對我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度的完善建議

孫雪琳

河南大學(xué)法學(xué)院，河南 開封 475001

一、引言

在我國，“留守兒童”是伴隨著社會轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的，農(nóng)村留守兒童是指父母一方或者雙方外出務(wù)工時間長達(dá)半年(即六個月)以上，孩子被留在家鄉(xiāng)或者戶籍所在地，由父母一方、朋友或者其他人代為照看的，不滿十八周歲的未成年人。根據(jù)2013年全國婦聯(lián)對留守兒童、流動兒童問題研究發(fā)表的報告《全國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》中，我們發(fā)現(xiàn)這樣一組數(shù)據(jù)，“根據(jù)《中國2010年第六次人口普查資料》樣本推算，全國有農(nóng)村留守兒童6102.55萬，占農(nóng)村兒童37.7%，占全國兒童21.88%”，“農(nóng)村留守兒童高度集中在中西部勞務(wù)輸出大省，但廣東、江蘇等東部發(fā)達(dá)省份比例也很高”。通過近些年的報道，我們頻頻看到農(nóng)村留守兒童死亡或者權(quán)益被侵犯的悲劇，感嘆命運的慘淡之余，我們更應(yīng)認(rèn)識到，切實保護農(nóng)村留守兒童權(quán)益，必須建立家庭、學(xué)校、國家、社會四位一體的農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度，國家制度的改善以及社會的關(guān)注將成為改變這一悲劇至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

二、監(jiān)護主體的完善是切實保護農(nóng)村留守兒童權(quán)益的根源

在我國的監(jiān)護制度中，目前存在法定監(jiān)護和委托監(jiān)護兩種監(jiān)護方式。就法定監(jiān)護而言，由于我國制度的設(shè)計，導(dǎo)致除父母外的其他監(jiān)護人并不能隨便取代父母的法定監(jiān)護地位，而因為我國法律并沒有明確而具體的規(guī)定，如果父母沒有盡到監(jiān)護責(zé)任應(yīng)該承擔(dān)怎樣的責(zé)任或者受到怎樣的處罰，外出務(wù)工的父母往往不能意識到自己監(jiān)護對于留守兒童成長教育的重要性，因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)首先強化父母的監(jiān)護責(zé)任，在法律條文中明確的指明父母作為留守兒童的監(jiān)護人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及沒有承擔(dān)責(zé)任應(yīng)受到的處罰，例如規(guī)定父母外出務(wù)工在有能力的情況下應(yīng)盡可能的將子女帶在身邊，如果無法將子女帶在身邊應(yīng)最少三個月或者六個月回家看望一次孩子，父母外出務(wù)工期間，應(yīng)按時支付子女的生活費、教育費等等，如果做不到要受到相應(yīng)的懲罰甚至可能剝奪父母的監(jiān)護權(quán)。在確定委托監(jiān)護人方面，我國實踐中往往是將孩子留在祖父母、外祖父母身邊，而很多老人會存在年紀(jì)大或者是身體有疾病而無法照顧留守兒童的問題，導(dǎo)致留守兒童得不到很好的照顧。另外，我國法律中對于委托監(jiān)護人的資格僅提及財產(chǎn)狀況或身體狀況等比較單一的因素，而留守兒童在成長過程中的情況比較復(fù)雜，因此，我國法律應(yīng)該更加細(xì)化委托監(jiān)護人的資格，例如，委托監(jiān)護人不得是無行為能力人或限制行為能力人，應(yīng)身體健康品行端正無不良嗜好以及犯罪前科，應(yīng)有獨立且固定的住所及經(jīng)濟來源，不得與留守兒童的利益有沖突等。

