城市生活垃圾污染防治立法問(wèn)題研究

王思敏

西北工業(yè)大學(xué)，陜西 西安 710129

一、城市生活垃圾普遍存在的危害及其原因

(一)城市生活垃圾的危害

人們雖然厭惡垃圾，卻同時(shí)在制造垃圾。城市生活垃圾污染問(wèn)題已成為制約我國(guó)城市現(xiàn)代化發(fā)展的難題之一。由此造成的資源浪費(fèi)、環(huán)境污染及危害人體健康的得情形日益嚴(yán)峻。

(二)城市生活垃圾普遍存在的原因

針對(duì)垃圾產(chǎn)生的大量危害，探討其存在的原因，并以此找出相應(yīng)的處理措施，對(duì)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源能源的循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)“三化”處理目標(biāo)是十分重要的。一般來(lái)說(shuō)，影響城市生活垃圾的因素主要有人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、能源結(jié)構(gòu)和管理因素等。

一是人口因素。自改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)的城市化進(jìn)程也不斷加快，城市數(shù)量大幅增加，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的外遷，旅游事業(yè)的蓬勃發(fā)展，城市人口越來(lái)越多，城市生活垃圾的產(chǎn)生量也與日俱增。

二是經(jīng)濟(jì)因素。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與城市生活垃圾的產(chǎn)生有著直接關(guān)系。自改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，垃圾產(chǎn)生數(shù)量也急劇增長(zhǎng)，包裝產(chǎn)品的消費(fèi)，以及塑料、金屬、紡織品等可回收物的消費(fèi)不斷增加。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均生活水平的提高也影響了垃圾組分的變化：煤渣等無(wú)機(jī)物質(zhì)逐漸減少，易堆腐垃圾的含量持續(xù)增長(zhǎng)，可回收利用的成分增加。

三是能源結(jié)構(gòu)因素。由于我國(guó)北方氣候寒冷，居民主要以煤作為取暖、做飯的燃料，而南方多采用空調(diào)等燃?xì)庠O(shè)施。這樣，煤渣產(chǎn)生量較高的北方環(huán)境污染問(wèn)題相對(duì)南方而言比較嚴(yán)重?？傮w而言，與之相對(duì)應(yīng)的是燃?xì)鈪^(qū)垃圾中的有機(jī)組分和可回收廢品的比例較高，而燃煤區(qū)垃圾中的無(wú)機(jī)組分較高。

四是管理因素。一地的生活垃圾管理體制越健全，管理機(jī)構(gòu)的職能得到越有利的貫徹，各監(jiān)督部門相互協(xié)作的越合理對(duì)于城市生活垃圾的有效預(yù)防與治理無(wú)疑具有舉足輕重的作用。

二、城市生活垃圾立法現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

(一)立法現(xiàn)狀

法律規(guī)章政策的有效制定與貫徹是我國(guó)城市生活垃圾有效預(yù)防與治理的強(qiáng)有力的后盾。目前，我國(guó)城市垃圾管理法律體系已形成以全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的法規(guī)及地方性法規(guī)、和地方規(guī)章為內(nèi)容的整體。我國(guó)的城市生活垃圾污染防治立法體系也已大致形成：《中華人民共和國(guó)憲法》中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定是城市垃圾管理立法的最基本依據(jù)，環(huán)境保護(hù)基本法即《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》；防治污染的單行法如《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》(2005年修訂)和2008年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等；行政法規(guī)與部門規(guī)章，如國(guó)務(wù)院第23次常務(wù)會(huì)議通過(guò)的于2011年1月1日實(shí)施的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》、建設(shè)部2007年頒布的《城市生活垃圾管理辦法》等；地方性法規(guī)與政府規(guī)章，如《洛陽(yáng)市城市環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》、《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等。

(二)現(xiàn)階段存在的問(wèn)題

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人口的膨脹，地區(qū)的差異又使得其中某些原則性法律操作不強(qiáng)，因地制宜、因時(shí)而置性差，再加上有些規(guī)范性文件缺乏相關(guān)配套法規(guī)、具體規(guī)定和實(shí)施細(xì)則的輔助實(shí)行，使得在很多情況下，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體在處理垃圾問(wèn)題上仍然束手無(wú)措，一籌莫展。

