城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的法律支持研究?

◎鞏壽兵

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo)，城鄉(xiāng)融合是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基本路徑，所謂的城鄉(xiāng)融合并不等同于城鄉(xiāng)按照一樣的方式發(fā)展，而是強(qiáng)調(diào)破除舊有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的環(huán)境共治和服務(wù)共享，加速生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)。隨著城鄉(xiāng)融合的推進(jìn)，很多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，對(duì)于推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)了積極力量。但在這一過程中，為擴(kuò)大城市發(fā)展規(guī)模，農(nóng)村土地被征用也致使很多農(nóng)民失去土地，成為“失地農(nóng)民”。雖然近年來，我國(guó)在保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)上做出了很多努力，保障水平也得到一定程度的提高，但是，在城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中，在農(nóng)民公平與公正對(duì)待的問題上依然有很多不足，實(shí)地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)益保障問題依然嚴(yán)峻。

一、城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中失地農(nóng)民的產(chǎn)生、現(xiàn)狀及問題

失地農(nóng)民是指土地被行政征收后沒有了固定收入來源的農(nóng)民群體，城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中，這一部分群體人數(shù)增多。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民現(xiàn)象增多，且多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大中城市近郊區(qū)。城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中，失地農(nóng)民如何融入城鎮(zhèn)生活是一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)問題。失地農(nóng)民作為一群特殊的社會(huì)群體，其失去的不僅僅是土地，同時(shí)也失去了與之相關(guān)的諸多利益，尤其是財(cái)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)和社會(huì)保障權(quán)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)［1］。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是當(dāng)前農(nóng)民權(quán)益維護(hù)的重要內(nèi)容，農(nóng)民的這項(xiàng)權(quán)利得不到充分的尊重，不僅不利于公平公正社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也不利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。那么，城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中給農(nóng)民帶來了哪些影響？失地農(nóng)民的權(quán)益保障現(xiàn)狀如何呢？

（一）失地農(nóng)民的生活和發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，為滿足城市建設(shè)的需要，征收土地面積明顯增多，因而也就出現(xiàn)了大量的失地農(nóng)民。實(shí)際上，自改革開放以來，我國(guó)傳統(tǒng)村莊的發(fā)展出現(xiàn)了很多問題，環(huán)境污染嚴(yán)重，傳統(tǒng)村莊面臨衰敗的局面，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了“空心化”、“邊緣化”現(xiàn)象。而那些走出農(nóng)村，奔向城市的實(shí)地農(nóng)民面臨“融不進(jìn)城市，回不去的鄉(xiāng)村”的尷尬局面。雖然我國(guó)近年來在政策上為了促進(jìn)城鄉(xiāng)融合推出了很多政策和措施，但是城鄉(xiāng)居民之間的差距卻在拉大，失地農(nóng)民的困境很難消除。

首先，征地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，且存在不公現(xiàn)象。目前我國(guó)對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償主要有土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助和青苗補(bǔ)償幾項(xiàng)費(fèi)用，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為依據(jù)，而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值并不高，因而對(duì)于失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不高。另外，目前的土地補(bǔ)償不公現(xiàn)象也十分嚴(yán)重，尤其是在集體土地補(bǔ)償方面按照政策性價(jià)格核算，實(shí)際上與市場(chǎng)價(jià)格有較大差距。在征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配方面，按照省市區(qū)的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)集體土地被承包之后，20%的土地補(bǔ)償費(fèi)用歸集體支配，剩余費(fèi)用則歸承包者。按照當(dāng)前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)定，實(shí)際上真正能夠到農(nóng)民手里的補(bǔ)償費(fèi)用非常少。

其次，失地農(nóng)民無法融入城市，甚至無法保障家庭的正常收入。失去了土地的農(nóng)民不得不進(jìn)城務(wù)工，然而很多失地農(nóng)民由于文化水平較低，缺乏專業(yè)技能，很難找到工作，甚至不能滿足家庭的正常開支。隨著城市居民消費(fèi)水平的增加，失地農(nóng)民不僅就業(yè)困難，而且生活水平也跟著下降。目前我們采用的一次性貨幣安置政策，雖然有助于減輕政府的安置壓力，但是對(duì)于失地農(nóng)民的生活和生計(jì)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。