除了家庭對于留守兒童的照顧、監(jiān)護以外，國家公權(quán)力的介入以及社會的關(guān)注可以更好的保障留守兒童的權(quán)益，依照我國現(xiàn)存立法，承擔(dān)國家監(jiān)護責(zé)任的主體是未成年人所在村委會或居委會或者未成年人父母所在的單位，這種立法將國家的責(zé)任轉(zhuǎn)移到企業(yè)上，無形中增加了企業(yè)的壓力，而村委會、居委會因為資金以及專業(yè)人員的欠缺，并不能很好的保護留守兒童的權(quán)益，因此，在國家方面，筆者認(rèn)為，國家應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)護機構(gòu)并且成立專項基金，國家全額撥款，形成一整套有關(guān)于未成年人監(jiān)護的制度來保護留守兒童的權(quán)益，另外在國家監(jiān)護方面，可以設(shè)置國家全權(quán)監(jiān)護和國家輔助監(jiān)護，對于那些父母長期在外務(wù)工無法正常履行監(jiān)護職責(zé)，而留守兒童的祖父母、外祖父母沒有監(jiān)護能力或者已經(jīng)去世，留守兒童的其他兄、姐無法擔(dān)任監(jiān)護人，其他親戚朋友又不愿意承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任的，此時，留守兒童處于完全無人監(jiān)護的狀態(tài)，國家承擔(dān)全權(quán)監(jiān)護責(zé)任，由專職人員對其全面履行監(jiān)護職責(zé)。對于其他情況下出現(xiàn)的監(jiān)護人照顧能力不足或者是侵害留守兒童權(quán)益的問題，國家承擔(dān)輔助監(jiān)護職責(zé)，在監(jiān)護人欠缺時對留守兒童進行臨時監(jiān)護等。對于社會而言，筆者認(rèn)為，應(yīng)該組成一些專門幫助農(nóng)村留守兒童的組織，定期的對留守兒童進行學(xué)習(xí)、生活及心靈上的幫助，定期對農(nóng)村留守兒童進行心理疏導(dǎo)，關(guān)注留守兒童的心理狀況等等。

三、監(jiān)護內(nèi)容的完善是保護監(jiān)護權(quán)雙方權(quán)益的重要內(nèi)容

在對農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的內(nèi)容方面，筆者側(cè)重與對委托監(jiān)護的完善，首先，筆者認(rèn)為，委托監(jiān)護人應(yīng)享有報酬請求權(quán)，我國目前的立法中并沒有規(guī)定委托監(jiān)護人的報酬請求權(quán)，卻規(guī)定了在委托監(jiān)護中，如果被監(jiān)護人侵害了他人權(quán)益，委托監(jiān)護人和監(jiān)護人應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任，這對委托監(jiān)護人是十分不公的，因為委托監(jiān)護的主體除了留守兒童的親屬外，還有留守兒童的鄰居或者留守兒童父母的朋友等，這些人在法律上與留守兒童毫無關(guān)系，卻承擔(dān)了如此多的責(zé)任，不符合我國的公平正義的立法原則。因此，給予委托監(jiān)護人必要的報酬，不但能保障委托監(jiān)護人的利益，更能側(cè)面的保護留守兒童的權(quán)益。

委托監(jiān)護中之所以經(jīng)常出現(xiàn)問題、糾紛，筆者認(rèn)為最大的原因在于在雙方確立委托監(jiān)護關(guān)系時沒有訂立委托監(jiān)護合同，這是由于我國的社會現(xiàn)狀造成的，委托監(jiān)護的對象往往是相互認(rèn)識甚至是有血緣關(guān)系的人，在建立委托監(jiān)護關(guān)系時，實踐中最常見的做法就是口頭委托，雙方當(dāng)事人礙于面子經(jīng)常會出現(xiàn)委托內(nèi)容或者委托責(zé)任不明等情況，這就導(dǎo)致在發(fā)生事故時，無法確定雙方責(zé)任。因此，筆者認(rèn)為，國家應(yīng)頒布法律，將委托合同明確化，由村委會進行監(jiān)督等，這樣可以最大限度的保障委托合同的建立。

另外，筆者認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)建立委托監(jiān)護變更、終止制度，當(dāng)農(nóng)村留守兒童年滿十八周歲或者父母對其進行長期監(jiān)護時，委托監(jiān)護就終止。而當(dāng)委托監(jiān)護人死亡或者喪失監(jiān)護能力又或是委托監(jiān)護人損害被監(jiān)護人的利益時，留守兒童及其父母有權(quán)要求更換委托監(jiān)護人，同時，在委托監(jiān)護人因其他原因無法或者不想對留守兒童進行監(jiān)護時，也可以要求變更監(jiān)護人。

四、建立監(jiān)護監(jiān)督制度是農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護的防護網(wǎng)

