我國公海保護區(qū)與海洋制度的對比分析

崔華潔

山東科技大學(xué)文法學(xué)院，山東 青島 266590

伴隨著人類在公海活動的范圍和頻率的增加，國際社會和輿論都高度重視人類活動會給海洋環(huán)境及其生物帶來什么樣的威脅與傷害。針對這一問題，公海保護區(qū)制度孕育而生。公海保護區(qū)是國家在公海上劃定、出于海洋環(huán)境保護而實施一系列保護和限制性措施的海域。雖然現(xiàn)在為止公海保護區(qū)制度還沒有形成成熟的全球性的法律框架，但是《聯(lián)合國海洋法公約》的出臺以及其他的一系列的國際規(guī)范性的條約和規(guī)范都給公海保護區(qū)的建立打下了堅實的法律基礎(chǔ)。公海保護區(qū)對公海海洋生態(tài)環(huán)境的保護的同時也為人類留下了巨大的資源和財富。然而，不健全的法律體系使得公海保護區(qū)僅在某些海域有效展開，完善公海保護區(qū)的實施條件以及相應(yīng)的法律制度，是值得深思的問題。

一、目前公海所建立的幾大保護區(qū)

在不斷認識到生態(tài)環(huán)境保護重要性的今天，越來越多的沿海國家乃至國際社會開始熱切關(guān)注公海保護區(qū)的建設(shè)問題，提出了很多關(guān)于建設(shè)潛在保護區(qū)的意見建議。并且在國際社會、有關(guān)的沿海國家的共同努力下，建設(shè)起了三個公海保護區(qū)。世界上第一個公海保護區(qū)是于1999年11月25日由法、意、摩洛哥三國共同簽署的《為海洋哺乳動物建立地中海保護區(qū)的條約》而建設(shè)起的地中海派拉格斯海洋保護區(qū)。此保護區(qū)約有53%的水域是屬于法、意和摩洛哥管轄海域范圍之外的。三個國家共同管理和監(jiān)管該保護區(qū)的海域生態(tài)狀況并且協(xié)力把控保護區(qū)內(nèi)污染源的控制。

在這之后，世界自然保護聯(lián)盟、區(qū)域海洋組織發(fā)揮了巨大的推動作用，又有兩個公海保護區(qū)被建立起來，一個就是2009年11月通過決議建設(shè)的南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(qū)，另一個則是在2010年9月通過的大西洋公海海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)，會積極采取相應(yīng)的保護措施和條例，來維護公海海洋的生態(tài)環(huán)境的運行。

二、海洋制度的基本含義和概述

(一)海洋制度的主要內(nèi)容

海洋制度的定義則是指對涉及海洋的人群以及組織行為進行規(guī)范制約的一系列條約規(guī)定，包括了來源于國家和組織強制力實施的一些正式規(guī)則，也囊括了社會輿論帶來的或者是社會組成人員自發(fā)性實施的一些非正式規(guī)則，以及海洋管理的運行機制。正式的規(guī)則主要包括了海洋管理政策和海洋管理戰(zhàn)略以及海洋管理法規(guī)和規(guī)劃等。非正式規(guī)則也就是非正式制度，主要包括了海洋價值觀與海洋意識，還有海洋習(xí)俗和海洋禁忌之類等，人們在漫長的海洋活動與實踐中演化出了這樣的制度和規(guī)則，并且這樣的規(guī)則與人們的生活的方方面面，甚至和人類思想方面以及生活態(tài)度融合在了一起，從而得到了人類社會對其行為規(guī)范的認同和遵守。

而正是這樣的將海洋管理的正式制度與非正式制度融合在一起發(fā)展形成了一個大的框架，這個框架確確實實影響到人們的海洋活動與生活。而這樣的框架也確確實實是被絕大多數(shù)人所認可的規(guī)則而存在的，并且將更多的海洋活動與實踐行為，和涉海人群的行為歸納進這個框架之中，讓其在規(guī)則之下運轉(zhuǎn)從而實現(xiàn)同步的發(fā)展。

(二)未來我國海洋自由制度的發(fā)展趨勢和方向

我們目前對于聯(lián)合國海洋公約的評價雖然一直都很高，“公海自由”的觀念也深深扎根在人們的意識之中，但是，根據(jù)現(xiàn)在公海環(huán)境資源問題的危機不斷加重，發(fā)展中國家日漸崛起的現(xiàn)實之下，公海自由制度也應(yīng)與時俱進，進行相應(yīng)的改變與完善。因此，我們應(yīng)當(dāng)公海自由制度進行全面的反思，并且去計劃和構(gòu)想出一個能夠維護全世界人類利益的公海制度發(fā)展藍圖。

