財政支農政策對西部民族地區(qū)經濟發(fā)展的促進作用研究

◎阿依古力·依明

2018年國家農業(yè)綜合開發(fā)重點明確提出要進一步完善財政補助政策，通過扶持政策落實，為各類新型農業(yè)經營主體提供資金支持，同時也進一步加大對農業(yè)規(guī)?；龀至Χ?，加強與金融機構合作，推進農業(yè)優(yōu)勢特色產業(yè)發(fā)展。特別是要加大對西部地區(qū)、貧困地區(qū)和少數民族地區(qū)支持力度，通過精準扶貧戰(zhàn)略落實，促進地區(qū)經濟社會發(fā)展。從歷年中央一號文件內容看，從2003年開始，中央一號文件都是從“三農”問題解決入手，通過各項有力措施落實，深化農業(yè)農村改革，為農業(yè)農村發(fā)展提供強有力保障。

一、財政支農政策發(fā)展階段及取得的階段性成效

財政支農是國家從宏觀層面利用財政手段支持農業(yè)農村發(fā)展，提升農民收入，是國家收入分配的重要調整方式之一。從具體落實看，國家按照一定扶持導向對涉農相關部門基本建設支出、事業(yè)費、科技費等進行重點扶持［1］。國家對特定涉農項目進行必要的財政支持和補助，諸如對農民的直接補貼、農田水利建設等等。財政支農政策是針對當前“三農”問題從財政角度出發(fā)，制定各種政策來支持農業(yè)農村經濟社會發(fā)展。

（一）我國財政支農政策的主要內容

我國一直非常重視“三農”問題的解決，特別是對西部民族地區(qū)經濟發(fā)展方面投入了大量財政資金，為西部民族地區(qū)經濟發(fā)展提供了強力資金支持，從我國財政支農政策整體看，大致分為三個階段。

改革開放到1994年為第一發(fā)展階段。隨著改革開放正式拉開序幕，我國農業(yè)農村領域改革不斷推進，首先就體現在財政支農政策轉變上，特別是隨著家庭聯(lián)產承包責任制的落實，支農政策從原來的統(tǒng)收統(tǒng)支模式轉變?yōu)樨斦芍疲M一步細化了財政支出重點。在這一時期，中央財政和地方財政能夠為西部民族地區(qū)提供的資金支持有限。到80年代后期，農業(yè)綜合開發(fā)逐步深入，財政支農政策開始綜合發(fā)力。

1994年到2003年為第二發(fā)展階段。這一時期，政府職能和市場作用開始發(fā)生變化，政府更加重視市場作用，國家在財政支農政策調整上開始向“三農”領域傾斜，特別是隨著財政管理體制改革，國家更加重視農業(yè)基礎設施建設，并加大對農業(yè)綜合開發(fā)支出。2000年，我國進行了農村稅費改革，財政支農政策更加具體，支農資金規(guī)模投入也更大。

2003年以來為第三階段，2003年我國開始實施城鄉(xiāng)融合發(fā)展，各項財政支農政策不斷出臺，進一步推進了社會主義新農村建設，促進了農業(yè)綜合生產力提升，也為農民增收做出了貢獻，可以說，這一階段財政支農政策對農村地區(qū)經濟發(fā)展起到了巨大促進作用。2008年之后，在財政支農政策上直接補貼額度和范圍不斷擴大，同時也農村金融市場發(fā)展進行了資金支持，促進了農業(yè)增產和農民致富［2］。近幾年，財政支農政策更加傾向于農村社區(qū)領域，特別是隨著精準扶貧政策落實，財政支農資金使用效率進一步提升，激發(fā)了農村地區(qū)經濟發(fā)展?jié)摿?，促進了農村地區(qū)經濟發(fā)展。

（二）我國財政支農政策取得的階段性成效

當前，我國財政支農政策體系不斷完善，財政支農投入不斷增加，有力的促進了農村地區(qū)經濟社會發(fā)展，并取得了階段性成績。

首先，我國財政支農投入不斷增長。改革開放以來，我國經濟不斷發(fā)展，這就為財政支農提供了先決條件，在財政支出上就有更多資金投入到“三農”領域，特別是在支農投入規(guī)模上2018年我國在農業(yè)、林業(yè)和水利支出將會達到2000億元，占到整個公共預算支出的額9.2%，同時，在精準扶貧領域中央預算安排超過1000億元用于補助地方專項扶貧，中央財政新增 扶貧投入和轉移支付將向貧困地區(qū)傾斜，而我國貧困地區(qū)多集中在西部地區(qū)，可以說隨著財政支農規(guī)模不斷擴大，將對西部民族地區(qū)經濟發(fā)展起到重要促進作用。