我國(guó)生活垃圾從始端到終端都是由國(guó)家包攬，政企合一，缺乏市民和企業(yè)的公眾參與的積極性，削弱了市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用；再者我國(guó)城市生活垃圾治理工作一直被作為社會(huì)公益事業(yè)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源依靠國(guó)家，不僅加大了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且使垃圾處理的資金投入緊缺，限制了垃圾收運(yùn)和治理技術(shù)的發(fā)展。

三、國(guó)外生活垃圾處理的立法和實(shí)踐措施

“垃圾是擺錯(cuò)了位置的財(cái)富”，它的可回收利用的潛力是無(wú)法估計(jì)的，所以世界很多國(guó)家都大量投入人力、物力、財(cái)力，對(duì)垃圾的回收再利用進(jìn)行研究開發(fā)，務(wù)求實(shí)現(xiàn)“三化”目標(biāo)。至今為止，世界發(fā)達(dá)國(guó)家的各種成功立法和實(shí)踐措施也給予我國(guó)城市生活垃圾的處理與再利用以深刻反省和借鑒。以下以美國(guó)和日本為例。

(一)美國(guó)的立法和實(shí)踐措施

美國(guó)聯(lián)邦政府和各州政府紛紛從立法、技術(shù)、資金和管理上加大關(guān)注力度，不斷完善關(guān)于城市生活垃圾循環(huán)再利用的法律、法規(guī)及各種相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，切實(shí)提高垃圾綜合開發(fā)與應(yīng)用的技術(shù)水平與管理水平，在資金投入的保障基礎(chǔ)之上，使垃圾成為寶貴能源、資源，找對(duì)自己的社會(huì)位置。

1.美國(guó)的生活垃圾處理的立法

美國(guó)的生活垃圾處理立法主要有《固體廢物處置法》、《危險(xiǎn)廢物管理?xiàng)l例》和1990年《污染預(yù)防法》，尤其是1976年頒布、1984年修訂的《固體廢物處置法》，又稱《資源保護(hù)和回收法》，它是一項(xiàng)全面控制固體廢物污染的法律。該法宗旨是加大資源能源的保護(hù)，在節(jié)約意識(shí)的基礎(chǔ)上促進(jìn)公眾健康的維護(hù)。該法總體體現(xiàn)了廢物從源頭予以減量化及廢物回收利用的循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，其中闡述的關(guān)于廢物回收再利用的相關(guān)規(guī)定為：首先制定嚴(yán)格的源頭分類標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)對(duì)生活垃圾的源頭進(jìn)行科學(xué)合理的分類，來(lái)指導(dǎo)垃圾的產(chǎn)生者，并以此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類排放垃圾，從而大大減輕了垃圾回收處理的難度，一定程度上輔助了政府垃圾進(jìn)行了分類處理；其次，對(duì)有回收價(jià)值廢物進(jìn)行二次利用，實(shí)現(xiàn)垃圾的減排，同時(shí)對(duì)城市生活垃圾的填埋標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；第三，通過(guò)對(duì)所要求回收的城市生活垃圾制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格，對(duì)于積極實(shí)行資源回收的相關(guān)居民或單位給予有效的獎(jiǎng)勵(lì)，來(lái)規(guī)制居民、商業(yè)和企事業(yè)單位對(duì)于固體廢物的貯存和收集。該法成為美國(guó)城市生活垃圾減量化管理的基本法，使得循環(huán)利用的思路在城市生活垃圾污染防治處理和防治中成為指導(dǎo)思想和指導(dǎo)原則。

