供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視域下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“三變”改革策略探究

◎紀(jì) 霞

六盤水市地處貴州省西部，位于烏蒙山集中連片特困區(qū)的腹地，所轄四個縣區(qū)中六枝特區(qū)、盤縣和水城縣為國家級扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，鐘山區(qū)則屬于省級扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，總體而言貧困面積廣、貧困程度深，2014年六盤水市在國內(nèi)率先推出了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“三變”改革模式，經(jīng)過幾年的實驗證明了這是一條農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的新思路，有助于激活農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，提高鄉(xiāng)村社會的自我治理能力。當(dāng)前我國的農(nóng)業(yè)改革應(yīng)從供給側(cè)發(fā)力，通過深化土地制度的改革來適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，并通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展能力。而“三變”改革模式正是通過對農(nóng)村的土地、資本和勞動力等資源的優(yōu)化配置，切中了當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏有效實現(xiàn)形式之要害，使家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得以延續(xù)和深化，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收提供了新的路徑。但是，雖然“三變”改革有助于破解“三農(nóng)”發(fā)展難題，但也不應(yīng)忽視其在推進(jìn)過程中存在的不足之處，應(yīng)對這幾年的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行深度審視，從而為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供值得借鑒的開放性經(jīng)驗。

一、明晰“三變”改革的股權(quán)分配

“三變”改革中的產(chǎn)權(quán)明晰就是在清查核實和評估認(rèn)定的基礎(chǔ)上，將集體林地和水域等資源要素和農(nóng)民的閑置房屋以及土地經(jīng)營權(quán)等，通過一定形式入股合作經(jīng)濟(jì)組織以取得股權(quán)，進(jìn)而獲取相對穩(wěn)定的投資收益。如水城縣玉舍鎮(zhèn)海坪村將351畝集體荒山入股到野玉海國際山地旅游度假區(qū)的“彝族風(fēng)情街”，海坪村與景區(qū)管委會按30%、70%的股權(quán)比例占股分紅，其中村集體和村民各占15%，僅此一項使得780名村民年均收入達(dá)千元左右。

但是，目前在產(chǎn)權(quán)規(guī)范方面還存在著一些問題：一是缺乏評估機(jī)制。農(nóng)民和村集體以農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)入股時，因為缺乏成熟的土地評估機(jī)制，往往無法按租金除以長期利率的方法對農(nóng)地進(jìn)行合理估值，兼之社會資本的實際投資額往往不透明，最終導(dǎo)致農(nóng)民和村集體的資源入股所占比例偏低，為以后可能出現(xiàn)的利益糾紛埋下了隱患；二是流轉(zhuǎn)平臺運(yùn)行效果不盡人意。雖然六盤水成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，由于農(nóng)村缺乏有效地市場運(yùn)作機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)力要素?zé)o法充分激活，農(nóng)村土地不能規(guī)范順暢地流轉(zhuǎn)，且沒有鑒證機(jī)構(gòu)的參與使得流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益難以得到保障，因而依然停留在傳統(tǒng)的低層次流轉(zhuǎn)水平；三是扶貧資金分配不公。以盤縣的“巖博農(nóng)民養(yǎng)殖專業(yè)合作社”為例，該經(jīng)濟(jì)組織由村集體以22畝土地使用權(quán)作價66萬元以及36戶農(nóng)民集資2314萬元共同成立，后通過各種渠道申請到扶貧資金100萬元，結(jié)果款項全部按原股權(quán)結(jié)構(gòu)量化分配，這些農(nóng)民并非貧困戶由他們獨(dú)自占有明顯有失公允。

