鄉(xiāng)村振興背景下“三權分置”改革的與時俱進

徐琪峰

黨的十九大確立了“不忘初心、牢記使命”這一貫穿中國共產(chǎn)黨奮斗歷程的偉大主題，農(nóng)村土地改革工作要緊緊圍繞貫徹落實鄉(xiāng)村振興這個主題做好“三權分置”這篇大文章，以十九大精神助力新時代農(nóng)村土地“三權分置”改革，讓農(nóng)業(yè)強起來、農(nóng)民富起來、農(nóng)村美起來。解決好農(nóng)村、農(nóng)業(yè)及農(nóng)民問題，是新時代富民強國的頭等大事。農(nóng)村安穩(wěn)則社會安全，農(nóng)業(yè)豐收則基礎牢固，農(nóng)民富有則國家興盛。鄉(xiāng)村振興首先就要解決好“三農(nóng)”問題，而“三農(nóng)”問題的根本是土地問題，農(nóng)村土地制度改革要牢牢抓住“三權分置”這個牛鼻子。

一、農(nóng)村土地“三權分置”改革是新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐

習近平總書記在2016年年初主持中央全面深化改革領導小組會議上，審定了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》。2016年10月，中央辦公廳聯(lián)合國務院辦公廳根據(jù)中央全面深化改革領導小組的審定情況頒布了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，在農(nóng)村土地集體所有權不變的情況下將土地承包經(jīng)營權分為承包權與經(jīng)營權，拉開了我國農(nóng)村土地“三權分置”改革序幕，我國農(nóng)村土地改革是繼“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”后進行的又一次制度創(chuàng)新。

2017年10月23日，習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度。保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年等，這意味著再次給土地承包戶及土地經(jīng)營主體吃了一顆“長效的定心丸”。農(nóng)村土地“三權分置”創(chuàng)新了我國農(nóng)村土地集體所有制在新時代有效實現(xiàn)的方式，豐富了家庭承包責任制、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營制度的內(nèi)涵，是土地所有權與承包經(jīng)營權“兩權分離”的完善與創(chuàng)新，實現(xiàn)土地所有權承包權經(jīng)營權“三權”分置并行，是人民群眾在解決溫飽問題的基礎上對提高生活質(zhì)量的需求，是時代賦予人民追求美好生活向往的需要，是新時代落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐。

二、農(nóng)村土地“三權分置”———我國土地改革再度迎來重大制度創(chuàng)新

(一)農(nóng)村土地“三權分置”，體現(xiàn)了農(nóng)民財產(chǎn)權的不斷完善

第一次分離是土地承包經(jīng)營權與所有權的分離，在保持土地所有權集體所有的前提下，以承包經(jīng)營權的形式實現(xiàn)了農(nóng)民以家庭為單位對土地財產(chǎn)的擁有。

1.農(nóng)村土地所有權集體所有是社會主義制度的根本所在。我國農(nóng)村土地經(jīng)營制度的實質(zhì)是土地農(nóng)民集體所有，土地集體所有權人對集體的土地享有法律規(guī)定的占有、使用、收益與處分的權利。土地集體所有權的權利主體歸農(nóng)民集體所有是中國特色社會主義性質(zhì)決定的，農(nóng)村土地“三權分置”過程中，農(nóng)民集體對其承包主體與經(jīng)營主體使用承包土地進行監(jiān)督，防治土地長期撂荒及改變土地性質(zhì)等行為的發(fā)生。

2.長期穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包權是農(nóng)村經(jīng)營制度的基礎所在。農(nóng)戶對其承包的土地依法擁有占有、使用及獲得收益的權利，作為集體成員承包本集體所有的土地是有身份限制的，承包土地實際上也有社會保障的功能，如果土地被征收了，承包農(nóng)戶依法應得到相應的補償?shù)摹＾r(nóng)村土地“三權分置”的過程中要保障承包農(nóng)戶自己使用、對外流轉(zhuǎn)、設置抵押、自愿退出承包地等各項權利。