其它州政府的典型立法譬如根據(jù)西雅圖市2005年生效的《廢物再循環(huán)法》的規(guī)定，如果居民生活垃圾中，可回收垃圾的占比超過(guò)10%，則不予收集，同時(shí)予以罰款。加州2006年開始實(shí)施的關(guān)于回收廢舊手機(jī)的法律中明確規(guī)定，回收消費(fèi)者使用后的廢舊手機(jī)并作統(tǒng)一處理為手機(jī)零售商的義務(wù)，手機(jī)零售商必須按照法律規(guī)定定期向“城市固定垃圾回收委員會(huì)”報(bào)告自己的回收計(jì)劃。

2.美國(guó)的生活垃圾處理的實(shí)踐措施

縱觀美國(guó)生活垃圾處理的實(shí)踐措施，可以大致分為以下三類：

一是實(shí)行垃圾源頭分類。垃圾源頭分類是垃圾處理的前提，能夠在源頭控制垃圾數(shù)量，同時(shí)也便于后期垃圾的處理，對(duì)于后期垃圾的回收利用，實(shí)現(xiàn)可循環(huán)利用具有重要意義。同時(shí)，能夠減少后期垃圾處理強(qiáng)度，增進(jìn)垃圾處理效率。

二是實(shí)行垃圾收費(fèi)與獎(jiǎng)勵(lì)制度。所謂垃圾收費(fèi)制度，是以排放垃圾的量來(lái)決定收費(fèi)額，在收取垃圾同時(shí)自動(dòng)計(jì)量垃圾數(shù)量，并對(duì)垃圾分類計(jì)數(shù)，按照統(tǒng)一的收費(fèi)規(guī)范，來(lái)收取垃圾處理費(fèi)用。所謂獎(jiǎng)勵(lì)制度，是指明確獎(jiǎng)懲，對(duì)于實(shí)現(xiàn)垃圾分類并對(duì)可回收垃圾進(jìn)行處理的，予以一定的獎(jiǎng)勵(lì)，從而提升垃圾處理的積極性，進(jìn)而提升垃圾處理工作的開展及完善。

三是創(chuàng)新垃圾存在的形式。美國(guó)憑借自身的資金和技術(shù)的雄厚力量，積極創(chuàng)新垃圾的存在形式，陸續(xù)完成各種有關(guān)垃圾再生循環(huán)利用的發(fā)明，并且這些發(fā)明獲得良好的社會(huì)效益，為世界其他國(guó)家所借鑒。

(二)日本的生活垃圾處理的立法和實(shí)踐

2000年6月2日，日本頒布《建立循環(huán)型社會(huì)基本法》，該法明確了“廢物處理——資源循環(huán)再利用”這一構(gòu)想，提出了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的思路，與此同時(shí)配套建立“循環(huán)型社會(huì)”為指導(dǎo)思路的法律體系及制度建設(shè)。為落實(shí)以上構(gòu)想，政府又相繼出臺(tái)多部法律，促進(jìn)將垃圾分類、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、回收利用等問(wèn)題的法律化，一個(gè)相應(yīng)的對(duì)生活垃圾循環(huán)利用的綜合法律體系逐漸形成。

