憲法實(shí)施的理念與保障

中共云南省委黨校法學(xué)教研部

2018年3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，這是憲法制定以來(lái)的第5次修憲，包括12個(gè)方面內(nèi)容，其中涉及到重大制度的有：國(guó)家主席任職方面的，設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，設(shè)立憲法和法律委員會(huì)，賦予設(shè)區(qū)的市人大制定地方性法規(guī)的權(quán)限。此次修憲意義重大而深遠(yuǎn)。

一、憲法實(shí)施的理念

（一）法律至上理念

法律至上是法治的標(biāo)志，它要求：第一，任何權(quán)力都要受法律約束，不存在一個(gè)至高無(wú)上的個(gè)人權(quán)力，如君權(quán)、王權(quán)等，尤如美國(guó)思想家潘恩所言，在專制政府中國(guó)王便是法律；“生法者君也”，法律不過(guò)是“帝王之具”。第二，法律面前人人平等，全民守法、服法。人們的行為、是非以法律為基準(zhǔn)，服從司法的最終裁判，不存在超越法律的特權(quán)，不存在不服從法律的階層、組織、個(gè)人。

法的至上性表明了法的權(quán)威性。法的權(quán)威性，一方面來(lái)自法的民主性，即在立法上，法的制定是經(jīng)多數(shù)人同意的、法的內(nèi)容是代表多數(shù)人利益的，由此獲得人們的普遍認(rèn)同、信奉、敬畏，從而自覺(jué)地服從。另一方面來(lái)自法律的有效實(shí)施，即法律切實(shí)的執(zhí)行?！皯椃ǖ纳谟趯?shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。”憲法制定出來(lái)、修改以后，不是要寫(xiě)在紙上，而在于實(shí)施，“憲法不僅是一種名義上的東西，而且是實(shí)際上的東西。它的存在不是理想的，而是現(xiàn)實(shí)的；如果不能以具體的方式產(chǎn)生憲法，就無(wú)憲法可言。”

（二）權(quán)力制約理念

權(quán)力是一種支配力量。權(quán)力的本質(zhì)在于它是一種資源的分配，因此，權(quán)力就像資本一樣有一種“天然”集中的傾向，有權(quán)的人總是希望權(quán)力越大越多越好，而且對(duì)約束不免會(huì)有一種本能的抵觸。我們一方面離不開(kāi)國(guó)家權(quán)力，另一方面又經(jīng)常面臨被國(guó)家權(quán)力侵害的可能，因?yàn)檎茩?quán)的人難免“假公濟(jì)私”，從而損害群眾的利益。由此而言，法治并不是追求最好的東西，而是防止最壞的事情發(fā)生。迄今為此，除了“以權(quán)力制約權(quán)力”的民主法治方式外，人類社會(huì)還沒(méi)有找到一種更好地防止權(quán)力濫用的方法。憲法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)置和權(quán)力分配，客觀上起到了對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約作用，這也是“憲法”原初的含義。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，要“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，充分體現(xiàn)了權(quán)力相互制約的原則精神。

（三）權(quán)利保障理念

權(quán)利是被一個(gè)社會(huì)所認(rèn)可和視為正當(dāng)?shù)睦妫⒂纱说靡韵蛩酥鲝?、間接支配他人的能力。權(quán)利存在于社會(huì)之中，是人與人之間的一種利益關(guān)系的反映；權(quán)利在行為狀態(tài)上意味著自由，即人們能夠作出某種選擇；權(quán)利主體所具有的支配能力不是直接的，而要借助公共權(quán)力，因此，權(quán)利一般理解為被法律認(rèn)可并保障的利益。

憲法所規(guī)定的權(quán)利系公民的基本權(quán)利，主要包括公民權(quán)、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利。以后，世界各國(guó)都通過(guò)憲法把公民的基本權(quán)利作為重要內(nèi)容予以確認(rèn)。馬克思指出：“法典就是人民自由的圣經(jīng)?！绷袑帍?qiáng)調(diào)：“憲法是寫(xiě)著保障人民權(quán)利的一張紙?！蔽覈?guó)1954年《憲法》，規(guī)定了公民的基本權(quán)利，其中選舉權(quán)和被選舉權(quán)等公民的基本權(quán)利共15條。1982年《憲法》規(guī)定：法律面前人人平等，言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威，宗教信仰自由，人身自由等20多項(xiàng)公民權(quán)利與自由，2004年修憲將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入《憲法》。

憲法不僅規(guī)定實(shí)體性的權(quán)利，而且對(duì)程序性權(quán)利也作出了規(guī)定。我國(guó)《憲法》第37條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。”第41條第3款規(guī)定：“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！?/p>

公民在正當(dāng)利益的主張受到妨礙、侵害時(shí)的救濟(jì)，包括排除妨礙、恢復(fù)原狀、彌補(bǔ)損失等，但這些利益的維護(hù)取決于有效的途徑、方式，即程序性救濟(jì)，所以“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”。從政治文明的發(fā)展史看，法治的興盛、權(quán)利的弘揚(yáng)，并不取決于權(quán)利本身規(guī)定得有多好、多動(dòng)聽(tīng)，而是取決于權(quán)利救濟(jì)的途徑的好壞和是否有效，所以說(shuō)“程序是看得見(jiàn)的正義”。

二、憲法實(shí)施的保障

（一）加強(qiáng)憲法實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)

《憲法》第1條規(guī)定：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是共產(chǎn)黨的根本的、絕對(duì)的權(quán)力，這是共產(chǎn)黨的性質(zhì)決定的。鄧小平同志指出：“從根本上說(shuō)，沒(méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo)，就沒(méi)有現(xiàn)代中國(guó)的一切?！睉椃ㄊ屈h領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，是黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一。法律制定以后，關(guān)鍵在于實(shí)施。憲法要得到有效實(shí)施就必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書(shū)記指出，憲法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證。依法治國(guó)，是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義。

