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施［1］。農(nóng)村土地確權(quán)是對土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、林權(quán)、集體資產(chǎn)、小型水利產(chǎn)權(quán)等農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)權(quán)屬進行明晰并頒發(fā)權(quán)證，它是“資源變資產(chǎn)”的前提和基礎，是維護農(nóng)民利益的基本保障，也是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的必要途徑［2］。農(nóng)村土地確權(quán)工作自實施以來，遇到了諸多問題，如農(nóng)村宅基地權(quán)屬混亂、土地權(quán)屬爭議不斷、農(nóng)民思想認識不到位等［3～4］。本文以“三變”改革發(fā)源地六盤水為例，著重探討土地確權(quán)中的影響因素和對策，為土地確權(quán)順利實施提供參考。

一、影響因素分析

（一）自然條件的制約

自然條件的制約是影響農(nóng)村土地確權(quán)工作開展的主要因素。六盤水是典型的喀斯特地貌山區(qū)，境內(nèi)喀斯特地貌面積占全市土地總面積的63.18%，耕地具有水田和旱地交叉、坡耕地林地相間、地塊零星破碎、坡度落差大、土壤肥力差距明顯等特點，不利于確權(quán)工作的開展。

坡耕地林地相間、地塊零星破碎、坡度落差大的特點直接造成確權(quán)工作中航拍面積（平面面積）、實際耕種面積、合同面積均不相等的情況［5］，而普遍按照“習慣畝”進行發(fā)包的現(xiàn)象導致了土地確權(quán)之后的面積和農(nóng)戶原有的合同面積不一致。如盤州市原有統(tǒng)計的耕地面積為188.6萬畝，但在經(jīng)過實測后得出的面積為235萬畝，與原有統(tǒng)計面積相差達到46.4萬畝之多，如何確定超出的46.4萬畝耕地的權(quán)屬成為確權(quán)工作中極為棘手的問題。

水田和旱地交叉、土壤肥力差距明顯使得處在同一區(qū)域的不同地塊在質(zhì)量上產(chǎn)生優(yōu)劣之分，出現(xiàn)“同地不同價”的現(xiàn)象。許多地方便會根據(jù)土壤肥力、交通條件等綜合因素來折算土地面積并發(fā)包到農(nóng)戶，此方案在當時符合公平原則，接受度很高。但在農(nóng)村“三變”改革中，農(nóng)民入股到經(jīng)營主體的土地是進行規(guī)?；a(chǎn)的，同一區(qū)域的耕地不論之前的價值如何，統(tǒng)一規(guī)劃后分紅相同，使得原來的公平分配變得不公平。

飛地、插花地的存在增加了土地確權(quán)工作的難度。復雜的地形和地貌使得六盤水的飛地和插花地存在尤為廣泛［6］，鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間、村與村之間互相嵌入、穿插或分割形成犬牙交錯和零星交叉的地界，對農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)造成了很多不利影響。另外，插花地特殊的位置條件，使得規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展受到制約，降低了規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的收益，所以許多經(jīng)營主體不愿流轉(zhuǎn)插花地、飛地，農(nóng)民通過土地入股所產(chǎn)生的效益降低，使得農(nóng)民對土地確權(quán)喪失積極性。

（二）歷史遺留問題嚴重

自20世紀80年代實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制至今，我國已經(jīng)完成了三次土地確權(quán)，但由于一些地區(qū)開展工作時操作不規(guī)范、管理不到位，加上技術(shù)水平的限制，鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間、村與村之間、村民之間和集體與個人之間的土地權(quán)屬關(guān)系錯綜復雜。

落后的測量方式和松懈的檔案保管造成了土地界線的混亂。二輪承包時農(nóng)村土地的地塊面積主要是通過個人丈量確定的，沒有嚴格的規(guī)范和標準，地塊面積存在很大誤差，加上松懈的檔案管理并沒有嚴格劃分土地四至，導致確權(quán)時出現(xiàn)土地糾紛。例如位于盤州市盤關(guān)鎮(zhèn)水銀廠村的文某家土地承包經(jīng)營權(quán)證書上登記地址為肖家皮坡、面積1畝，王某家土地承包經(jīng)營權(quán)證書上登記地址為三等地、面積0.1畝，但實際面積約60畝，雙方都有土地承包經(jīng)營權(quán)證書，但雙方的證書都與實際不符，難以裁定具體土地承包權(quán)的歸屬。

土地的不規(guī)范流轉(zhuǎn)產(chǎn)生土地糾紛的問題。有些農(nóng)民由于外出打工或資金周轉(zhuǎn)困難，私下將自己的土地變賣給他人。在這種情況下進行流轉(zhuǎn)的土地，只有口頭協(xié)議，并沒有書面證明或證明人，難以斷定土地權(quán)屬的真實性。另外，集體土地的無人監(jiān)管使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)受到侵害。由于農(nóng)村集體土地無人監(jiān)管，農(nóng)戶在沒有經(jīng)過村集體同意的情況下私自開荒，將集體土地開墾占為己有，嚴重損害了集體的利益，也阻礙了確權(quán)工作的順利進行。