總體而言，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系包括3個(gè)層次，第一層次是一部基本法，即《建立循環(huán)型社會(huì)基本法》。該法在日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系中具有“憲法性”的作用，是最基本的框架。該法定義“循環(huán)社會(huì)”為“限制自然資源消耗，環(huán)境負(fù)擔(dān)最小化的社會(huì)。”將“垃圾”定義為“可循環(huán)物資”。第二層次是兩部綜合性、指導(dǎo)性法律，即《廢棄物處理法》和《促進(jìn)資源有效利用法》。(1)《廢棄物處理法》明確了廢棄物范疇，產(chǎn)生者、國(guó)家和地方責(zé)任，著重從處置角度對(duì)固體廢物進(jìn)行污染控制(2)《促進(jìn)資源有效利用法》提供了資源有效利用的5項(xiàng)基本措施：通過(guò)節(jié)約生產(chǎn)資源和延長(zhǎng)使用壽命減少垃圾產(chǎn)生量；回收零部件；企業(yè)回收使用過(guò)的產(chǎn)品并使之再循環(huán)；使用后產(chǎn)品加貼選擇性收集標(biāo)簽；減少副產(chǎn)品和其他循環(huán)措施。第三層次是根據(jù)各種產(chǎn)品的性質(zhì)制定的六部專項(xiàng)法律，即《容器和包裝回收再利用法》、《綠色采購(gòu)法》、《食品回收法》、《家用電器回收法》、《建材回收再利用法》和《汽車回收再利用法》和。其中《容器和包裝回收再利用法》旨在控制包裝廢棄物的產(chǎn)生，范圍擴(kuò)大到中小型企業(yè)；《綠色采購(gòu)法》規(guī)定國(guó)家機(jī)構(gòu)和地方當(dāng)局應(yīng)當(dāng)積極購(gòu)買對(duì)環(huán)境友好的再循環(huán)產(chǎn)品，最大限度地為企業(yè)提供綠色采購(gòu)信息；《食品回收法》明確規(guī)定要減少在生產(chǎn)、烹飪、分送和消費(fèi)過(guò)程中產(chǎn)生的垃圾，并通過(guò)轉(zhuǎn)化為飼料、肥料的方式提高食品垃圾的回收和再利用。由此可以看出幾部法律從不同領(lǐng)域支持著基本法的貫徹實(shí)施。整個(gè)日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系所體現(xiàn)的覆蓋范圍大、實(shí)踐性強(qiáng)和主體責(zé)任、義務(wù)明確的特點(diǎn)給我國(guó)的垃圾立法提供了指導(dǎo)和借鑒。

四、立法建議

通過(guò)以上分析國(guó)內(nèi)生活垃圾普遍存在的危害和原因，管理的現(xiàn)狀及弊端，并結(jié)合探討美國(guó)、日本的生活垃圾處理的立法和實(shí)踐措施，對(duì)于從法律層面來(lái)構(gòu)建城市生活垃圾的管理體制和完善我國(guó)城市生活垃圾污染防治立法是很重要的。

(一)以循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念作指導(dǎo)

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是以“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”為指導(dǎo)思想，提倡低消耗、低污染、高利用率和高循環(huán)率，以減量化、再使用和再循環(huán)為原則(簡(jiǎn)稱“3R”原則)，并把減量化作為優(yōu)先原則的經(jīng)濟(jì)形式。堅(jiān)持走循環(huán)經(jīng)濟(jì)道路，搞好生態(tài)文明建設(shè)，仍然是當(dāng)代中國(guó)乃至世界各國(guó)在處理垃圾問(wèn)題上所必須遵循的指導(dǎo)原則。只有堅(jiān)定循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念、發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)，才能使我國(guó)在發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的前進(jìn)道路上更好解決垃圾污染這一難題。美國(guó)和日本針對(duì)垃圾污染不斷嚴(yán)峻的狀況，制定的法律、法規(guī)都體現(xiàn)著循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的思想，尤其是日本制定過(guò)程中逐漸形成的的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系更是為我國(guó)所指導(dǎo)和借鑒。

(二)減量化、資源化、無(wú)害化的立法方向

1.完善有關(guān)垃圾分類立法，確保公民有效遵守

垃圾分類是實(shí)現(xiàn)生活垃圾“減量化、資源化、無(wú)害化”目標(biāo)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。美國(guó)和日本垃圾治理工作取得成功的原因性之一即垃圾分類立法較完善，且在現(xiàn)實(shí)生活中是操作能力強(qiáng)。2002年國(guó)家建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市的通知》，指定北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林八個(gè)城市為生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市，2005修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第42條和2007年建設(shè)部頒布實(shí)施的《城市生活垃圾管理辦法》之15條又進(jìn)一步作出了相關(guān)規(guī)定。但兩條規(guī)定對(duì)于具體的分類標(biāo)準(zhǔn)：分為幾類；該如何去分；違反了分類規(guī)定又該承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任仍然沒(méi)有明確統(tǒng)一的規(guī)定。雖然目前，全國(guó)有上海、北京等幾個(gè)城市制定了相關(guān)的地方性法規(guī)，但全國(guó)性的的配套法律法規(guī)如《城市生活垃圾分類管理辦法》還需亟待建立。