3.搞活土地經(jīng)營權是“三權分置”的關鍵所在。目前的農(nóng)村土地“三權分置”是在不觸動承包經(jīng)營權身份化的前提下，為突破身份所帶來的制約，從承包經(jīng)營權中分離出經(jīng)營權，實現(xiàn)土地權利的去身份化，為土地融資與自由流轉(zhuǎn)開啟制度變革之大門。

（二）農(nóng)村土地“三權分置”意見公布使農(nóng)村土地改革再迎制度創(chuàng)新

1.最大突破是放活土地經(jīng)營權。當前，我國家庭承包經(jīng)營進行流轉(zhuǎn)的耕地面積近5億畝，占承包耕地的30%以上，經(jīng)營規(guī)模在50畝以上的農(nóng)戶已超過350萬戶，還有190萬個農(nóng)民合作社。隨著承包地出租、互換、托管、入股、轉(zhuǎn)包等多種形式的流轉(zhuǎn)，使得經(jīng)營權協(xié)商、交換、土地整理成為現(xiàn)實，承包地小塊變大塊、大塊連成片，提高資源利用的效率。農(nóng)村土地“三權分置”后，集體所有權、農(nóng)戶承包權、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者三權并行，實現(xiàn)了村集體、承包農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者共享土地資源。這樣，承包地歸集體所有，可以有承包農(nóng)戶經(jīng)營也可以將經(jīng)營權流轉(zhuǎn)給別村農(nóng)戶，還可以流轉(zhuǎn)給城市非農(nóng)人員及入股農(nóng)業(yè)合作公司等，讓土地在更大范圍流動起來。流出土地經(jīng)營權的農(nóng)戶不斷增加了財產(chǎn)性收入，流入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營效益，同時，集體財產(chǎn)也得到了增加，三者都達到了共贏目的。

2.現(xiàn)在的關鍵是確立農(nóng)地“三權分置”的法律地位。新時代農(nóng)村土地“三權分置”改革，順應農(nóng)戶保留土地承包權、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的愿望，但是，對改革實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題要不斷探索，在此實踐過程中完善法律制度，如加快《農(nóng)村土地承包法》《物權法》《土地管理法》《擔保法》《最高人民法院關于〈適用中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》等有關法律法規(guī)修訂工作；積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、家庭農(nóng)場等主體的有關法律定位，實現(xiàn)良法善治的法治目標。

（三）“三權分置”體現(xiàn)了通過增量改革倒逼承包經(jīng)營權去身份化的“中國智慧”

一方面現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要土地市場化與資本化，要求土地承包經(jīng)營權的自由轉(zhuǎn)讓與抵押，另一方面承包經(jīng)營權的身份化阻礙承包經(jīng)營權的轉(zhuǎn)讓與抵押等。

1.農(nóng)村土地“三權分置”加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐。改革開放初期，農(nóng)戶承包的土地家庭承包自己經(jīng)營，解放出大量的剩余勞動力。隨著改革的深入發(fā)展，城鎮(zhèn)化的不斷推進及人民的生活水平不斷提高，農(nóng)民已經(jīng)解決了溫飽問題，這時大量的勞動力開始涌入城市，向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已是大勢所趨。打工潮風起云涌，部分農(nóng)民成了農(nóng)民工，他們的身份仍是農(nóng)民。他們像候鳥一樣，在農(nóng)村與城市之間自由流動著。改革開放初期的第一代農(nóng)民工因為沒有技術、缺乏管理經(jīng)驗等，他們在城市干著最苦最累的臟活、累活，或去建筑工地做小工，或去大街打掃衛(wèi)生，或去小飯店端盤子洗碗等。后來，親戚帶親戚、老子帶兒子紛紛進城打工。雖然苦點累點，但能解決本人的基本生活問題略有剩余。隨著有技術會管理的技術型農(nóng)民工在城市買房、買車定居下來，農(nóng)村身份大學生畢業(yè)留在城市發(fā)展等出現(xiàn)新時代新型城市居民，使得城鎮(zhèn)化率不斷提高。幾乎同時，農(nóng)村土地大量閑置、農(nóng)民自己承包的土地有的不再自己耕種經(jīng)營，開始出現(xiàn)或承包地出租、互換、托管、入股、轉(zhuǎn)包……為土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件，土地經(jīng)營權從承包經(jīng)營權分置的條件日益成熟。2016年10月，中央辦公廳聯(lián)合國務院辦公廳頒布《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》及時下發(fā)，新時代開啟農(nóng)村土地“三權分置”改革的新征程。