其次，在支農補助體系上更加健全。按照2017年中央農村工作會議精神，中央財政進一步加大支農政策落實，進一步優(yōu)化投入結構，重點向貧困地區(qū)加大補助力度。一是加大對農民直接補貼，在耕地地力保護、農機購置、玉米生產者等方面制定科學合理的補貼計劃，優(yōu)化支農補貼結構。二是支持新型農業(yè)經營主體發(fā)展，支持新型職業(yè)農民培育工程，推動農民合作社和家庭農場能力建設，促進農業(yè)社會化服務體系建設。三是支持農業(yè)結構調整，推動糧改豆試點、耕地休耕試點、糧改飼試點等試點工作。四是支持農村產業(yè)融合發(fā)展，通過支農補助落實，促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，加強現代農業(yè)產業(yè)園創(chuàng)建，推進信息進村入戶工程。通過健全支農補助體系建設，推動地區(qū)經濟社會發(fā)展。

再次，現代農業(yè)發(fā)展成效顯著?，F代化農業(yè)建設關乎地區(qū)經濟社會發(fā)展，而現代農業(yè)建設本身就是一個動態(tài)過程，一方面，實現農業(yè)生產物質條件和技術現代化，通過信息技術來武裝農業(yè)生產；另一方面，實現農業(yè)組織管理現代化。在財政支農政策有效實施背景下，截止到2016年，我國農機裝備結構有了新改善，農機總動力達到11.2億千瓦，相對于上一個五年計劃提升了20%；農機作業(yè)水平有了新跨越，全國農作物機械化率超過63%；農業(yè)機械科技創(chuàng)新成果顯著，規(guī)模已上農機企業(yè)業(yè)務收入超過4500億元，一批高效、節(jié)能現代化裝備成果得到有效應用；農機社會化服務能力有所提升，全國農機化作業(yè)服務組織超過18.2萬個，為現代化農業(yè)建設奠定服務保障基礎。

最后，農業(yè)生產穩(wěn)中向好。2016年我國糧食生產總產量超過1.2萬億斤，雖然糧食生產止步于“十二連增”，但糧食總產量仍然高居歷史第二位，糧食穩(wěn)定生產為國家提供了扎實糧食安全保障。在農業(yè)生產總值上看，2016年全國農林牧漁共現實11.21萬億元，其中農業(yè)生產總值所占比重最大得到5.93萬億元，其次是畜牧業(yè)也超過3萬億元，之后是漁業(yè)生產總值超過1.1萬億元，最后是林業(yè)總產值為4631億元，可以說在財政支農有力保障下，我國農業(yè)生產總體向好。

二、我國西部民族地區(qū)農業(yè)經濟現狀分析

由于地理位置原因和歷史等方面因素，我國西部民族地區(qū)農業(yè)經濟發(fā)展相對緩慢，在發(fā)展過程中經濟發(fā)展與生產力之間矛盾沖突嚴重，人口流失、惡劣自然環(huán)境和脆弱的生態(tài)基礎都嚴重影響了農業(yè)經濟發(fā)展。

首先，當前西部農業(yè)的巨大需求與落后的生產力之間的矛盾。一方面，當前我國西部地區(qū)農業(yè)機械化水平還相對滯后，物質技術裝備程度也較低，農牧業(yè)生產機械總動力落后于全國平均水平；農業(yè)生產條件滯后，農業(yè)基礎設施薄弱，基本不具備抵御自然災害能力，除了河西走廊、河套地區(qū)、新疆南部等少數地區(qū)能夠實現灌溉，其他地區(qū)基本不具備灌溉能力［3］。此外，從事農業(yè)勞動力文化水平有限，對農業(yè)科技掌握程度有限，勞動生產效率較低。

其次，西部民族地區(qū)農業(yè)發(fā)展與農牧民收入增長矛盾依然嚴峻。西部民族地區(qū)收入主要依賴于農牧業(yè)，農牧業(yè)增長不一定增收，特別是農牧業(yè)增長潛力較小，在其他成本都上漲情況下，農牧民經濟收入增長幅度較小，與東部地區(qū)相比地區(qū)收入差距逐漸拉大，如果不改變當前西部民族地區(qū)農業(yè)經濟發(fā)展結構，盡快解決農業(yè)發(fā)展與農牧民收入之間的差距，不僅會影響地區(qū)經濟發(fā)展，甚至會影響社會政治穩(wěn)定。