2.完善有關(guān)包裝的立法，促進(jìn)垃圾實(shí)現(xiàn)資源化

隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，商品的種類日益完善，商品的數(shù)量不斷增加，出于經(jīng)濟(jì)水平的提高，商品“過(guò)度包裝”問(wèn)題日益嚴(yán)重。再加上包裝工業(yè)的迅速發(fā)展，過(guò)度包裝而產(chǎn)生的廢棄物量與日俱增。

在立法方面，我國(guó)僅在《清潔生產(chǎn)法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中對(duì)過(guò)度包裝進(jìn)行了一些原則性的規(guī)定，但并未詳細(xì)闡述，參見修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中第十八條對(duì)產(chǎn)品包裝作的規(guī)定。

針對(duì)“白色污染”產(chǎn)生的巨大危害，國(guó)務(wù)院辦公廳于2007年底根據(jù)實(shí)時(shí)情況頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購(gòu)物袋的通知》，通知中明確規(guī)定自2008年6月起“全國(guó)范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購(gòu)物袋”，“在所有超市、商場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)等商品零售場(chǎng)所實(shí)行塑料購(gòu)物袋有償使用制度，一律不得免費(fèi)提供塑料購(gòu)物袋。商品零售場(chǎng)所必須對(duì)塑料購(gòu)物袋明碼標(biāo)價(jià)，并在商品價(jià)外收取塑料購(gòu)物袋價(jià)款”。塑料購(gòu)物袋有償使用制度的推行，很大程度上減少了塑料垃圾的產(chǎn)生。但是，總體而言綠色包裝制度在我國(guó)還沒(méi)有完全建立起來(lái)，現(xiàn)有法律規(guī)定在執(zhí)行層面仍顯得過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)包裝廢棄物的具體操作如適度包裝，何為“適度”并未說(shuō)明；包裝的初始生產(chǎn)者、中間的銷售者及最后的使用者在包裝的各個(gè)環(huán)節(jié)中的義務(wù)及相應(yīng)的責(zé)任不明確；對(duì)于包裝設(shè)計(jì)、包裝生產(chǎn)、包裝選材、包裝使用以及包裝廢棄后的回收與利用等相關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)重滯后于社會(huì)的發(fā)展，還嚴(yán)重不足。因此，要使綠色包裝制度在我國(guó)完全建立起來(lái)，促進(jìn)包裝行業(yè)的綠色發(fā)展，參照美、日本有關(guān)包裝立法，制定專門的《包裝廢棄物管理法》或《綠色包裝管理?xiàng)l例》、《簡(jiǎn)易包裝條例》勢(shì)在必行。

3.加強(qiáng)對(duì)廚余垃圾的管理，促進(jìn)垃圾向無(wú)害化、資源化方向轉(zhuǎn)變

2010年，以建立適合我國(guó)城市特點(diǎn)的餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理的法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系為目標(biāo)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)辦公廳等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于組織開展城市餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理試點(diǎn)工作的通知》，同年，國(guó)務(wù)院辦公廳又公布了《關(guān)于加強(qiáng)地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》，明確通過(guò)開展“地溝油”專項(xiàng)整治活動(dòng)，嚴(yán)厲打擊非法生產(chǎn)銷售“地溝油”行為和嚴(yán)防“地溝油”流入食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，通過(guò)規(guī)范餐廚廢棄物處置和收運(yùn)管理，加強(qiáng)餐廚廢棄物管理，對(duì)有關(guān)違法違規(guī)行為加大查處力度。同年，國(guó)家發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于組織開展城市餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化》，但是對(duì)廚余垃圾的分類、運(yùn)輸和處理還不夠規(guī)范，沒(méi)有明確的責(zé)任主體，落實(shí)嚴(yán)重不到位，在在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中造成了沒(méi)有明確責(zé)任主體，無(wú)法追求責(zé)任承擔(dān)者的局面。現(xiàn)階段，我國(guó)目前還沒(méi)有完善的出于垃圾處理的法律法規(guī)，亦未規(guī)定廚余垃圾處理的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，既沒(méi)有相應(yīng)的管理政策，也沒(méi)有適宜的處理技術(shù)，現(xiàn)行處理方式過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴，通常直接混雜在普通垃圾或是掩埋處理。在沒(méi)有統(tǒng)一的上位法支撐的情況下，一些城市通過(guò)制定本地規(guī)章的形式予以規(guī)范，如上海市政府2005年頒布的《上海市餐廚垃圾處理管理方法》、深圳市2007年實(shí)施的《深圳市餐廚垃圾管理暫行辦法》等。上述兩部規(guī)章皆對(duì)廚余垃圾的處理起到了積極作用，但在沒(méi)有法律支撐的情況下，其力度其作用范圍必然受限。隨著人們環(huán)保觀念的增強(qiáng)以及新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，在我國(guó)各種關(guān)于廚余垃圾處理的管理法規(guī)必須不斷完善，尤其適合在法律層面予以專門規(guī)定。