我國在監(jiān)護監(jiān)督制度上是處于空白的狀態(tài)，這就導(dǎo)致在實踐中監(jiān)護制度落實不到位而監(jiān)護人卻無任何責(zé)任或責(zé)任不明的狀況，致使我國在監(jiān)護制度這塊的問題遲遲得不到解決，因此，筆者認(rèn)為我國應(yīng)借鑒美國法律在監(jiān)護權(quán)方面的規(guī)定建立強制報告機制的監(jiān)護監(jiān)督制度。這項制度的最主要的內(nèi)容是當(dāng)留守兒童的老師、為留守兒童治病的醫(yī)生以及鄰居等發(fā)現(xiàn)監(jiān)護人有不利于或損害留守兒童權(quán)益的行為時，必須向留守兒童所在的司法或監(jiān)察機關(guān)進行報案，如視而不見或者幫忙隱瞞，將受到法律制裁。這項制度通過國家司法機關(guān)強制介入的方式進行監(jiān)督，但因為國家司法機關(guān)沒有過多的人力或者是物力對此進行監(jiān)督，因此，強制報告制度的設(shè)立將大大減輕司法機關(guān)的壓力，同時也對于保障我國農(nóng)村留守兒童的權(quán)益起到了一個兜底保護的作用。建立監(jiān)護監(jiān)督制度除了建立強制報告機制外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)護監(jiān)督職能也不容小覷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)作為我國基層群眾自治機關(guān)，能夠最先把握留守兒童的監(jiān)護狀況，因此，筆者認(rèn)為，國家應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于留守兒童監(jiān)護的監(jiān)督制度進行專項撥款，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的工作能夠順利進行，在留守兒童權(quán)益遭受侵害或監(jiān)護人監(jiān)護不當(dāng)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)能最先對其進行救濟。

另外，筆者認(rèn)為還應(yīng)該建立監(jiān)護懲戒機制，對于監(jiān)護完善，能夠很好的照顧留守兒童的衣食住行及學(xué)習(xí)、心理狀況的，國家機關(guān)應(yīng)給予及時的鼓勵與支持，而對于監(jiān)護不當(dāng)甚至造成留守兒童的權(quán)益遭到侵犯的監(jiān)護人，國家機關(guān)應(yīng)對其進行相應(yīng)的處罰，情況嚴(yán)重的還應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)監(jiān)護人的刑事責(zé)任，剝奪其成為監(jiān)護人的資格。

五、建立相關(guān)配套措施是全面保障農(nóng)村留守兒童權(quán)益的關(guān)鍵要素

農(nóng)民在農(nóng)村務(wù)農(nóng)收入低是導(dǎo)致其進城務(wù)工留下其子女的最主要的原因，因此，保障農(nóng)民的收入是解決這一現(xiàn)狀最核心的解決辦法，如何保障農(nóng)民收入，筆者認(rèn)為，應(yīng)該發(fā)揮國家及政府的作用，鼓勵農(nóng)民利用環(huán)境優(yōu)勢自主創(chuàng)業(yè)，政府開設(shè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)班，對于有創(chuàng)業(yè)想法的人進行培訓(xùn)，鼓勵并引導(dǎo)其創(chuàng)業(yè)，對于沒有創(chuàng)業(yè)想法的人，政府應(yīng)與企業(yè)合作，為農(nóng)民提供更多的崗位能夠就近就業(yè)，提高農(nóng)民收入。此外，國家在建設(shè)城鎮(zhèn)的過程中，對于農(nóng)村要給予足夠的關(guān)注與幫助，努力打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村人進到城里也能享受到與城里人一樣的教育、醫(yī)療資源，在戶籍制度重新建立方面，雖然我國現(xiàn)在已經(jīng)頒布了相關(guān)的政策來推進戶籍制度改革，但進程緩慢，農(nóng)村的孩子仍然無法到城里進行學(xué)習(xí)與生活，因此，應(yīng)當(dāng)加快戶籍制度改革，使農(nóng)村留守兒童能夠享受到與城里孩子相同的教育資源與環(huán)境。另外，立法機關(guān)還應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)法、民法、婚姻法等方面建立與留守兒童權(quán)益保障法相配套的法律制度，全面保障農(nóng)村留守兒童的權(quán)益。

留守兒童監(jiān)護權(quán)問題的解決將在很大程度上緩解留守兒童在學(xué)習(xí)生活以及心理等方面產(chǎn)生的問題，對青少年的發(fā)展以及國家的進步發(fā)揮了重要的作用，早日構(gòu)建家庭、學(xué)校、國家、社會四位一體的農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度對農(nóng)村留守兒童的權(quán)益保護將產(chǎn)生巨大影響。