因此，一是要準(zhǔn)確落實確權(quán)頒證工作。應(yīng)通過方案論證、組織動員、實地測繪和結(jié)果公示等一系列程序，對農(nóng)村集體土地和農(nóng)民宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)以及土地承包經(jīng)營權(quán)等進(jìn)行確權(quán)頒證工作，使農(nóng)民和村集體的產(chǎn)權(quán)歸屬更加清晰，通過明確權(quán)能以充分保障各方的合法權(quán)益；二是要建立評估和完善流轉(zhuǎn)平臺。村集體的經(jīng)營性資產(chǎn)和農(nóng)民的資源性資產(chǎn)，應(yīng)在通過中介機(jī)構(gòu)客觀評估之后方能折算入股以換取相應(yīng)的股權(quán)。同時，要完善市、縣、鄉(xiāng)、村四級流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，將農(nóng)村的土地房屋、合作社的股權(quán)以及增減掛鉤項目結(jié)余的指標(biāo)等納入交易范圍，搭建起社會資本進(jìn)入農(nóng)村、農(nóng)村資源向資本轉(zhuǎn)變的制度性平臺，形成完備的城鄉(xiāng)一體、開放規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，以推動城鄉(xiāng)要素的充分流動；三是要合理分配扶貧資金。各級扶貧資金均應(yīng)歸貧困村民集體所有，折資入股所形成的股權(quán)一定要落實給真正的貧困戶，特別是“兩無”村民（無業(yè)可扶、無力脫貧）以防止扶貧資金被少數(shù)農(nóng)戶和非貧困戶占有。

二、推進(jìn)“三變”改革的主體培育

2016年2月，六盤水市出臺了《加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系指導(dǎo)意見》，提出在充分保障每個農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、發(fā)展新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體。自2014年啟動“三變”改革以來，有50.95萬戶農(nóng)戶入股經(jīng)營主體成為股東，入股受益農(nóng)民167.79萬人（貧困農(nóng)戶12.2萬戶31.65萬人實現(xiàn)了“三變”改革全覆蓋），全市共有農(nóng)民合作社2533家、家庭農(nóng)場83家、專業(yè)大戶5087戶，且省級重點(diǎn)龍頭企業(yè)44家，市級重點(diǎn)龍頭企業(yè)126家，總體呈現(xiàn)出較為良好的發(fā)展態(tài)勢。

但是，這些經(jīng)營主體在“三變”改革過程中存在著以下三個方面的問題：一是經(jīng)濟(jì)實力不強(qiáng)。由于受到農(nóng)民老齡化、生產(chǎn)兼業(yè)化和土地零碎化等因素的影響，目前六盤水市的農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營程度不高。如水城縣南開鄉(xiāng)一些農(nóng)戶寧愿家庭經(jīng)營也不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致經(jīng)營主體經(jīng)營規(guī)模小、注冊資金低、從業(yè)人員少，市場競爭能力和風(fēng)險抵御能力均處于劣勢；二是農(nóng)民和村集體被動參與。雖然不少農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以股份合作形式成立，但在管理和分紅等方面并未嚴(yán)格落實股份制原則，基本上屬于一股獨(dú)大或者異化為掛牌性質(zhì)，既然是“農(nóng)民變股東”就應(yīng)讓農(nóng)民和村集體履行股東的職責(zé)、行使股東的權(quán)力、參與企業(yè)的決策，但目前在很多合作社中二者基本上只能被動地參與分紅；三是高素質(zhì)人才短缺。目前新型職業(yè)農(nóng)民占農(nóng)村勞動力的比例偏低，雖然六盤水市圍繞農(nóng)村“三變”改革先后開展了上萬人的新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)工作，但整體而言仍然屬于短期行為缺乏連續(xù)性，培育機(jī)制的不健全導(dǎo)致農(nóng)村人才供需矛盾凸顯。

“三變”改革的順利推進(jìn)需要農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的產(chǎn)業(yè)支撐。一是要擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。政府應(yīng)在完善信息服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，采取財政扶持、信貸支持等措施，助推經(jīng)營主體擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模并充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的輻射帶動作用，從而有效延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值；二是規(guī)范管理。應(yīng)規(guī)范農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的內(nèi)部管理制度，以保障農(nóng)民及村集體的合法權(quán)益，讓其回歸合作的本質(zhì)以避免空殼化發(fā)展。同時，應(yīng)選拔普通村民擔(dān)任監(jiān)事職務(wù)，以保障農(nóng)民和村集體的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并強(qiáng)化審計、工商和稅務(wù)等部門之間的信息共享和聯(lián)合監(jiān)管工作，以有效啟動外部監(jiān)管程序；三是培育新型職業(yè)農(nóng)民?！叭儭备母锏母驹谟凇胺鋈朔鲋恰保蚨畱?yīng)開展高效的、可持續(xù)的新型職業(yè)農(nóng)民培育工作，幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)及提升經(jīng)營能力，最終解決農(nóng)村的貧困代際傳遞問題。同時，政府應(yīng)出臺幫扶政策，支持、鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村知識青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并對回鄉(xiāng)就業(yè)的大學(xué)生給予相應(yīng)補(bǔ)貼。