再次，失地農(nóng)民公共服務(wù)保障不完善。失地農(nóng)民進(jìn)入城市后不僅生活成本增加，而且還會(huì)面臨子女教育問題、醫(yī)療問題、住房問題、養(yǎng)老問題等等。如何促進(jìn)失地農(nóng)民融入到城市環(huán)境之中是當(dāng)前需要解決的迫切問題。在社會(huì)保障方面，失地農(nóng)民基本是沒有參與社保的，因而也就很難得到有效保障，目前對(duì)于老年人口地方政策也設(shè)立了養(yǎng)老補(bǔ)助，但是費(fèi)用很低，老年人的生活依然很難保障。換句話說，農(nóng)民在失去土地時(shí)，其社會(huì)保障的各方面權(quán)益都會(huì)受到影響。

（二）失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)保障現(xiàn)狀及存在的問題

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地資源的重要性也更加凸顯，而失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)得不到有效保障，目前征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用僅包含失去土地的直接損失，沒有考慮土地的使用價(jià)值及其對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障價(jià)值。

首先，我國(guó)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等對(duì)征用土地有明確規(guī)定，按照規(guī)定，國(guó)家可以征收或征用土地，尤其是在公共利益和個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，國(guó)家可以依法實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的征用［2］。但是個(gè)別地方政府在征收土地過程中并沒有在公共利益范疇之內(nèi)執(zhí)行，存在侵害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象。甚至有個(gè)別政府在利益的驅(qū)使下，沒有遵照農(nóng)民的意愿，采用強(qiáng)行征收土地的方式霸占集體用地，這種行為顯然已經(jīng)損害了農(nóng)民的利益，且致使農(nóng)民失去了土地支配權(quán)。

其次，失地農(nóng)民無法獲得土地潛在的增值利益。在征地補(bǔ)償中，失地農(nóng)民只是獲得很少一部分補(bǔ)償，并基本很少能夠獲得土地的增值收益。農(nóng)民失去土地后，又具備較低的就業(yè)能力，收入縮水且面臨各種生活問題。以教育支出為例，農(nóng)民進(jìn)入城市后很難付得起教育支出的費(fèi)用，農(nóng)民家庭人口數(shù)也多，生活壓力非常大。由于失地農(nóng)民欠缺發(fā)展資金，隨著生活方式的改變，如何應(yīng)對(duì)城市生活成為最大的難題。

二、城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)益受損的主要原因

造成失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)受損的原因是多方面的，其中既有法律層面的原因，有地方政府方面的原因，也有失地農(nóng)民自身方面的原因，而其中最為主要依然是法律的不健全與不完善。

（一）相關(guān)土地法律制度不健全，無法有效保障失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)

具體表現(xiàn)在兩方面，其一，相關(guān)法律對(duì)“公共利益”的界定模糊。我國(guó)《憲法》第十條明確規(guī)定，公共利益需要的前提下，國(guó)家可以對(duì)土地征收征用并給予補(bǔ)償。但是對(duì)于公共利益的范疇沒有明確的界定。在《土地管理法》中對(duì)于公共利益也沒有做出具體的解釋，因而在實(shí)踐中，地方政府掌握了自由裁量權(quán)，政府征地具有較大的隨意性。當(dāng)這種“公共利益”的范疇被擴(kuò)大時(shí)，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)受損的風(fēng)險(xiǎn)也在加大。其二，相關(guān)法律中缺少對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的全面規(guī)定。現(xiàn)行的土地征收相關(guān)法律法規(guī)中，對(duì)于失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)利、土地增值權(quán)利等并沒有明確規(guī)定。按照《土地管理法》第四十七條的規(guī)定土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以耕地為準(zhǔn)，且不得超過土地征收前三年耕地的平均水平。因而法律上對(duì)于失地農(nóng)民征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定只是按照土地的直接收益來計(jì)算的，而對(duì)土地的增值收益，間接使用價(jià)值、社會(huì)保障等作用缺乏考慮。這也是當(dāng)前失地農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)用低的主要根源［3］。

（二）地方政府征地過程中忽視農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的維護(hù)

