突發(fā)事件中的政府先行賠付研究

梁恒瑜

天津工業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)院，天津 300387

一、突發(fā)事件及政府先行賠付相關(guān)概念闡述

(一)突發(fā)事件及相近概念的界定

字面意思上突發(fā)事件是對猝不及防發(fā)生事件的情景描述。在我國學(xué)界，有學(xué)者將突發(fā)事件定義為泛指一切突然發(fā)生的危害人民生命財產(chǎn)安全、直接給社會造成嚴(yán)重后果和影響的事件，其他定義也大都圍繞此方法所列相關(guān)特征進(jìn)行衍生描述。

我國法學(xué)界部分學(xué)者在研究時選擇從大規(guī)模侵權(quán)的角度進(jìn)行解讀。大規(guī)模侵權(quán)，在美國《布萊克法律詞典》中被解釋為造成多人損害的民事不法行為，我國有學(xué)者將此解釋進(jìn)一步細(xì)化，總結(jié)為“基于一個不法行為或者多個具有同質(zhì)性的事由，如瑕疵產(chǎn)品，給大量的受害人造成人身損害、財產(chǎn)損害或者同時造成上述兩種損害”。

而我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條第1款中將突發(fā)事件固定于突發(fā)性、造成社會嚴(yán)重傷害的可能性以及應(yīng)急措施的實施幾個要點中，這種解釋實質(zhì)上是對公共事件概念的延伸。

筆者認(rèn)為，公共事件的范圍無疑最大，其次為大規(guī)模侵權(quán)，突發(fā)事件為三者的交叉重合點。大規(guī)模侵權(quán)與公共事件在某些程度上可視為等同，但只有當(dāng)二者均具有現(xiàn)實緊迫性突發(fā)性的時候才與本文所提的突發(fā)事件真正掛鉤，下文分析均在此基礎(chǔ)上展開。

(二)政府先行賠付的定義

“政府在突發(fā)事件中的賠償可視為一種墊資，其正當(dāng)性要視事件是否為公共事件?！坝捎谙刃匈r付中的“提前”屬性，政府先行賠付行為也被稱為政府墊付或財政墊付。主要指政府面對突發(fā)事件受害者動用財政資金代替致害者支付賠償費用的行為，以填平社會損害為目的，彌補(bǔ)受損結(jié)果防止進(jìn)一步惡化，維護(hù)社會的穩(wěn)定。這種墊付行為實際上是行政緊急權(quán)的體現(xiàn)，即指在緊急狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)基于維護(hù)公共利益的目的，在國家法律的授權(quán)范圍內(nèi)行使必要的權(quán)力集中，和人權(quán)克減的權(quán)力。然而這種墊付行為在致害者無力支付或有意逃避時不免會產(chǎn)生消極的后續(xù)結(jié)果，對這種不良現(xiàn)象的分析將在下文中進(jìn)行論述。

二、突發(fā)事件中政府先行賠付的必要性

突發(fā)事件本身的性質(zhì)和影響是政府在其發(fā)生時進(jìn)行先行賠付的原因，該種特性賦予了這一行為充足的科學(xué)性與合法性。

(一)公害性

突發(fā)事件的受害者的統(tǒng)計是具有不確定性的，尤其是對于潛在受害者而言，由于突發(fā)事件往往波及面特別廣，且影響較為深遠(yuǎn)，在事故發(fā)生之時，往往會有許多受害人不被發(fā)現(xiàn)，這無形中又使受害人的人數(shù)陡然增加。發(fā)生在數(shù)目眾多受害者生理上的傷害投射于社會，引起負(fù)面輿論風(fēng)波，打擊整體精神環(huán)境，并最終影響經(jīng)濟(jì)、政治等社會生活的多方面。

(二)救濟(jì)困境

首先，因果關(guān)系難以證明。根據(jù)突發(fā)事件的公害性可以推算出其發(fā)生對卷入其中的受害者在身體、財產(chǎn)等方面的權(quán)利均被侵犯，除此之外，上文所述的突發(fā)事件與大規(guī)模侵權(quán)的重合之處可以證明，突發(fā)事件的結(jié)果無疑是侵權(quán)行為的體現(xiàn)，是侵權(quán)行為?；靵y形勢中的舉證責(zé)任不清、證據(jù)收集保存困難與潛在受害人的密切關(guān)聯(lián)性缺失等都是證明過程中的棘手難題。

其次，對受害人的事后救濟(jì)不夠充分。緊急事件中的致害者的經(jīng)濟(jì)支付能力是事后救濟(jì)能否完善解決的重要參考因素。并且，傳統(tǒng)的訴訟模式至今未對突發(fā)事件所造成的大規(guī)模侵權(quán)后果進(jìn)行接納，導(dǎo)致目前對突發(fā)事件責(zé)任的分擔(dān)依然無法做到科學(xué)高效的判斷，這是對事件受害人的再次侵權(quán)。