根據(jù)現(xiàn)實證明，由于各個主權(quán)國家分而治之，各自為政的理念，每個國家都會向海洋索取巨大資源來保證自己的發(fā)展，這肯定會導(dǎo)致“公地悲劇”。特別是那些海洋大國，能夠依靠著科技和軍事的強大，來推行自己海上的霸權(quán)地位，從而受到了廣大發(fā)展中國家的抗議。因此，必須建立起來一個保證全世界人民利益的組織，讓這些所謂的海洋大國，海上霸主也能受到制約的組織來管理公海。

三、公海保護區(qū)與海洋制度之間的關(guān)系和發(fā)展進程分析

(一)公海保護區(qū)和公海海洋制度之間的基本矛盾論證

按照國際慣例的要求，每個國家在它所管轄的海域范圍之內(nèi)，除了擁有開發(fā)和利用海域資源的主權(quán)權(quán)利之外，還應(yīng)該承擔(dān)起采取有效措施來應(yīng)對全球環(huán)境污染或者跨界危害來源，調(diào)節(jié)它們帶來的危機后果的義務(wù)。公海自由原則旨在將公海對一切沿海國家和內(nèi)陸國家進行開放，任何國家都擁有在公海上從事合法行為的自由，也因為此公海海域也就在所有國家主權(quán)范圍之外，所以對于公海保護義務(wù)的劃分范圍很難劃分清楚和公平，所以這樣也就導(dǎo)致了海洋保護區(qū)建設(shè)在國際法上的正當(dāng)性有了很大的爭議，它與傳統(tǒng)的公海自由這一制度產(chǎn)生了相互沖突的地方。

(二)公海自由保護區(qū)的發(fā)展前景對海洋制度帶來的影響

現(xiàn)在我們看到的雖然是國際社會普遍渴望共同合作來改善公海生態(tài)環(huán)境的積極呼吁，但是因為公海保護區(qū)自身的一些問題和合理性沒有的得到有效處理，大多數(shù)國家和組織還是持一個觀望的態(tài)度和立場。公海保護區(qū)和海洋保護區(qū)來比較可以發(fā)現(xiàn)，它的特定性是最為明顯的。公海保護區(qū)是在空間上劃定一片區(qū)域或在某特定區(qū)域內(nèi)，采取一定的措施，以達到保護特定海洋環(huán)境和生物資源的一種管理模式。它能夠體現(xiàn)特定的地域地點和海洋生物的活動規(guī)律，有針對性地、科學(xué)地采取保護手段，提高公海實際管理的功效?，F(xiàn)行公海法律制度中多為系統(tǒng)性概述或籠統(tǒng)性介紹，極少提出具體的執(zhí)行手段。目前的只是單純性保護海洋環(huán)境和資源的制度已經(jīng)不能夠滿足這種特殊保護模式的需要。根據(jù)現(xiàn)在的海洋法制度我們實行的是“公海自由原則”，而公海自由保護區(qū)的建設(shè)則是對這個公海自由原則造成一定的沖突。屆時也可能會激化國家管轄權(quán)與公海保護區(qū)的矛盾，反而使得保護區(qū)失去它原有的意義，這種不協(xié)調(diào)性更加影響主權(quán)國家對于公海保護區(qū)問題上的立場。

四、公海保護區(qū)與海洋制度的困境以及應(yīng)對措施

(一)公海保護區(qū)與海洋自由制度亟待解決的焦點問題

目前，公海保護區(qū)面臨的主要困境就是法律的不完善，公海保護區(qū)實踐已經(jīng)展開，但是相關(guān)法律框架沒有形成。雖然現(xiàn)有的全球性條約(如《聯(lián)合國海洋法公約》、《魚類種群協(xié)定》和《生物多樣性公約》)，地區(qū)性條約(如《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》、《保護東北大西洋海洋環(huán)境保護公約》和《巴塞羅那公約》)以及相關(guān)的國際組織決議為公海保護區(qū)的實踐奠定了一定的國際法基礎(chǔ)，但同時也造成了這一領(lǐng)域國際法的碎片化現(xiàn)象，引起了國際法不成體系的問題。上述的這一問題甚至?xí)?dǎo)致有關(guān)的國際法規(guī)制分層增多，規(guī)制的有關(guān)重要內(nèi)容尚且過于冗雜缺乏規(guī)范性。缺乏統(tǒng)一性，從而在適用過程中出現(xiàn)難以避免的不協(xié)調(diào)情況。全球性法律的缺失使得公海保護區(qū)難以大規(guī)模地進行建設(shè)，公海保護區(qū)只得以區(qū)域或地區(qū)性推進的方式發(fā)展。公海保護區(qū)的管理計劃多是交由管理機構(gòu)的附屬機構(gòu)決定，或者直接缺乏管理機構(gòu)，管理措施的出臺由保護區(qū)內(nèi)各締約國協(xié)商而定，這種非強制性的規(guī)定，直接導(dǎo)致了保護區(qū)內(nèi)管理措施的約束力，只得作為一種道義約束。