再次，西部民族地區(qū)貧困地區(qū)較多，制約了地區(qū)經濟發(fā)展。當前，我國精準扶貧沒有脫貧的地方多集中在西部地區(qū)，特別是一些少數民族聚集地，盡管經過多年發(fā)展，但一些落后地區(qū)仍然沒有拜托落后生產方式，加之部分農牧民生產和生活方式沒有轉變，安于現狀，很難在短時間內實現脫貧致富。加之，當前西部地區(qū)基礎設施建設薄弱，特別是部分農牧民住在山高路遠的牧區(qū)，扶貧成本過高，要想解決這部分農牧民脫貧問題，單靠輸血是很難完成任務的。此外，我國財政貧困縣也多集中在西部地區(qū)，多數貧困縣始終依靠上級財政補貼過日子，財政能力僅僅能夠維持開支，很難有多于財政支持地區(qū)基礎設施建設和經濟發(fā)展。

最后，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱影響民族地區(qū)經濟發(fā)展。由于歷史原因和生態(tài)保護不力，我國西部地區(qū)沙漠化、鹽堿化嚴重，特別是近幾年沙塵暴雖然已經有所減緩，但總整體看，生態(tài)環(huán)境治理問題依然嚴峻，每年因為各種災害給農牧民造成的損失巨大，進一步限制了地區(qū)經濟發(fā)展。

三、財政支農政策對于促進西部民族地區(qū)經濟發(fā)展存在的主要問題

財政支農政策在促進西部民族地區(qū)農業(yè)現代化建設，加快新農村建設，增加農民收入，加速城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面都將起到積極促進作用。從當前看，財政支農政策依然存在支出總量過少，財政支農結構不合理，精準扶貧資金分散，監(jiān)管不到位等問題。

首先，財政對西部地區(qū)農業(yè)投入較小。近年來，雖然借助西部大開發(fā)、精準扶貧等戰(zhàn)略不斷擴大財政對西部地區(qū)農業(yè)投入規(guī)模，但與當前西部地區(qū)農業(yè)發(fā)展現實需求相比還存在很大差距，財政支農規(guī)模依然跟不上西部農業(yè)發(fā)展速度。當前，對于西部農業(yè)經濟發(fā)展財政投入主要以中央和省級財政投入為主，而當前西部地區(qū)財政壓力主要集中在縣鄉(xiāng)兩級，特別是稅費改革之后，縣鄉(xiāng)兩級財政指出主要之中在日常開支和民生領域，對于農業(yè)經濟發(fā)展財政支持有限。

其次，財政支農投入比例結構不合理。本來財政支農投入規(guī)模就不大，在支農資金使用上需要投入的項目又較多，很容易造成全面撒網沒有重點問題，不僅要鞏固農業(yè)基礎設施，發(fā)展農業(yè)科技，同時還需要照顧農村社會化服務體系建設［4］。同時在涉農補貼上，國家補貼項目逐年增加，各項補貼綜合下來能夠占到整個財政支農資金總量的三分之一以上。此外，地方配套資金更加困難，當前中央財政支農資金投入，需要地方按照一定比例配套，而省一級支農投資項目，也需要市、縣、區(qū)進行資金配套，雖然財政支農政策出發(fā)點是好的，但由于西部地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級本來財政就吃緊，很難能夠完成資金配套任務，由于資金項目配套落實跟不上，直接影響項目建設，支農政策效果有限。

再次，投融資體制不夠合理。在現有財政政策體系下，財政支農資金與金融支農并不能進行有效互補，財政支農杠桿作用發(fā)揮不夠明顯，在財政支農政策體系下，財政投入模式與融資支農之間不能發(fā)揮有效互動，在資金使用效率較低情況根本無法發(fā)揮財政支農杠桿作用。同時，支農資金過分依賴財政無償方式。當前在政策性融資方面，相關制度還不夠健全，投融資渠道單一，很難發(fā)揮出支農資金應有作用，承接中央財政支農地方政府更愿意以無償方式獲得支農資金，而過分依賴于無償資金使用，嚴重影響地方金融融資積極性，不利于地方經濟可持續(xù)發(fā)展。

