考古調(diào)查勘探前置改革的實(shí)踐與思考

陳利民

（1. 鄭州市世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦公室，河南 鄭州 450000；2. 鄭州市文物勘探管理辦公室，河南 鄭州450000）

鄭州市從2018年1月1日起，開(kāi)始實(shí)施招標(biāo)、拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革。在此之前政府先出讓土地，由具體拿到土地的建設(shè)方來(lái)與文物部門(mén)對(duì)接，辦理完成考古調(diào)查勘探發(fā)掘相關(guān)事宜。改革半年來(lái)，除已拿地、劃撥、協(xié)議出讓用地作為遺留問(wèn)題妥善處理外，其他擬“招拍掛”出讓的國(guó)有土地，均由市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與文物部門(mén)對(duì)接，完成文物勘探、考古發(fā)掘和必要的審批手續(xù)，政府部門(mén)再進(jìn)行“凈地出讓”。截至6月底，鄭州市共簽訂文物勘探協(xié)議259個(gè)，總面積1 159萬(wàn)m2（其中前置改革項(xiàng)目簽訂協(xié)議103個(gè)，協(xié)議總面積619萬(wàn)m2；處理遺留問(wèn)題項(xiàng)目簽訂協(xié)議156個(gè)，協(xié)議總面積540萬(wàn)m2），1-6月共發(fā)現(xiàn)遺跡1 397處。半年來(lái)的改革實(shí)踐為前置改革全面鋪開(kāi)探索路子、積累經(jīng)驗(yàn)、提供范本。

1 改革的重要意義

鄭州市考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革，是為了全面貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院、省政府關(guān)于“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù) ”改革的總體要求，以“惠企便民、提速增效 ”為目的，按照 “既有利于基本建設(shè)，又有利于文物保護(hù) ”的工作方針，將國(guó)有土地開(kāi)發(fā)建設(shè)中考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作前置，將考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作完成作為國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的前置條件之一。文物部門(mén)嚴(yán)格遵守法律、法規(guī)進(jìn)行考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作流程，簡(jiǎn)化辦事程序，提高行政審批效率，為縮減項(xiàng)目建設(shè)周期，降低企業(yè)制度性交易成本，不斷激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，加快鄭州國(guó)家中心城市建設(shè)提供服務(wù)保障。

鄭州市考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革后，可以提前發(fā)現(xiàn)并保護(hù)地下文物遺跡，做到“凈地”出讓?zhuān)档屯顿Y風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)優(yōu)化招商引資及發(fā)展服務(wù)環(huán)境，減少建設(shè)項(xiàng)目前期運(yùn)作成本,加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。對(duì)于文物部門(mén)自身而言，也大大降低了廉政風(fēng)險(xiǎn)，更利于文化遺產(chǎn)保護(hù)，降低城市建設(shè)快速發(fā)展中保護(hù)地下文物的工作難度，由以前的被動(dòng)跟進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)樘崆爸鲃?dòng)完成，“凈地”出讓從源頭上保證了地下文物安全。這一改革措施在全省乃至全國(guó)都具有引領(lǐng)和示范意義。

2 半年來(lái)的改革實(shí)踐

(1)對(duì)于通過(guò)“招拍掛”、劃撥、協(xié)議出讓形式已經(jīng)拿地的建設(shè)方項(xiàng)目，按政府文件精神作為遺留問(wèn)題妥善處理，保證考古勘探前置改革前后文物勘探工作的有效銜接。

為保證改革前已經(jīng)拿地建設(shè)方文物勘探項(xiàng)目的正常進(jìn)行，鄭州市文物部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行改革文件精神，在原有工作程序中，只要建設(shè)方提供土地已經(jīng)通過(guò)“招拍掛”、劃撥、協(xié)議出讓形式取得用地的證明，就按遺留問(wèn)題與建設(shè)方直接簽訂文物勘探協(xié)議、完成文物勘探并出具文物勘探報(bào)告。1-6月處理遺留問(wèn)題項(xiàng)目完成實(shí)際勘探面積266萬(wàn)m2，往年項(xiàng)目補(bǔ)探完成面積為267萬(wàn)m2。除此以外的其他項(xiàng)目均按前置改革的文件精神執(zhí)行。