(三)建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相協(xié)調(diào)的管理體制

1.建立市場(chǎng)化垃圾收費(fèi)制度

通過(guò)切實(shí)貫徹“污染者負(fù)擔(dān)”原則，實(shí)行城市生活垃圾收費(fèi)制度，按照“誰(shuí)支付誰(shuí)受益”的原則嚴(yán)格執(zhí)行，具有極其重要意義。首先通過(guò)對(duì)垃圾排放進(jìn)行收費(fèi)，提高了垃圾處理企業(yè)參與市場(chǎng)的積極性，促進(jìn)了垃圾產(chǎn)業(yè)化的蓬勃發(fā)展。其次對(duì)污染者進(jìn)行收費(fèi)拓寬了為治理垃圾而需要財(cái)力支持的資金來(lái)源渠道，有力的減輕了政府支付垃圾處理費(fèi)用的財(cái)政負(fù)擔(dān)。再次對(duì)城市生活垃圾的制造者和排放者進(jìn)行收費(fèi)，有利于提高他們減少垃圾產(chǎn)生量的自覺(jué)意識(shí)，促進(jìn)垃圾源頭削減。

2.加強(qiáng)社會(huì)公眾參與，提高公民的環(huán)保意識(shí)

每一部法律、每一項(xiàng)政策的實(shí)施都依賴于公眾的自覺(jué)遵守。垃圾污染治理是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，不僅要有法律政策的保障，更重要的是每一個(gè)公民的積極參與和配合。然而我國(guó)的公眾參與度較低，現(xiàn)在還處于一種“末端參與”的被動(dòng)形式，與此同時(shí)，現(xiàn)行城市生活垃圾治理工作缺乏公開、公證，對(duì)公眾的開放程度很低，治理一定程度上被政府包攬，使得很多公民對(duì)廢品回收的意義和價(jià)值缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，并且對(duì)我國(guó)嚴(yán)峻的資源和環(huán)境形勢(shì)的認(rèn)識(shí)也極為匱乏。因此利用各種傳媒，通過(guò)各種形式開展環(huán)境保護(hù)教育，提高公眾環(huán)保意識(shí)和資源危機(jī)感，普及環(huán)境科學(xué)知識(shí)，是一條切實(shí)可行的辦法。2011年，浦發(fā)銀行推動(dòng)員工將節(jié)能環(huán)保理念融入工作生活就是一個(gè)很好的例子。只有每一個(gè)公民從自覺(jué)踐行環(huán)保理念并從自身做起，身體力行，才會(huì)有生活垃圾的減量化、資源化和無(wú)害化的基礎(chǔ)，才能將環(huán)保制度落到實(shí)處，最終才能真正的促進(jìn)我國(guó)生活垃圾污染防治事業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步。

3.整合政府職能，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用

如前文所講，政企合一的垃圾管理體制嚴(yán)重制約了垃圾治理的產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化的發(fā)展。因此改革現(xiàn)行的垃圾治理模式，整合政府職能，加大市場(chǎng)主體參與垃圾治理的力度，對(duì)于提升我國(guó)垃圾治理事業(yè)的良好快速發(fā)展具有積極意義。