最后，財政支農資金考核監(jiān)督不完善。當前，在財政支農資金投入上依然存在“重項目、輕管理”現象，對于資金運作缺乏有效監(jiān)督，資金使用上不夠透明，對于項目實施整個過程缺少具體監(jiān)督措施。在缺少有效監(jiān)督情況下，很容易出現資金被挪用，偽造假賬騙取國家支農資金等問題，嚴重影響支農資金使用效果。特別是在項目立項之前，基本沒有有效監(jiān)督，對于招投標過程和中標企業(yè)缺少必要考察，一旦由問題企業(yè)承擔項目，就容易造成項目建設質量問題，甚至造成支農資金浪費。

四、財政支農政策促進西部民族地區(qū)經濟發(fā)展現實路徑

財政支農政策對于西部民族地區(qū)經濟發(fā)展作用明顯，能夠促進農業(yè)現代化發(fā)展，鞏固西部地區(qū)基礎設施建設，實現農業(yè)現代化發(fā)展，增加農民收入等等，因此，要想促進西部地區(qū)經濟發(fā)展就必須充分利用好財政支農政策，更好地為西部地區(qū)經濟發(fā)展服務。

首先，進一步擴大財政支農資金規(guī)模。不斷的、高效的資金投入是地區(qū)去農業(yè)經濟發(fā)展的根本保障，特別是隨著我國經濟不斷發(fā)展，應該調整“三農”財政支出比重。從經濟發(fā)展與農業(yè)投入而言，二者之間應該是正相關關系，農業(yè)財政投入要與農業(yè)財政收入資金增長之間也應該是正相關關系，特別是對農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)科技發(fā)展、農民直接補貼等方面應該擴大資金規(guī)模，將農業(yè)綜合開發(fā)和西部農村地區(qū)精準扶貧作為財政支出重點，同時在支出方式上由投入補貼轉變?yōu)橄虍a品補貼。特別是對于西部民族地區(qū)而言，很多地方經濟并不發(fā)達，第一產業(yè)在地區(qū)經濟發(fā)展中比重較大，對財政支農資金更加依賴，因此，更應該加大對西部地區(qū)財政支農資金投入。

其次，優(yōu)化西部財政支農結構。由于當前財政支農資金有限，因此，應該對這部分財政支農資金加以合理規(guī)劃利用，一方面要將財政支農資金用于轉變農業(yè)發(fā)展方式上，積極推進西部地區(qū)農牧業(yè)生產方式轉變，特別是要重點解決西部民族地區(qū)去生態(tài)破壞和環(huán)境治理問題。加強落實農業(yè)生態(tài)建設、全面落實林業(yè)補貼和生態(tài)效益補償政策，加大精準扶貧投入力度，改善貧困地區(qū)落后經濟面貌，提升西部地區(qū)少數民族群眾自我發(fā)展能力。另一方面，支持新型農業(yè)經營體系建設，將新型農業(yè)經營主體作為培育主要對象，不斷擴大政策支持范圍。

最后，強化財政支農資金使用監(jiān)督管理。當前對于西部地區(qū)經濟發(fā)展而言，財政支農政策作用發(fā)揮意義深遠，但當前對于財政資金使用和管理還存在諸多問題亟待解決。因此，要想提升財政支農政策對西部民族地區(qū)經濟發(fā)展促進效果，就必須創(chuàng)新預算管理機制，按照西部民族地區(qū)經濟發(fā)展實際，對于重點投入領域應該進行財政規(guī)劃管理，制定年度投入計劃，并結合具體項目，優(yōu)化財政支農資金投入。同時要完善績效評價機制。將所有對西部民族地區(qū)使用的財政支農資金使用都納入到績效評價范圍之內，并對專項資金使用進行科學績效評估，并按照評估結果優(yōu)化財政投入方向，并借助第三方力量實施獨立評價，按照評價結果作為資金使用分配依據，充分調動部門工作積極性。此外，還應該對資金使用情況加強監(jiān)督，特別是對于西部民族地區(qū)而言，這些財政支農資金更顯寶貴，應該將其真正用到促進地區(qū)經濟發(fā)展之中。

總之，要充分發(fā)揮財政支農政策對西部民族地區(qū)經濟發(fā)展促進作用，就必須從資金規(guī)模、分配機制、績效評估和監(jiān)督管理等方面入手，促進西部民族地區(qū)經濟發(fā)展。