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。憲法是國(guó)家的根本大法，規(guī)定了公民的基本權(quán)利和基本義務(wù)，規(guī)定了國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的組織體系、職責(zé)權(quán)限和運(yùn)行機(jī)制，具有最高的法律地位和權(quán)威。憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，黨自己首先要忠于憲法，自覺(jué)維護(hù)憲法的權(quán)威，使憲法處于至高無(wú)上的地位，法治才能實(shí)現(xiàn)。

（二）推進(jìn)憲法實(shí)施的制度化

1.設(shè)立憲法日和建立憲法宣誓制度。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，將每年12月4 日定為國(guó)家憲法日，12月4 日是現(xiàn)行《憲法》（1982年）頒布實(shí)施的時(shí)間。2014 年11月，第十二屆全國(guó)人大會(huì)常委員會(huì)第11次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于設(shè)立國(guó)家憲法日的決定。確定憲法日符合國(guó)際通行做法，對(duì)于宣傳貫徹實(shí)施憲法，具有重要意義。

黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，建立憲法宣誓制度。2018 年《憲法》修改，第27條增加1款規(guī)定：“國(guó)家工作人員就職時(shí)應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開(kāi)進(jìn)行憲法宣誓?！边@也是世界各國(guó)通行的做法。在我國(guó)，凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)均應(yīng)公開(kāi)向憲法宣誓。憲法宣誓這一制度告知民眾，國(guó)家工作人員應(yīng)當(dāng)忠于憲法、尊崇憲法。這一制度不只是有政治效力，而且具有法律效力。如有違反，則要承擔(dān)違憲責(zé)任。

2.設(shè)立憲法和法律委員會(huì)。黨的十九大報(bào)告提出，完善人大專門委員會(huì)設(shè)置，優(yōu)化人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)。2018 年《憲法》修改，將第70 條中原來(lái)規(guī)定的全國(guó)人大設(shè)立的“法律委員會(huì)”更改為“憲法和法律委員會(huì)”。實(shí)踐證明：憲法的實(shí)施和權(quán)威，很大程度上取決于憲法的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。世界上通行的違憲審查模式主要是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和專門機(jī)關(guān)的模式。黨的十九大報(bào)告提出：要加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。我國(guó)的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)是全國(guó)人大及其常委會(huì)，憲法和法律委員會(huì)是具體負(fù)責(zé)憲法監(jiān)督工作的機(jī)構(gòu)。其中，合憲性審查是其主要的監(jiān)督方式。實(shí)施合憲性審查，就要推進(jìn)合憲性審查工作制度化，明確合憲性審查的審查標(biāo)準(zhǔn)、工作流程、糾正措施等。

（三）推進(jìn)法治文化建設(shè)

1.培養(yǎng)公民法治精神。法治精神即體現(xiàn)了法治理念并滲透在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等各方面的信念、制度規(guī)則、行為方式。規(guī)則意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、平等精神和誠(chéng)信精神是公民法治精神的重要體現(xiàn)。規(guī)則就是人們行為的尺度、標(biāo)準(zhǔn)?！皼](méi)有規(guī)矩不成方圓。”意識(shí)到事物都有其自身的規(guī)則，從而具有客觀性、強(qiáng)制性；與規(guī)則相對(duì)的是任性、投機(jī)、不可預(yù)測(cè)。責(zé)任是一個(gè)人對(duì)義務(wù)的履行并能夠承擔(dān)由此產(chǎn)生的某種不利后果。責(zé)任意識(shí)就是對(duì)責(zé)任的自覺(jué)認(rèn)識(shí)、自覺(jué)承擔(dān)，即責(zé)任心。公民具有對(duì)自己負(fù)責(zé)的理念，對(duì)他人的責(zé)任意識(shí)，具有法律責(zé)任意識(shí)。權(quán)利是被一個(gè)社會(huì)所認(rèn)可和視為正當(dāng)?shù)睦?，并由此得以向他人主張、間接支配他人的能力。包括對(duì)正當(dāng)利益的主張意志，對(duì)侵權(quán)行為的斗爭(zhēng)意識(shí)，依法維權(quán)意識(shí)，正確的守法觀。平等是公平正義的核心要素。公民平等精神包括：平等待人的觀念，法律面前人人平等的理念，反對(duì)特權(quán)的精神，等等。誠(chéng)信的基本要求是真實(shí)。公民誠(chéng)信精神的形成，包括形成以誠(chéng)待己、以誠(chéng)待人的品行；政府、公職人員在誠(chéng)信的上的示范作用；完善法律制度、嚴(yán)懲失信行為；通過(guò)執(zhí)法、司法，促進(jìn)誠(chéng)信品德在全社會(huì)的養(yǎng)成等。

2.增強(qiáng)憲法意識(shí)。盧梭指出：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里，它形成了國(guó)家的真正憲法?！睉椃ň袷翘N(yùn)涵于憲法之中并通過(guò)憲法實(shí)施所體現(xiàn)的民主法治理念，包括一切權(quán)力屬于人民的理念，憲法法律至上的信念，法律面前人人平等的價(jià)值觀，人權(quán)保障的思想。黨的十九大報(bào)告指出，加大全民普法力度，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，樹(shù)立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治觀念。而憲法教育則是普及憲法知識(shí)、提高憲法意識(shí)的重要手段。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：全面依法治國(guó)，必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。黨的十八屆四中全會(huì)決定指出，把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院必修課。把法治教育納入國(guó)民教育體系，從青少年抓起，在中小學(xué)設(shè)立法治知識(shí)課程。