從目前看來(lái)，“政府+企業(yè)”的模式是對(duì)垃圾的管理的成功模式。而且從“全能政府”走向“小政府，大社會(huì)”，是政府管理在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的必然要求。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，政府主要承擔(dān)：(1)加大政策支持力度。完善稅收優(yōu)惠政策，對(duì)進(jìn)行垃圾回收的企業(yè)予以激勵(lì)；對(duì)垃圾處理的配套設(shè)施和設(shè)備的研發(fā)予以積極引導(dǎo)，加大投資力度，同時(shí)培養(yǎng)專業(yè)人才，并對(duì)從事垃圾處理工作的人員予以政策保障。(2)服務(wù)大眾，普及環(huán)保意識(shí)，加強(qiáng)宣傳教育。推廣使用清潔能源，推行綠色包裝、綠色采購(gòu)；實(shí)行垃圾分類，推進(jìn)有害垃圾和廚余垃圾的單獨(dú)收運(yùn)和處理。(3)強(qiáng)化監(jiān)督管理。完善的監(jiān)督管理機(jī)制，才能使垃圾處理工作真正的落到實(shí)處。建立完善的法律體系，制定合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)對(duì)垃圾處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)的管理，并對(duì)處理效果進(jìn)行監(jiān)管，開展年度考核評(píng)價(jià)并向社會(huì)公開；完善我國(guó)垃圾處理設(shè)施的建設(shè)工作，并同時(shí)設(shè)立運(yùn)營(yíng)監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)排放物定期開展監(jiān)測(cè)；監(jiān)督生活垃圾回收利用活動(dòng)的合法性，對(duì)違法行為進(jìn)行查處。在政府仍保有宏觀管理的情況下，實(shí)行政企分開、政事分開，將垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸、處理和處置轉(zhuǎn)移給企業(yè)，使企業(yè)對(duì)社會(huì)進(jìn)行全方位的有償服務(wù)。加強(qiáng)民間資本的投入，采取入股、兼并、合資等多種形式建立垃圾處理公司，形成垃圾處理產(chǎn)業(yè)化鏈。

(四)開發(fā)廢棄物再生處理技術(shù)，促進(jìn)垃圾向資源化轉(zhuǎn)變

美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以得知：垃圾處理并非簡(jiǎn)單粗暴的填埋、焚燒或堆肥等方式來(lái)處理，基于這些垃圾處置方式本身存在的弊端，創(chuàng)新垃圾存在的形式，開發(fā)廢棄物再生處理成為必要。因此，要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加大資金、技術(shù)投入，發(fā)展廢棄物再生處理技術(shù)，新能源和可再生能源開發(fā)利用技術(shù)，充分利用現(xiàn)有科研資源，積極引進(jìn)、消化和吸收國(guó)外先進(jìn)的處理技術(shù)，并轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)具有自主創(chuàng)新的技術(shù)，促進(jìn)垃圾向資源化轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)論

垃圾污染防治是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，無(wú)論是對(duì)國(guó)家而言，還是對(duì)每個(gè)公民而言。作為社會(huì)主義新型國(guó)家，要完善社會(huì)主義法律體系，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建和諧社會(huì)，將城市生活垃圾進(jìn)行根治無(wú)疑是至關(guān)重要的。通過(guò)分析國(guó)內(nèi)城市生活垃圾存在的危害和原因，對(duì)城市垃圾管理的現(xiàn)狀和弊端，從中發(fā)現(xiàn)不足并予以彌補(bǔ)，再在探討美國(guó)和日本兩大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)今對(duì)于城市生活垃圾的立法和處理對(duì)策，使我國(guó)從中吸取寶貴經(jīng)驗(yàn)并轉(zhuǎn)化為自己的力量是彌足珍貴的。

[1]莊偉強(qiáng).固體廢物處理與利用[M].北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2008.

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