(2)積極適應(yīng)改革需要，文物部門(mén)按照“既有利于基本建設(shè)，又有利于文物保護(hù) ”的工作方針，做到依法依規(guī)、簡(jiǎn)化辦事程序，配合前置改革的順利推進(jìn)。

鄭州市的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前置工作由市國(guó)土資源部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)，市國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)于每年3月向市文物部門(mén)提供年度土地供應(yīng)計(jì)劃，由市文物部門(mén)、市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和相關(guān)縣（市、區(qū)）人民政府聯(lián)合制定年度考古勘探計(jì)劃，提前組織開(kāi)展考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作。

國(guó)有建設(shè)用地土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓前，由市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向市文物部門(mén)提出考古調(diào)查、勘探申請(qǐng)。市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)有專(zhuān)人與考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘單位對(duì)接，簽訂考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作協(xié)議。

擬出讓土地所在轄區(qū)政府負(fù)責(zé)土地的清表（垃圾清運(yùn)、地面硬化層破碎、地面附屬物的清理等）、看護(hù)和有關(guān)爭(zhēng)議解決等具體工作，達(dá)到市文物部門(mén)認(rèn)可的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作條件后，由市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)報(bào)請(qǐng)市文物部門(mén)依法組織考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作。鄭州市文物部門(mén)制定了《鄭州市文物勘探現(xiàn)場(chǎng)清理告知書(shū)》，對(duì)考古調(diào)查、勘探前的土地清表提出具體指導(dǎo)意見(jiàn)。對(duì)具備文物勘探條件的宗地出具《鄭州市文物勘探現(xiàn)場(chǎng)清表完成證明》。

(3)鄭州市文物部門(mén)完成考古調(diào)查勘探發(fā)掘后，及時(shí)出具相關(guān)文本資料，并向市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)出具同意按照程序組織土地供應(yīng)的意見(jiàn)書(shū)。

不涉及文物保護(hù)單位的建設(shè)用地，考古調(diào)查、勘探后未發(fā)現(xiàn)文物埋藏的，由市文物勘探單位出具考古調(diào)查、勘探報(bào)告，市文物部門(mén)根據(jù)考古調(diào)查、勘探報(bào)告，向市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)出具同意按照程序組織土地供應(yīng)的意見(jiàn)書(shū)?？脊耪{(diào)查、勘探后發(fā)現(xiàn)文物埋藏的，由市文物部門(mén)依法組織具有考古發(fā)掘資質(zhì)的單位進(jìn)行考古發(fā)掘，考古發(fā)掘單位應(yīng)當(dāng)依法履行申報(bào)審批程序。考古發(fā)掘工作完成后，由考古發(fā)掘單位出具考古發(fā)掘報(bào)告，市文物部門(mén)根據(jù)考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘報(bào)告，向市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)出具同意按照程序組織土地供應(yīng)的意見(jiàn)書(shū)。涉及文物保護(hù)單位的建設(shè)用地，由市文物部門(mén)告知市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)文物保護(hù)要求，由市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在土地招拍掛公告中列明。用地單位在開(kāi)發(fā)建設(shè)前應(yīng)當(dāng)按照文物保護(hù)要求報(bào)請(qǐng)市文物部門(mén)履行相關(guān)審批手續(xù)。需調(diào)整用地規(guī)劃的，由市規(guī)劃部門(mén)按照有關(guān)程序調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃。

