城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村公共服務(wù)供給的失衡與調(diào)控

◎劉正麗

我國(guó)要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，離不開(kāi)城鄉(xiāng)一體化的體系支撐，而目前現(xiàn)狀卻是農(nóng)村和城市在公共服務(wù)供給方面存在著顯著的差異，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約以及制度欠賬的長(zhǎng)期積累，兼之農(nóng)村人口的松散分布，導(dǎo)致需要集群效應(yīng)的農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)無(wú)法順利推進(jìn)，同時(shí)經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村自身也無(wú)法提供足夠的公共服務(wù)保障資金，因此在城鄉(xiāng)公共資源分配方面存在著多層次的失衡問(wèn)題，農(nóng)民無(wú)法像市民那樣充分享受各種公共服務(wù)和公共設(shè)施。而公共服務(wù)一體化是城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)所在，所以有必要厘清農(nóng)村公共服務(wù)供給的基本邏輯思路，深入研究差距形成的財(cái)政原因和制度原因，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)基本公共服務(wù)的均等化。

一、改善城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化現(xiàn)狀的意義

農(nóng)村公共服務(wù)是滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活而提供的一種非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)服務(wù)，從廣義角度而言農(nóng)村公共服務(wù)包括了公共財(cái)政、教育醫(yī)療、文化衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)保障、扶貧開(kāi)發(fā)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。作為農(nóng)村政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，均等化的公共服務(wù)體系對(duì)改善農(nóng)村的基本面貌具有巨大的推動(dòng)作用。當(dāng)前，農(nóng)村居民的基本社會(huì)保障體系雖然初步形成并處于不斷完善之中，但最低生活保障并未完全覆蓋到農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)救助、失業(yè)保險(xiǎn)和公益事業(yè)等幾乎完全處于空白狀態(tài)，農(nóng)村正處于全面增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求與供給匱乏的矛盾當(dāng)中。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)不應(yīng)是單純地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度，更應(yīng)體現(xiàn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系建設(shè)方面，因?yàn)閷?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化有助于全面提高公共資源的配置效率、改善公共服務(wù)的供給質(zhì)量，促進(jìn)公平、公正的社會(huì)價(jià)值觀的形成，破解廣大農(nóng)民在生存和發(fā)展中所面臨的基本保障難題。

二、城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給失衡的具體表現(xiàn)