2.農(nóng)地“三權分置”改革為世界土地制度的探索提供了具有中國特色的“中國智慧”。通過從農(nóng)業(yè)合作化到人民公社時期——農(nóng)村土地“兩權”合一到改革開放后農(nóng)村土地“兩權”分離及新時代又開啟農(nóng)村土地“三權分置”改革新征程。新中國成立以來到改革開放前，我國一直沿用蘇聯(lián)土地模式，土地“一大二公”、人們“吃大鍋飯”、生產(chǎn)上搞“大呼隆”等；改革開放后到十八大召開前，我們又受西方土地模式的影響，先跟跑蘇聯(lián)，后跟跑西方。十八大后，隨著我國經(jīng)濟全面提升進入新時代，我們將踏上深化農(nóng)村土地制度改革新的征程。農(nóng)村土地“三權分置”開辟了一條具有中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化路徑，它為適度規(guī)模經(jīng)營奠定了基礎，對家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)公司及農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體誕生起到催化劑作用，使現(xiàn)代人才、融資、技術、裝備全面融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中去。農(nóng)村土地“三權分置”使得經(jīng)營權的自由轉(zhuǎn)讓與抵押變成現(xiàn)實，另一方面使得經(jīng)營權的主體多元化、去身份化等。農(nóng)村土地“三權分置”根植中華大地，極具中國特色，不但為我國落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供寶貴改革經(jīng)驗，由以前的跟跑到新時代領跑，同時為世界上地少人多的一些國家進行土地制度改革貢獻了“中國智慧”。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村土地“三權分置”改革的與時俱進

十九大報告明確提出了新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略宏偉藍圖，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化目標，“三農(nóng)”問題是其短板。鄉(xiāng)村振興要把農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生態(tài)結(jié)合起來。2013年，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上提出三個必須，即“中國要強，農(nóng)業(yè)必須強；中國要富，農(nóng)民必須富；中國要美，農(nóng)村必須美”。習近平總書記在十九大報告中諄諄告誡全黨，“三農(nóng)”問題是關乎民生的問題。必須把解決好“三農(nóng)”作為我黨的工作重點，無論什么時候都不能忘記農(nóng)民、忽視農(nóng)業(yè)、淡漠農(nóng)村。鄉(xiāng)村振興一定要補齊“三農(nóng)”這塊短板，一桶水的容量，是由最短的那塊板決定的。

1.鄉(xiāng)村振興為農(nóng)地“三權分置”改革營造了良好的政策環(huán)境。當前，我國農(nóng)村土地仍然處于分散經(jīng)營狀態(tài)，既不利于農(nóng)地規(guī)?；a(chǎn)，也不利于經(jīng)濟效益提高，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入有限，農(nóng)業(yè)效益與非農(nóng)收益不成比例，造成農(nóng)村青年人才大量流失，農(nóng)村“386199”留守人員不斷增加。我們知道鄉(xiāng)村振興的目標所在就是要讓農(nóng)民富起來，要堅持富民為先的原則，把增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活質(zhì)量作為新時代“三農(nóng)”工作的出發(fā)點及落腳點，我們既要拓寬農(nóng)民外出打工與經(jīng)商的渠道，鼓勵他們走出去，又要有條件的引導農(nóng)民留下來，支持懂技術會管理的農(nóng)民返鄉(xiāng)進行創(chuàng)業(yè)。鄉(xiāng)村振興要求我們必須打造一批熱愛農(nóng)村、懂農(nóng)業(yè)技術、愿為農(nóng)村貢獻的“三農(nóng)”人才隊伍，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，為農(nóng)村土地“三權分置”營造了良好的制度環(huán)境。