個(gè)別地方政府在征地過程中以公共利益為由，在決策和優(yōu)化配置資源時(shí)，存在侵害農(nóng)民權(quán)益的行為。從地方政府角度來講，地方政府財(cái)政收入有限，為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，征收土地是解決財(cái)政資金的一個(gè)重要方法。尤其是在城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中，個(gè)別政府對(duì)土地的依賴性很大，將征收的土地用來作為經(jīng)營(yíng)性用途，隨之也引發(fā)了一系列問題。如失地農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)發(fā)展權(quán)保障問題就是最為重要的問題，農(nóng)民在土地征收過程中往往處于弱勢(shì)地位，如果不能從法律層面對(duì)失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，那么，隨著失地農(nóng)民人數(shù)的增多，反過來也會(huì)制約城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（三）失地農(nóng)民對(duì)于維護(hù)自身合法權(quán)益的觀念不足，且不知如何運(yùn)用法律武器來保護(hù)合法權(quán)益

農(nóng)民的法律常識(shí)不足，在遇到征地問題時(shí)不知道該如何維護(hù)自身的利益，土地維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)。很多農(nóng)民受小農(nóng)思維的影響較深，在權(quán)益受損時(shí)往往會(huì)用不恰當(dāng)?shù)姆绞絹硖幚?，也有很多農(nóng)民選擇妥協(xié)和“吃虧”。想要通過法律訴訟的渠道來維權(quán)，對(duì)于農(nóng)民來說是十分困難，一方面，當(dāng)前缺乏維護(hù)失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)益的暢通渠道，另一方面，很多農(nóng)民在高昂的司法費(fèi)用和未知的結(jié)果面前往往會(huì)選擇放棄訴訟。

由上可以看出，為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的有效推進(jìn)，維護(hù)好失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是必然要求，然而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不僅要從政府層面和農(nóng)民層面進(jìn)行提升和完善，更重要的要尋求失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)維護(hù)的法律支持。

三、城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的法律支持及建議

失地農(nóng)民現(xiàn)象一般發(fā)生在城市郊區(qū)或比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，該部分地區(qū)也是城鄉(xiāng)融合的重要區(qū)域，為了促進(jìn)失地農(nóng)民順利融入城市，我們就應(yīng)全方位保障其合法權(quán)益，讓失地農(nóng)民享受到公平與公正。

（一）完善土地法律中的征地和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)條款

首先，應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度，從法律上維護(hù)失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)。完善《土地管理法》的有關(guān)內(nèi)容，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，對(duì)公共利益的適用范圍進(jìn)行明確界定［4］，有效遏制地方政府在征地過程中的隨意性行為。同時(shí)對(duì)現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革，將集體土地納入保護(hù)范圍之內(nèi)，詳細(xì)規(guī)范征地程序，加大對(duì)違法征地行為的打擊力度。針對(duì)當(dāng)前征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)較低的現(xiàn)象提出改進(jìn)方案，形成利益分享機(jī)制。完善《土地管理法》中有關(guān)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)條款，統(tǒng)一失地農(nóng)民的收益權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。為保障對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)墓叫?，?yīng)對(duì)失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)不同地區(qū)的特殊情況做綜合評(píng)估，不僅要考慮市場(chǎng)發(fā)展情況，土地用途，還要考慮區(qū)位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等要素，增強(qiáng)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的科學(xué)性?？梢試L試建立多元化的征地補(bǔ)償機(jī)制，考慮到失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，建立入股補(bǔ)償、換地安置補(bǔ)償?shù)刃问剑鰪?qiáng)失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)倪x擇性。其次，執(zhí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，為此，還應(yīng)建立起相應(yīng)的政策保障機(jī)制。國(guó)土管理部門要對(duì)地方政府征地后的補(bǔ)償安置方案進(jìn)行嚴(yán)格審查，并監(jiān)督其落實(shí)，確保失地農(nóng)民的收益權(quán)得到有效保護(hù)。總之，在征收土地過程中，要明確《土地管理法》中的有關(guān)規(guī)定，明確權(quán)利和義務(wù)，依法保障農(nóng)民在土地征收前對(duì)土地的占有權(quán)和收益權(quán)。

（二）完善土地征收后對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障支持

為保障城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，還應(yīng)切實(shí)解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，從法律支持層面來講，應(yīng)對(duì)具體的權(quán)益保障和安置情況做出明確規(guī)定。按照不同年齡層次失地農(nóng)民實(shí)施相應(yīng)的安置辦法，例如，對(duì)于具備勞動(dòng)能力的農(nóng)民，征地單位在其權(quán)益保障問題上應(yīng)為該部分農(nóng)民繳納醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并對(duì)法定年齡在15歲以下的失地農(nóng)民辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)，妥善安置其教育問題。對(duì)于達(dá)到退休年齡或喪失勞動(dòng)能力的失地農(nóng)民，不僅要辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)，同時(shí)還要為其繳納15年的醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，并發(fā)放退休金。為保障這些制度措施的有效實(shí)施，我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)《社會(huì)保障法》，為維護(hù)失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)提供保障［5］。