自20世紀(jì)50年代起，我國(guó)公共服務(wù)一直推行的是“輕農(nóng)村、重城市”的城鄉(xiāng)二元分享制度，如在政府提供城市公共服務(wù)的同時(shí)，農(nóng)村公共服務(wù)在一定程度上卻依靠農(nóng)民自己籌集資金或自行投入勞動(dòng)力予以解決，導(dǎo)致農(nóng)村的供給水平與城市相距甚遠(yuǎn)，甚至超過(guò)了城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)差距，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）財(cái)政支農(nóng)力度不足。由于農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中的支撐性地位，同時(shí)農(nóng)業(yè)又具有弱質(zhì)性特征，因此財(cái)政支農(nóng)無(wú)論是從長(zhǎng)期還是短期角度而言，均會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出以及農(nóng)民收入增長(zhǎng)具有正向的推動(dòng)作用。近些年來(lái)我國(guó)不斷加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政扶持力度，如興建農(nóng)村基礎(chǔ)水利設(shè)施和“村村通”工程，并投入資金加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用，但總體而言與其它支出項(xiàng)目相比支農(nóng)比重還是偏小。查閱《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)占財(cái)政總支出的比重長(zhǎng)期徘徊在10%左右，而美國(guó)、加拿大、英國(guó)和澳大利亞等國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)提供的財(cái)政支持相當(dāng)于農(nóng)業(yè)增加值的25%左右，日本和以色列等國(guó)更是長(zhǎng)期處于45%－95%的高區(qū)位。另外，農(nóng)村公共服務(wù)供給仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，尤其在基礎(chǔ)設(shè)施普及率、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平等方面差距明顯。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)供給效率低下。一是地方政府尚沒(méi)有完成從管理控制型向管理服務(wù)型的職能轉(zhuǎn)變。一些地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的管理模式仍然延用傳統(tǒng)的行政控制型，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的效能無(wú)法充分發(fā)揮，由于缺乏科學(xué)的農(nóng)村公共資源配置管理制度，且在決策過(guò)程中忽視了專家論證和公眾意愿表達(dá)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致公共服務(wù)資源配置由于制度性缺失帶來(lái)一定程度的損耗，降低了農(nóng)村公共服務(wù)的供給效率；二是農(nóng)村公共服務(wù)管理人員的專業(yè)水平有限。人力資源理論表明人力資源存量是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及效率提升的關(guān)鍵因素，因而當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)管理中人力資源配置的不足會(huì)導(dǎo)致供給效率的下降，并且有些農(nóng)村地區(qū)是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府臨時(shí)抽調(diào)相關(guān)人員從事公共服務(wù)管理工作，因?yàn)閷I(yè)水平有限給管理效率的提升帶來(lái)了諸多負(fù)面影響。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)信息化應(yīng)用落后。目前，農(nóng)民獲取公共服務(wù)的路徑存在著一系列的機(jī)制障礙，具體表現(xiàn)為：一是成本高、難度大。農(nóng)民由于居住分散、交通不便等原因大多遠(yuǎn)離各級(jí)政務(wù)服務(wù)中心，因此在處理相關(guān)公共事務(wù)時(shí)經(jīng)常耗時(shí)費(fèi)力；二是村民缺乏基本的公共服務(wù)知識(shí)和技能。由于農(nóng)民的教育水平偏低，缺乏法律知識(shí)且公共意識(shí)欠缺，加之公共服務(wù)的流程和環(huán)節(jié)較為復(fù)雜，導(dǎo)致農(nóng)民在處理相關(guān)事務(wù)時(shí)經(jīng)常覺(jué)得力不從心，有時(shí)在無(wú)奈之下只能選擇放棄；三是公共服務(wù)的整體性不足。因?yàn)橛行┕彩聞?wù)需要去分散在不同地理位置的多個(gè)部門分別處理，導(dǎo)致農(nóng)民需要在不同政府部門之間往返奔波，且有時(shí)會(huì)因?yàn)楦鞑块T之間的相互推諉或互為前提而無(wú)謂耗費(fèi)大量的精力。

三、農(nóng)村公共服務(wù)供給的調(diào)控策略

推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給改革以達(dá)成共享發(fā)展的目的，是我國(guó)推動(dòng)全面建成小康社會(huì)進(jìn)程的必然選擇，因此必須要使農(nóng)村公共服務(wù)供給體系更加完備，激發(fā)各方主體參與的積極性和主動(dòng)性，從而擴(kuò)大公共服務(wù)的供給種類和覆蓋面積，優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制。

（一）構(gòu)建多元化的農(nóng)村公共服務(wù)融資機(jī)制。農(nóng)村公共服務(wù)融資機(jī)制的創(chuàng)新在于動(dòng)員各方力量共同提供公共產(chǎn)品，遵循“財(cái)政保障+銀行貸款+企業(yè)投資+社會(huì)籌集”的總體思路，構(gòu)建多元化的融資格局以破解資金短缺難題。一是搭建農(nóng)村公共服務(wù)資金管理平臺(tái)。將政府提供的各種形式的支農(nóng)惠農(nóng)的項(xiàng)目資金集中通過(guò)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)，除政策規(guī)定必須發(fā)放到農(nóng)民手中的補(bǔ)貼之外，其實(shí)資金均需按照公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的輕重緩急由平臺(tái)統(tǒng)一管理，并定期進(jìn)行檢查監(jiān)督和社會(huì)公示；二是拓寬融資渠道。應(yīng)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)將服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)向農(nóng)村延伸，為農(nóng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)提供金融支持，并通過(guò)發(fā)行國(guó)債和專項(xiàng)債券等金融手段引入廣泛的社會(huì)資金；三是鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資農(nóng)村公共服務(wù)。政府可以通過(guò)對(duì)企業(yè)實(shí)行減稅或減少上交利潤(rùn)等政策，鼓勵(lì)其積極參與農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)，其中某些公共服務(wù)可以對(duì)個(gè)人和企業(yè)施行有償投資政策，以強(qiáng)化多元主體的參與效度，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的共建共享。