2.鄉(xiāng)村振興以農(nóng)村土地“三權分置”改革不斷增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入為目標。在繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化的同時，要大力鼓勵農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，挖掘農(nóng)村農(nóng)業(yè)內(nèi)部創(chuàng)業(yè)潛力，實現(xiàn)農(nóng)民家門口就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，下一步探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)方式及運行機制問題，把農(nóng)村集體產(chǎn)權改革推向深入，鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度，落實農(nóng)村土地承包經(jīng)營關系，落實好第二輪土地承包到期后再延長三十年的中央政策，讓土地承包經(jīng)營主體吃到“長效的定心丸”更加放心經(jīng)營土地。進一步完善農(nóng)村土地“三權分置”改革，在依法保護集體土地所有權與農(nóng)戶承包身份權的情況下，平等保護承包地的經(jīng)營權，使適度規(guī)模經(jīng)營的形式多種多樣，使農(nóng)業(yè)資源變成資產(chǎn)、資金變成股金、農(nóng)民成為股東。改革開放以來，我知曉了很多土地制度改革的故事，通過理論與實踐的有機結(jié)合使我漸漸明白了，土地改革究竟為了什么？簡單的回答就是讓我們腳下的土地不僅能“保命”還能“發(fā)財”，使生長在這塊土地上的我國公民都能享受改革帶來的紅利。只有讓農(nóng)民腰包鼓起來、農(nóng)業(yè)強起來、農(nóng)村美起來，中國才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)偉大的中國夢。因此，鄉(xiāng)村振興應以農(nóng)村土地“三權分置”改革不斷增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入為目標。

3.新時代落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要農(nóng)村土地“三權分置”與時俱進。十九大報告對我國社會的主要矛盾重新進行了界定，新時代我國社會的主要矛盾是人民日益增長的對美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新時代我國農(nóng)業(yè)面臨的主要矛盾由過去總量不足向結(jié)構失衡、價格倒掛、效率不高轉(zhuǎn)變。目前農(nóng)民種地效益較低問題并沒有得到很好的解決，有些地區(qū)出現(xiàn)嚴重的土地撂荒現(xiàn)象，誰來種地問題已經(jīng)擺在面前。農(nóng)民集體所有權與使用權權利主體還沒有完全確認，農(nóng)民承包的土地經(jīng)營權市場機制不完善等。農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權能還沒有得到全面的落實，“被承包”“被流轉(zhuǎn)”的情況還大量存在；農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、互換、出租及入股等方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權簽訂的合同不規(guī)范；離“讓土地成為農(nóng)民的資產(chǎn)，成為農(nóng)民財產(chǎn)性收入的主要來源”的要求還有一定的差距。顯然，農(nóng)村土地“三權分置”并不能對我國土地制度改革全面涵蓋，也不可能要求一項制度變革窮盡將來可能遇到的一切問題。今后在農(nóng)村土地改革的道路上，我們還會遇到這樣那樣的新問題、新困惑、新矛盾。因此，農(nóng)村土地“三權分置”改革也需與時俱進不斷完善與發(fā)展，如進一步研究農(nóng)民集體與農(nóng)戶在承包土地、承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的相互之間的權利關系和權利邊界；如何給予經(jīng)營權享有抵押、擔保、入股等物權權能，給經(jīng)營者提供穩(wěn)定的長期的經(jīng)營預期；探索土地承包權退出的激勵和約束機制，引導全家進城落戶的農(nóng)戶自愿退出承包地，探索土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)以后的農(nóng)地用途等問題?，F(xiàn)行的《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權法》等應當涉及農(nóng)村土地產(chǎn)權的法律并未對農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權的權利進行明確劃分，也未對其權能邊界進行明確界定，還有土地再流轉(zhuǎn)及土地經(jīng)營權入股股權等方面的法律定位等立法跟進問題等。十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興需要農(nóng)村的和諧美麗、農(nóng)業(yè)的振興、農(nóng)民的振興，需要充分調(diào)動億萬農(nóng)民群眾的創(chuàng)造性、積極性，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力與動力，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要農(nóng)地“三權分置”改革政策和立法等方面的與時俱進。