三、目前突發(fā)事件中政府先行賠付的問題所在

(一)立法上的缺位

盡管針對突發(fā)事件，我國目前已經(jīng)制定了《突發(fā)事件應(yīng)對法》來予以解決，各地也紛紛制定地方性辦法或條例，然而針對突發(fā)事件的綜合管理的法律仍然缺少。不僅如此，作為我國現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對法建立依據(jù)的憲法的“緊急狀態(tài)”條款僅僅是引入了“緊急狀態(tài)”這一名詞，其內(nèi)涵和外延仍需要界定，否則將會使國家面對突發(fā)事件時無法游刃有余的處理和緊急行政權(quán)的濫用。此外，現(xiàn)行立法上最大的缺陷是關(guān)于政府先行賠付的問題僅在部分規(guī)章及文章中提及，對很多情況下受害者費用的承擔(dān)并未作出具體規(guī)定，缺少法律依據(jù)。

(二)行政越權(quán)現(xiàn)象——約束力度不足

先行賠付屬于給予被害者的生存保證和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是政府財政屬于納稅人的出資，沒有遭受到突發(fā)事件侵害的納稅人在此種情形下間接承擔(dān)了幫助責(zé)任，不公平感自然產(chǎn)生。而政府面臨的受害者故意夸大受損狀況及責(zé)任承擔(dān)人消極面對的情況成為壓力根源，那么明確問責(zé)范圍，建立相對完備的受害者救助法律體系必須要提上日程。此外，“一個被授予權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界限的誘惑“。政府亦然。服務(wù)型政府肩負(fù)沉重的

保障人民權(quán)益的任務(wù)，注意執(zhí)行過程中行政權(quán)力的非過度適用非常重要。

(三)先行賠付資金的額度

世界上很多國家都采用成立損害賠償基金的方法來幫助受害者，但是我國目前對于損害賠償基金的進(jìn)展仍然為零，于是即使有先行賠付的政府救助行為存在，但可動用的資金仍然捉襟見肘。即使社會上已經(jīng)存在許多基金組織，但是沒有配套法律的前提下關(guān)于基金內(nèi)部管理和救助方面都無法做出具體規(guī)定，也導(dǎo)致基金的運作往往偏離愿意走向失靈。

(四)后續(xù)追償問題

現(xiàn)實中突發(fā)事件的賠償由于數(shù)目過高，致害者往往無力承擔(dān)，因而國家在此時會挺身而出，先行墊付。然而，不可否認(rèn)，現(xiàn)實中對突發(fā)事件應(yīng)付全責(zé)或大部分責(zé)任的致害者導(dǎo)致事件發(fā)生的原因僅是為了自己利益而至公共利益于不顧，那么在政府先行賠付后企圖就此逃避責(zé)任的無良者自然大大存在。政府賠付資金無法追償，只會讓無辜的納稅人來買單。

四、完善政府先行賠付在突發(fā)事件中的建議

(一)完善相關(guān)立法

緊急情況綜合管理法律文件的長期缺位是實踐中執(zhí)行依據(jù)不足與錯誤頻出的根源。通過對政府在突發(fā)事件中先行賠付的范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及程序、機(jī)關(guān)和受理日期等方面的具體規(guī)定，排除不屬于先行賠付的事件和侵權(quán)人完全有能力支付損失的情況，并嚴(yán)格規(guī)范政府先行賠付的審理標(biāo)準(zhǔn)及流程，使政府先行賠付實現(xiàn)正當(dāng)可行的可能性。

此外，由于緊急事件也屬于侵權(quán)行為的一種，但我國的《侵權(quán)責(zé)任法》沒有關(guān)于此項的具體規(guī)定，因此，對現(xiàn)行《侵權(quán)責(zé)任法》進(jìn)行更為詳細(xì)的修改和規(guī)制尤為必要。

(二)構(gòu)建追償機(jī)制

盡管政府先行賠付已經(jīng)實現(xiàn)了以人為本的維護(hù)受害者合法權(quán)益的宗旨，然而這并非意味著事件的徹底結(jié)束。如果不對此加以重視，那么就如上文所提，政府只是在使用納稅人的錢進(jìn)行先行墊付，并且會演變?yōu)樽罱K墊付，失去先行意味。那么，追償機(jī)制的設(shè)立就迫在眉睫了。在主動追償行動方針的指導(dǎo)下，根據(jù)致害人的資金狀況、有無隱瞞等決定是否對其財產(chǎn)進(jìn)行強(qiáng)制追討和罰款。

(三)明確先行賠付標(biāo)準(zhǔn)及使用情況透明化

對于捐獻(xiàn)者和受害人，資金的使用情況涉及他們的切身利益。因而使政府先行賠付的資金標(biāo)準(zhǔn)和使用情況公開是現(xiàn)實所需。在目前政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的過程中，公開賠付資金使用情況，會消除全體納稅人，也就是社會公民對政府的不信任感，并且調(diào)動更多社會力量參與救援，破除政府先行墊付的信任危機(jī)和財政不足情況。

(四)突發(fā)事件救助基金的設(shè)立

損害賠償基金上的進(jìn)度不足，使我國突發(fā)事件中政府先行賠付的資金經(jīng)常捉襟見肘。因此，借鑒目前存在的主要救助基金，增加救助基金的來源渠道，激發(fā)社會責(zé)任感，并細(xì)化內(nèi)部運作流程，更好的補(bǔ)償受損者的損害。