三、化解“三變”改革的經(jīng)營風(fēng)險

農(nóng)業(yè)是一種弱勢產(chǎn)業(yè)，因而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著自然風(fēng)險、市場風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險等三重壓力，如果缺乏有效的防范措施，不僅會影響到經(jīng)營主體的收益水平，更為嚴(yán)重的是會影響到民生問題和社會穩(wěn)定。同時，“三變”改革后農(nóng)民和村集體的相關(guān)資產(chǎn)權(quán)益入股進(jìn)入了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，而這些實體的經(jīng)營性質(zhì)為自負(fù)盈虧，除了容易受到冰凍、旱災(zāi)、水災(zāi)和雹災(zāi)等不可抗拒的自然風(fēng)險的影響之外，還需要時常面對不可預(yù)見的市場風(fēng)險，因而產(chǎn)生經(jīng)營虧損風(fēng)險的幾率相對較高。

六盤水市“三變”改革中平均起來大致為村集體占10%、農(nóng)民占20-30%的經(jīng)營主體股權(quán)，因而單個農(nóng)民所占股份較少，導(dǎo)致他們不甚關(guān)注經(jīng)營主體的運(yùn)營狀況，同時也缺乏判別財務(wù)數(shù)據(jù)真假的能力。即使某些鄉(xiāng)村的村民選出村民代表或委托村干部代行監(jiān)管，但又難免會出現(xiàn)他們被大股東“俘獲”的問題，目前這已不是獨(dú)立的個案而是具有一定程度的普遍性。同時，在“三變”改革試點(diǎn)階段由于以政府主導(dǎo)為主，能夠為參與的經(jīng)營主體配套優(yōu)質(zhì)項目，故而出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險的幾率較低，但在普及推廣階段由于全市各地的情況千差萬別，政府支持力度及惠及面在整體上有所降低，因而經(jīng)營主體出現(xiàn)虧損的幾率也會隨之上升。

因此，應(yīng)建立針對性強(qiáng)的、多層次的農(nóng)村“三變”改革風(fēng)險防控機(jī)制，以守住農(nóng)民生產(chǎn)生活的底線。一是加大農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的開發(fā)力度。保險機(jī)構(gòu)應(yīng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合六盤水市脫貧攻堅的多元化主體需求，分類開發(fā)、因地制宜、量身定做農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，先試點(diǎn)一批價格低廉、保障到位的特色果蔬和養(yǎng)殖等險種，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)并積極推廣；二是確保農(nóng)民股東權(quán)益不受侵害。應(yīng)制訂和完善財務(wù)監(jiān)管機(jī)制、合同備案機(jī)制和收益分配機(jī)制，并通過法律顧問機(jī)構(gòu)全程指導(dǎo)農(nóng)民簽訂入股合同以保障股權(quán)收益，在經(jīng)營主體解散及破產(chǎn)之際應(yīng)優(yōu)先清償之前與農(nóng)民股東已發(fā)生交易但尚未結(jié)清的款項，確保農(nóng)民股東的權(quán)益不受侵害；三是建立有效的監(jiān)督機(jī)制。要在經(jīng)營主體內(nèi)部成立董事會和監(jiān)事會，推選村民代表進(jìn)入董事會，代表全體農(nóng)民股東對重大事項進(jìn)行表決，而監(jiān)事會中的村民代表則在不干涉運(yùn)營的前提下認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)；四是建立經(jīng)營風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。政府應(yīng)探索建立風(fēng)險補(bǔ)償保障金制度，對由于各種風(fēng)險因素導(dǎo)致參與“三變”改革的農(nóng)民收益嚴(yán)重減少以至于不能滿足最低生活要求時，應(yīng)由政府發(fā)放最低生活保障金。

結(jié)束語：“三變”改革雖然始于農(nóng)民首創(chuàng)，但政府的規(guī)范、引導(dǎo)和扶持至關(guān)重要。因此，政府應(yīng)加大農(nóng)村綜合配套機(jī)制的改革力度，強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)軟硬件設(shè)施的建設(shè)工作，同時因為“三變”改革會對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度和土地制度等帶來多方面的沖擊，其中涉及到《憲法》和《物權(quán)法》等在內(nèi)的多部法律法規(guī)，因而也應(yīng)健全和完善與“三變”改革相關(guān)的法律支撐體系。