(4)考古勘探發(fā)掘結(jié)果的運(yùn)用?？脊耪{(diào)查、勘探、發(fā)掘意見(jiàn)書(shū)作為國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓交易的依據(jù)和必要條件。未進(jìn)行考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘的，不得組織國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓。具有重大歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的古遺址、古墓葬等，由市規(guī)劃部門(mén)、市文物部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)研究調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃，按要求搬遷異地保護(hù)或原址保護(hù)。

3 對(duì)改革實(shí)踐的思考

(1)考古勘探前置改革后，由政府財(cái)政保障文物調(diào)查勘探發(fā)掘經(jīng)費(fèi)，解決了困擾文物部門(mén)的經(jīng)費(fèi)難題。出讓土地均攤收費(fèi)使文物保護(hù)人人有責(zé)的理念得到充分體現(xiàn)。

鄭州市文物勘探從2008年開(kāi)始免費(fèi)進(jìn)行，由政府財(cái)政支付費(fèi)用，但經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺。考古發(fā)掘費(fèi)用由發(fā)現(xiàn)遺跡地塊的建設(shè)方獨(dú)自承擔(dān)，有的項(xiàng)目用地發(fā)現(xiàn)有大量墓葬、灰坑、大面積文化層，導(dǎo)致建設(shè)方不愿承擔(dān)巨額發(fā)掘費(fèi)用而想放棄用地?？脊趴碧角爸酶母锖?，將考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘和土地清表費(fèi)用計(jì)入土地收儲(chǔ)成本[1]。國(guó)有建設(shè)用地考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘費(fèi)用，按照國(guó)家相關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額規(guī)定，由市財(cái)政統(tǒng)籌安排[2]。因此，鄭州市考古調(diào)查勘探發(fā)掘費(fèi)用將由財(cái)政經(jīng)費(fèi)給予保障。保證了文物調(diào)查勘探發(fā)掘質(zhì)量不受建設(shè)方催促工期、討價(jià)還價(jià)的人為影響。同時(shí)，均攤收費(fèi)也減少了拿地有遺跡建設(shè)方的成本，所有拿地建設(shè)方根據(jù)宗地面積交付勘探發(fā)掘費(fèi)用，使文物保護(hù)人人有責(zé)的理念得到充分體現(xiàn)。

(2)市政府建立了“鄭州市招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地考古調(diào)查勘探發(fā)掘工作聯(lián)席會(huì)議制度”，只有各成員單位切實(shí)履行職責(zé)，才能合力推進(jìn)前置改革達(dá)到改革預(yù)期效果。

聯(lián)席會(huì)議由市國(guó)土資源局局長(zhǎng)任總召集人，市國(guó)土資源局分管副局長(zhǎng)任召集人，成員為各區(qū)人民政府（管委會(huì)）、市規(guī)劃局、市財(cái)政局、市文物局、市土地儲(chǔ)備中心、中原土地儲(chǔ)備中心相關(guān)單位負(fù)責(zé)同志[1]。 以會(huì)議紀(jì)要的形式確認(rèn)會(huì)議議定事項(xiàng)，經(jīng)總召集人簽發(fā)后印發(fā)落實(shí)。各成員單位只有加強(qiáng)協(xié)作配合，切實(shí)履行職責(zé)，考古勘探前置改革才能順利推進(jìn)。例如，如果沒(méi)有擬出讓土地所在轄區(qū)政府（管委會(huì)）對(duì)擬出讓土地負(fù)責(zé)拆遷和清表，使土地具備考古調(diào)查、勘探的工作條件，時(shí)間再緊迫文物部門(mén)也無(wú)法進(jìn)行文物勘探。如果沒(méi)有市財(cái)政部門(mén)經(jīng)費(fèi)的及時(shí)保障，前置改革也將難以為繼。因此，前置改革成功與否需要政府相關(guān)職能部門(mén)通力協(xié)作，政府部門(mén)要真正負(fù)起責(zé)任，保證工作的有序推進(jìn)，為文物部門(mén)做好文物保護(hù)工作保駕護(hù)航。這樣才能達(dá)到較好的預(yù)期效果，徹底杜絕未經(jīng)考古勘探發(fā)掘擅自施工建設(shè)的違法現(xiàn)象。否則僅靠文物部門(mén)努力是無(wú)法從根本上解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)與文物保護(hù)之間矛盾的。