（二）提高農(nóng)村公共服務(wù)的供給效率。提高農(nóng)村公共服務(wù)供給效率需從三個(gè)方面著手：一是匯聚社會(huì)力量。應(yīng)建立和完善政府與社會(huì)資本之間的合作伙伴關(guān)系，從而匯聚社會(huì)力量以PPP模式來(lái)提升農(nóng)村公共服務(wù)的供給效率，其中社會(huì)資本依托地方政府的政策支持來(lái)獲取資金投入的預(yù)期收益，而地方政府則可依靠社會(huì)資本的專業(yè)優(yōu)勢(shì)來(lái)提升公共產(chǎn)品的供給效率；二是創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制。根據(jù)多中心治理理論，在農(nóng)村公共服務(wù)供給中應(yīng)設(shè)置多元化的監(jiān)管體系，依循“政府監(jiān)管為主導(dǎo)、多方參與為保障”的創(chuàng)新路徑，打造由政府部門、服務(wù)對(duì)象和社會(huì)主體等各方力量共同參與的立體監(jiān)管格局，充分發(fā)揮“三位一體”監(jiān)管機(jī)制的內(nèi)在支撐效能，通過(guò)彼此之間的良性互動(dòng)來(lái)保障供給效率的提升；三是完善考核機(jī)制。在傳統(tǒng)的地方公務(wù)人員考核機(jī)制中，傾向于將經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)速度列為主要的考核指標(biāo)，而包括公共服務(wù)在內(nèi)的其它指標(biāo)則只是無(wú)足輕重的軟約束，因此應(yīng)建立問(wèn)責(zé)機(jī)制提高公共服務(wù)在考核體系中的權(quán)重，以提高農(nóng)村公共服務(wù)供給的效率和效能。

（三）提升農(nóng)村公共服務(wù)整體性治理力度。整體性治理作為一種新的政府治理圖式，其優(yōu)點(diǎn)在于通過(guò)信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等手段，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的“從分散到集中”及“由局部到整體”。一是建設(shè)“一站式”農(nóng)村公務(wù)服務(wù)信息平臺(tái)。整合地方政府各部門的信息化管理系統(tǒng)，包括政府服務(wù)系統(tǒng)、行政審批系統(tǒng)和遠(yuǎn)程教育系統(tǒng)等，并將已建成的縣級(jí)政務(wù)服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民中心和村級(jí)便民服務(wù)室通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)“一站式”的農(nóng)村公共服務(wù)平臺(tái)，使村民到政府管理部門之間的信息溝通渠道保持暢通，通過(guò)同步審核、實(shí)時(shí)提醒和過(guò)程跟蹤等完成村民公共事務(wù)的處理工作，讓農(nóng)民足不出戶即可通過(guò)信息平臺(tái)完成相關(guān)的行政審批服務(wù)；二是指派工作人員提供便民服務(wù)。將村級(jí)黨組織和村民委員會(huì)納入農(nóng)村公共服務(wù)供給體系，在村級(jí)便民服務(wù)室依托“一站式”農(nóng)村公務(wù)服務(wù)信息平臺(tái)，并指派相關(guān)的工作人員擔(dān)任農(nóng)村公共服務(wù)的受理員、辦理員以及代辦員等角色，因?yàn)樗麄兺?dāng)?shù)剞r(nóng)民長(zhǎng)期交往彼此十分了解，因此通過(guò)他們來(lái)指導(dǎo)和協(xié)助農(nóng)民完成農(nóng)村公共事務(wù)的辦理工作，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的直接“落地”。

結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)農(nóng)村總體發(fā)展水平處于落后狀態(tài)與公共服務(wù)供給水平偏低息息相關(guān)，而供給水平偏低是由于公共服務(wù)體系不完善所導(dǎo)致的。因此，有必要研究農(nóng)村公共治理的現(xiàn)代化道路，構(gòu)建有效的公共服務(wù)供給整體性框架結(jié)構(gòu)，以提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的質(zhì)量和農(nóng)村居民的社會(huì)滿意度，從而助推“三農(nóng)問(wèn)題”的解決并促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。