（三）政策制度不完善

土地確權(quán)的實施需要相關(guān)政策制度以及配套基礎設施的保障［7］，政策制度是否科學合理很大程度上關(guān)系著土地確權(quán)的效率和效果。目前不論國家還是省級都出臺了很多文件，但是由于政策的銜接性不足，不夠規(guī)范和系統(tǒng)，當?shù)氐膱?zhí)行部門在制定自己的實施方案時，出現(xiàn)了不同程度的偏差，造成整體的工作不夠完整、細致和靈活。

農(nóng)村土地確權(quán)涉及農(nóng)業(yè)、國土、林業(yè)等多個部門，然而各部門基本上是獨立完成工作的，加上土地確權(quán)登記工作小組多為臨時組建，并未形成制度化［8］，缺乏統(tǒng)一的指揮和協(xié)調(diào)，各個縣的行政單位設立不一致，導致實施土地確權(quán)工作的標準不一，最終難以將土地資源快速高效整合。例如盤州市雞場坪鎮(zhèn)石頭河村者米四組小地名為小白龍的土地，原來為農(nóng)戶的包產(chǎn)土地，后來農(nóng)戶在自己土地上種植杉樹，現(xiàn)在已經(jīng)長大成林，2008年林權(quán)改革時劃為公益林并為農(nóng)戶發(fā)放股權(quán)證，因此并不納入土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作中，但土地承包經(jīng)營權(quán)證依然在農(nóng)民手上，出現(xiàn)土地類型登記混亂的問題，使農(nóng)民對土地的權(quán)屬出現(xiàn)了誤解。

（四）人員資金不到位

土地確權(quán)技術(shù)人員的配備上還存在較大的缺口。農(nóng)村土地確權(quán)工作有工作量大、技術(shù)含量高等特點，因為其工作項目包括航測數(shù)據(jù)收集、屬性數(shù)據(jù)錄入及掃描、圖形處理及拓撲檢查、統(tǒng)計分析及報告編制等，需要專業(yè)的勘察、測繪和統(tǒng)計技術(shù)人員［9］，因此土地確權(quán)工作需要的不僅是政府的工作人員，還需要勘察和測繪的專業(yè)技術(shù)人員。而由于政府里可以參與土地確權(quán)工作的工作人員本就不多，往往還要身兼數(shù)職，以至于在確權(quán)一事上投入的精力和時間有限。輔助參與配合確權(quán)工作的村委會或村民小組人員缺乏專業(yè)技術(shù)水平，難以切實解決實際工作中遇到的問題。

資金問題也是影響農(nóng)村土地確權(quán)工作開展的重要因素。土地確權(quán)是一件十分復雜的工作，除了需要耗費大量的人力成本，一定的財力也是必不可缺。土地確權(quán)工程量大，一般需要耗費3～5年才能測定竣工，光是人員的培訓和勞務上就要投入大量的資金，再加上要購買先進的儀器設備，資金的投入面臨缺口。以鐘山區(qū)為例，全區(qū)需確權(quán)土地約100萬畝，以平均每畝35元來算，共需3500萬元，但財政投入確遠遠未達到應有水平。

（五）土地民俗的束縛

由于農(nóng)村人口普遍文化教育水平較低，各地的文化習俗差異較大，農(nóng)民對土地權(quán)屬的認知并不全面，其中最典型的就是繼承和分家的民俗觀念對土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)的影響。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當土地承包人去世，其承包土地均會交由子女來繼續(xù)承包；有些兄弟姐妹分家時，也會把土地當作家庭里的合法財產(chǎn)進行分割，但是這樣的分割顯然是不合法的行為。另外，傳統(tǒng)觀念認為，男子有繼承的權(quán)利而女子沒有，因此女子出嫁后，不管是不是還在自己的集體里，都不會劃分土地給女子；而男子入贅過來后，原來家庭的土地的承包權(quán)也被收到其他兄弟的手中，這些傳統(tǒng)民俗觀念的束縛使得確權(quán)工作步履維艱。

二、對策建議

（一）提高土地測量技術(shù)水平，克服地形等自然因素的不利影響

六盤水市特殊的地形地貌，使得實地勘察的準確性受到了一定限制，因此提高測量技術(shù)手段和配備專業(yè)技術(shù)人員迫在眉睫。鑒于各種測量方式各有利弊，所以需要因地制宜、靈活變通，將無人機航拍、基于全站儀的野外實測和衛(wèi)星影像等多種測量手段綜合使用，以此降低測量誤差。同時提高專業(yè)技術(shù)人員的實際操作水平，加大相關(guān)專業(yè)知識培訓并在政策上予以鼓勵。