(3)考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革工作責(zé)任重大，意義深遠(yuǎn)，應(yīng)加大前置改革成效的宣傳力度，強(qiáng)化保護(hù)文物人人有責(zé)的意識(shí)，社會(huì)和政府各相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)全力支持文物部門(mén)的工作，共同擔(dān)負(fù)文化遺產(chǎn)保護(hù)重任。

河南是文物大省，省會(huì)鄭州是中國(guó)歷史文化名城、中國(guó)八大古都之一、世界歷史都市聯(lián)盟成員城市,地下文物埋藏豐富。近5年共勘探發(fā)現(xiàn)地下文物遺跡已經(jīng)超過(guò)14 400處，鄭州市文物部門(mén)以強(qiáng)烈的使命感和責(zé)任感在保護(hù)地下文物遺跡的同時(shí)，積極服務(wù)于鄭州市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，為鄭州市國(guó)家中心城市建設(shè)積極做好服務(wù)保障。截至2018年6月底，前置改革文物勘探項(xiàng)目共完成實(shí)際勘探面積528萬(wàn)m2，已經(jīng)完成了前置改革項(xiàng)目總協(xié)議面積（619萬(wàn)m2）的85.3%，發(fā)現(xiàn)的340處古代遺跡得以保護(hù)發(fā)掘免遭建設(shè)性破壞。但考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革僅憑文物部門(mén)努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)加大前置改革成效的宣傳力度，強(qiáng)化保護(hù)文物人人有責(zé)的意識(shí)，社會(huì)和政府各相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)在依法依規(guī)的前提下，各自履責(zé)，全力支持文物部門(mén)的工作，共同擔(dān)負(fù)文化遺產(chǎn)保護(hù)重任，探索研究改革的新舉措、新方法，對(duì)實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)反饋、研究、解決，這樣才能確?？脊耪{(diào)查勘探發(fā)掘前置改革的方向不跑偏、路徑不走樣、成效不打折。

(4)半年來(lái)鄭州市考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革實(shí)踐，保護(hù)文物和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，達(dá)到了預(yù)期效果形成了共贏的局面。

鄭州的此項(xiàng)改革，將考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作完成作為國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的前置條件之一，將建設(shè)用地“先出讓?zhuān)罂脊拧钡膫鹘y(tǒng)做法改為“先考古，后出讓”，確保了土地掛牌出讓前已經(jīng)完成全部文物勘探、考古發(fā)掘和必要的審批手續(xù)。文物工作由被動(dòng)跟進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)樘崆爸鲃?dòng)完成，從源頭保證了文物安全。國(guó)土部門(mén)直接與文物部門(mén)對(duì)接辦理考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘的審批手續(xù)，簡(jiǎn)化了辦事流程、提高了審批效率。文物部門(mén)不與建設(shè)方直接對(duì)接，大大降低了文物部門(mén)的廉政風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘質(zhì)量能夠得以很好保證，不再受到來(lái)自建設(shè)方的各種干擾。建設(shè)方取得凈地后，可以快速推進(jìn)建設(shè)工程進(jìn)度，為建設(shè)方節(jié)省大量考古調(diào)查勘探發(fā)掘時(shí)間成本，同時(shí)平攤費(fèi)用入土地出讓成本為建設(shè)方免除了拿地風(fēng)險(xiǎn)，間接創(chuàng)造了可觀的隱形經(jīng)濟(jì)效益。因此，此項(xiàng)改革達(dá)到了預(yù)期效果形成了共贏的局面。鄭州的此改革實(shí)踐可以為前置改革全面鋪開(kāi)探索路子、積累經(jīng)驗(yàn)、提供范本。