現(xiàn)代國際法的發(fā)展與海洋自由理論學(xué)說存在著很微妙的關(guān)系，一方面是積極的，而另一方面也可能對其造成消極的影響。海洋自由理論當(dāng)中一些較為符合現(xiàn)代國際法理念的內(nèi)容被公海自由學(xué)說所汲取，與此同時又發(fā)展了海洋自由理論本身。然而，當(dāng)今的國際法發(fā)展進程也相對的受到海洋自由理論的消極影響。放眼當(dāng)下，正是因為海洋自由理論發(fā)展完善成就了公海自由制度，公海自由理論也十分符合現(xiàn)代國家維護國家主權(quán)的需要，在現(xiàn)代國際法中海洋自由理論才能夠良好的發(fā)揚利用下去。當(dāng)前，公海地理條件出現(xiàn)逐漸惡劣的局面，海洋自由理念迎來嚴峻的環(huán)境挑戰(zhàn)問題。海洋自由理論只有與時俱進，不斷地進行開拓創(chuàng)新，更加完善化自由的概念與內(nèi)涵，才能夠更符合現(xiàn)代國際法的發(fā)展趨，一系列海洋問題才能得以充分的解決。

(二)未來針對公海保護區(qū)與海洋制度問題提出的創(chuàng)新型思維和建議

首先，應(yīng)當(dāng)建立起一個國際性的監(jiān)督管理機構(gòu)，并且相關(guān)的公海管理設(shè)施必須通過這個國際組織的登記或許可。與此同時，國際法的全部內(nèi)容精髓所在以及重點強調(diào)的就是維護全人類的共同利益。犧牲狹隘的國家利益并毫不猶豫的去維護人類共同的利益是當(dāng)我們的國家利益和人類社會的共同利益出現(xiàn)分期和沖突時的一個必然選擇。鑒于此，在目前公海保護區(qū)海洋問題頻現(xiàn)的大背景下，一個規(guī)范的，統(tǒng)一性的管理各國公海區(qū)域被活動的國際組織的成立和繼續(xù)實施是至關(guān)重要的。

接下來需要重點強調(diào)的是，相關(guān)負責(zé)公海保護區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)以及組織機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)，不斷的使相關(guān)地區(qū)性法律與政策進行有效的實施和應(yīng)用。地區(qū)性條約和一些相關(guān)的國際組織決議有著管理范圍上的沖突和局限，因此公海保護區(qū)的全球性法律制度是在這個公海保護問題大背景下需要立即著手操作建立的項目和主要內(nèi)容。目前關(guān)于公海保護區(qū)的國家實踐歷史并不長，尚處于發(fā)展階段。全球性法律將包含在公海環(huán)境保護的國際條約中，這些條約在一定程度上可以彌補《公約》的原則性和地區(qū)協(xié)議之間的不足。此外，鑒于現(xiàn)有條約大多是倡議性的，今后的條約設(shè)計將更加關(guān)注權(quán)利義務(wù)條款和具體的執(zhí)行措施，適當(dāng)增加全球性條約的強制性。同時，根據(jù)每個地區(qū)的差異，相應(yīng)的法律和政策也會有所不同，我們不能忽略了地區(qū)性法律與政策的作用，這些法律和政策也要根據(jù)現(xiàn)實需要得到完善和改進，使得條文的內(nèi)容更加詳細與具體，例如明確管轄范圍，權(quán)利義務(wù)的劃分，程序上的內(nèi)容更加科學(xué)，使其更具有可操作性。

五、結(jié)論

總而言之，建立公海保護區(qū)所取得的戰(zhàn)略利益很明顯，但其與現(xiàn)代公海制度的沖突也不能忽視。公海保護區(qū)制度有利也有弊，我國公海保護區(qū)的建立需要權(quán)衡利弊，既要認識到公海保護區(qū)帶來的積極效應(yīng)，也要看到它所帶來的負面效應(yīng)。充分發(fā)揮公海保護區(qū)在保護海洋環(huán)境和生物多樣性上的作用，積極加強國內(nèi)體制建設(shè)，盡量減少沖突，盡最大可能發(fā)揮公海保護區(qū)的優(yōu)勢。