（二）內(nèi)部協(xié)商結(jié)合外部協(xié)調(diào)，化解土地糾紛等歷史遺留的問題

對于土地面積不符、土地界線混亂、土地權(quán)屬不清等土地糾紛問題，不能盲目認定孰是孰非，而應該充分了解雙方關(guān)系，分析土地糾紛產(chǎn)生的原因，積極調(diào)查了解實際情況。采用雙方當面協(xié)商、政府工作人員居中調(diào)解的方式，從當事人內(nèi)部緩解矛盾，同時也可以加入第三方仲裁，明確土地的權(quán)屬，適當進行必要的補償，妥善解決土地糾紛問題。

（三）建章立制同時保障資金，推進農(nóng)村土地確權(quán)工作順利開展

第一，針對各部門的各自為政、缺乏及時溝通的情況，可以考慮成立一個“確權(quán)辦”來專門負責協(xié)調(diào)土地確權(quán)的實施，將土地確權(quán)進行動態(tài)化、數(shù)據(jù)化管理，建立數(shù)據(jù)庫進行實時共享，以此來減少確權(quán)工作中的信息不對稱。確保土地屬性的唯一，及時發(fā)現(xiàn)工作中的問題。

第二，有關(guān)部門應完善相關(guān)的法律法規(guī)以及配套文件并對實施過程進行有效監(jiān)督，干部做到專職專用，充分發(fā)揮監(jiān)督職能，避免規(guī)章制度成為紙上談兵的表面文章，同時積極調(diào)解農(nóng)戶在土地確權(quán)方面的利益矛盾，逐步推進土地確權(quán)的實施。

第三，由于農(nóng)村土地確權(quán)工作的工作量龐大，所以充足的經(jīng)費支持顯得尤為重要。因此，相關(guān)的政府部門必須重視農(nóng)村土地確權(quán)工作的經(jīng)費問題。在開展農(nóng)村土地確權(quán)工作之前，應統(tǒng)一并公開經(jīng)費預算公式，系統(tǒng)全面的做好經(jīng)費預算，確保每一項工作都有充足的資金支持，保障確權(quán)工作的順利開展和后續(xù)進行。同時審批經(jīng)費的部口嚴格審查各項費用明細，避免專用經(jīng)費被非法挪用。

（四）因地制宜選技術(shù)用人員，分工協(xié)作充分發(fā)揮既有技術(shù)效用

農(nóng)村土地確權(quán)對工作人員的綜合素質(zhì)能力也有較高要求，不僅需要專業(yè)的勘察和測繪將農(nóng)村土地地塊面積、分界等數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計測量，而且還要能深入當?shù)厝罕?、妥善溝通解決農(nóng)民土地糾紛問題。所以應對土地確權(quán)的相關(guān)工作人員進行政策法規(guī)、技術(shù)程序和操作規(guī)程等方面的培訓，減少工作人員的畏難情緒。同時，還應制定合理的分工制度和嚴格的獎懲制度，以充分發(fā)揮工作人員的能動作用。

（五）多渠道進行溝通與宣教，順勢解開傳統(tǒng)民俗對工作的束縛

繼承分家和婚姻嫁娶產(chǎn)生土地問題，其實是受傳統(tǒng)土地觀念影響，要想改變這一現(xiàn)象，需要多渠道進行溝通和宣教。當下農(nóng)村的政策宣傳方式多為墻體印刷，宣傳方式單一且傳統(tǒng)，無法深入人心，很難取得預想成效。要將宣傳工作做到位，首先要利用好現(xiàn)代高速發(fā)達的網(wǎng)絡傳播，將土地確權(quán)的意義與作用詳細講解，讓更多農(nóng)戶認識、了解；其次，基層領(lǐng)導干部深入群眾，爭取做到與每家每戶積極溝通，了解農(nóng)民的真實想法、解答相關(guān)疑惑、消除大家顧慮，使確權(quán)工作能夠深入人心，農(nóng)戶可以積極參與和支持。

三、小結(jié)

農(nóng)村土地確權(quán)是完善農(nóng)村要素市場、保障農(nóng)民合法權(quán)益的基礎工作，是農(nóng)村“三變”改革中“資源變資產(chǎn)”的前提和基礎。六盤水土地確權(quán)工作主要受到自然條件、歷史遺留問題、政治制度、人員資金和傳統(tǒng)民俗的影響，應加強組織協(xié)調(diào)，加大宣傳力度，完善政策制度，攻克技術(shù)難關(guān)，保障土地確權(quán)工作的順利開展，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，進一步深化農(nóng)村“三變”改革，為促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展奠定堅實基礎。