地方政府也可以考慮如下做法：其一，城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中，要進(jìn)一步對(duì)接城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，尤其是失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)要逐漸并入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)之中，并實(shí)施統(tǒng)一管理。在具體做法上可以采用自愿與強(qiáng)制相結(jié)合的方式，對(duì)于失地農(nóng)民實(shí)施應(yīng)保盡保的管理辦法。其二，逐步建立起失地農(nóng)民的最低生活保障制度，由于很多失地農(nóng)民就業(yè)能力和水平較低，難以支撐家庭生活，針對(duì)這些失地農(nóng)民，地方政府應(yīng)建立相對(duì)完善的最低生活保障制度，以保障失地農(nóng)民的基本生活。其三，重點(diǎn)完善失地農(nóng)民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。在資金問題上，可以考慮實(shí)施社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人繳納相結(jié)合的方法，實(shí)施多元投入機(jī)制。如政府、村委會(huì)、征地補(bǔ)償款等多方面籌措，為失地農(nóng)民繳納醫(yī)療保險(xiǎn)。其四，建立健全失地農(nóng)民的就業(yè)保障機(jī)制，以勞動(dòng)力市場(chǎng)為中心建立就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，一方面，幫助失地農(nóng)民提供就業(yè)信息和指導(dǎo)，另一方面，增強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)等，同時(shí)也應(yīng)鼓勵(lì)其自主創(chuàng)業(yè)，在政策上為其提供必要的扶持。

（三）通過完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相關(guān)立法，增強(qiáng)農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)意識(shí)

城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中對(duì)失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的維護(hù)要從法律層面尋求支持，同時(shí)，通過健全相關(guān)立法，也能夠帶動(dòng)人們維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)等意識(shí)的增強(qiáng)，還能夠增強(qiáng)征地部門對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的維護(hù)意識(shí)。從農(nóng)民法律意識(shí)和維權(quán)能力方面來講，失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的維護(hù)和法律支持，還應(yīng)通過社會(huì)組織等手段向失地農(nóng)民提供必要的法律援助。村民代表大會(huì)也應(yīng)嚴(yán)格履行監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)集體資產(chǎn)的管理，同時(shí)加大宣傳力度，提升農(nóng)民的法律意識(shí)和集體觀念。村委會(huì)和一些社會(huì)公益組織等應(yīng)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，社會(huì)層面來講應(yīng)減少對(duì)農(nóng)民就業(yè)的歧視和不公平現(xiàn)象。金融部門應(yīng)考慮適度放寬對(duì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的貸款要求，為失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)提供支持。

在法治教育和宣傳方面，應(yīng)進(jìn)一步暢通農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)維護(hù)的救濟(jì)渠道，政府部門組織農(nóng)民進(jìn)行法律宣傳教育，同時(shí)也為農(nóng)民維權(quán)暢通渠道，避免征地過程中出現(xiàn)不和諧因素，引導(dǎo)農(nóng)民理性表達(dá)利益訴求。完善信訪制度，嚴(yán)格對(duì)待每一個(gè)信訪案件，發(fā)現(xiàn)政府部門存在問題，則要嚴(yán)格整改。逐漸建立起失地農(nóng)民法律援助機(jī)制，以確保失地農(nóng)民在合法權(quán)益受到侵害時(shí)能夠得到有效保護(hù)。

綜上所述，城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中要妥善解決好農(nóng)民權(quán)益維護(hù)與保障問題，城鄉(xiāng)融合不僅是將土地用于城市建設(shè)，還要引導(dǎo)農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的積極融入。城市建設(shè)的過程中，農(nóng)村土地被征用，但現(xiàn)行法律中對(duì)于失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)缺乏明確的規(guī)定，農(nóng)民失去土地后，面臨生活困難、就業(yè)困難、教育困難、就醫(yī)困難等諸多現(xiàn)實(shí)問題，且由于當(dāng)前征地補(bǔ)償水平較低，未考慮土地的增值部分，在一定程度上損害了失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)問題，應(yīng)盡快完善《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，考慮建立《社會(huì)保障法》，全方位保障失地農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老安置問題。