京津冀交通一體化推進(jìn)中的法治協(xié)同研究

丁芝華 李燕霞

交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院交通發(fā)展研究中心，北京 100029

京津冀協(xié)同發(fā)展是黨和國家作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。京津冀交通一體化是全面深入實(shí)施該戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和先導(dǎo)，也是區(qū)域交通一體化和交通運(yùn)輸現(xiàn)代化的示范。2015年11月，交通運(yùn)輸部、國家發(fā)展與改革委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》，明確提出了京津冀交通一體化的目標(biāo)、框架與任務(wù)。由于三地間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展、交通運(yùn)輸發(fā)展和管理等方面存在的諸多差異，再加上因過去交通運(yùn)輸規(guī)劃建設(shè)不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)造成的一些瓶頸問題，京津冀交通一體化是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它的推進(jìn)需要有力的法治協(xié)同，以加強(qiáng)區(qū)域法治建設(shè)，建立區(qū)域法治體系，協(xié)調(diào)三地間復(fù)雜的利益關(guān)系，消除相關(guān)行政壁壘，實(shí)現(xiàn)最佳的交通運(yùn)輸資源整合和交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌。

一、京津冀交通一體化推進(jìn)中面臨的法律問題

作為一種區(qū)域交通一體化，京津冀交通一體化是在包括北京市、天津市和河北省在內(nèi)的三地區(qū)域范圍內(nèi)的交通一體化。京津冀交通一體化建設(shè)，就是要按照京津冀協(xié)同發(fā)展的總體目標(biāo)，在該區(qū)域內(nèi)優(yōu)化配置交通運(yùn)輸資源，通過不同運(yùn)輸方式的合理分工，充分發(fā)揮各種交通運(yùn)輸方式優(yōu)勢(shì)，打破行政界限、部門界限、地域界限，建立起快速、便捷、高效、安全的互聯(lián)互通綜合交通運(yùn)輸體系。這種區(qū)域性的交通一體化既涉及交通運(yùn)輸?shù)囊?guī)劃和建設(shè)，也涉及交通運(yùn)輸服務(wù)，既涉及交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)發(fā)展等“硬件”問題，也包括交通運(yùn)輸服務(wù)、交通運(yùn)輸管理等“軟件”問題。與其他的區(qū)域性一體化發(fā)展一樣，它在推進(jìn)中也面臨不少的法律問題。

在交通運(yùn)輸規(guī)劃方面，存在兩個(gè)法律問題。一是交通運(yùn)輸規(guī)劃的權(quán)限限制問題。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，各級(jí)政府只能進(jìn)行本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃，不能對(duì)其他行政區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃。因而，進(jìn)行區(qū)域性交通運(yùn)輸規(guī)劃就面臨很大困難。對(duì)于京津冀交通一體化的規(guī)劃，盡管已有國家出臺(tái)的《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》，但它只是一個(gè)總體性和框架性的規(guī)劃，京津冀交通一體化還需要進(jìn)行許多具體性和細(xì)節(jié)性的規(guī)劃。如何解決這些規(guī)劃問題，是推進(jìn)京津冀交通一體化的重要內(nèi)容。二是交通運(yùn)輸規(guī)劃實(shí)施面臨法律上的障礙?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》只規(guī)范了城鄉(xiāng)規(guī)劃在本行政區(qū)內(nèi)的實(shí)施，對(duì)于區(qū)域性的規(guī)劃實(shí)施問題，尚無法可依。三地在交通運(yùn)輸規(guī)劃實(shí)施上的用地保障、資金扶持和政策保障等方面都存在不同之處。這些很容易導(dǎo)致交通運(yùn)輸規(guī)劃實(shí)施無法同步。

在交通運(yùn)輸建設(shè)方面，主要存在四個(gè)法律問題。一是交通運(yùn)輸建設(shè)管理體制存在較大差異。在京津冀三地中，作為直轄市，北京市和天津市對(duì)交通運(yùn)輸建設(shè)的管理采用的是相對(duì)統(tǒng)一的、適合城市的管理體制，而河北省則不同，其交通運(yùn)輸建設(shè)管理體制多樣化。在實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸建設(shè)同步的問題上，管理體制不同將成為首要障礙。二是交通運(yùn)輸建設(shè)項(xiàng)目審批存在一些障礙。京津冀交通一體化中的交通運(yùn)輸建設(shè)項(xiàng)目相對(duì)比較復(fù)雜，涉及的審批內(nèi)容較多，既會(huì)涉及國務(wù)院部門的審批，還會(huì)涉及三地的審批。例如，京唐城際鐵路項(xiàng)目需要到國家和三地辦理11項(xiàng)的近30件前置審批手續(xù)。對(duì)于涉及三地的審批，三地在審批要求和程序上都存在差異，如何推進(jìn)審批面臨較多問題，如誰先審批、如何滿足各地不同的審批要求、審批時(shí)間如何控制等。三是交通運(yùn)輸建設(shè)工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)存在一些差異。三地在交通運(yùn)輸建設(shè)工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上都有自己的規(guī)定和要求，如何保證交通運(yùn)輸建設(shè)工程按照統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)存在困難。四是交通運(yùn)輸建設(shè)市場(chǎng)管理、交通運(yùn)輸建設(shè)投融資管理等方面也存在差異。這些差異對(duì)于京津冀交通一體化中的交通運(yùn)輸建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)和質(zhì)量都會(huì)產(chǎn)生影響。特別是投融資問題，交通運(yùn)輸建設(shè)項(xiàng)目需要巨大的投資，如何克服制度上的差異解決好投資問題，建立統(tǒng)一的投融資模式是一個(gè)非常棘手的問題。如何解決這些差異，實(shí)現(xiàn)管理協(xié)同也是一個(gè)比較重要的問題。

在交通運(yùn)輸服務(wù)方面，存在三個(gè)法律問題。一是開放的區(qū)域交通運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)的建立面臨法律障礙。京津冀交通一體化不僅僅是交通基礎(chǔ)設(shè)施的一體化，更重要的是交通運(yùn)輸服務(wù)上的一體化。交通運(yùn)輸服務(wù)一體化需要開放的市場(chǎng)，而京津冀三地在交通運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)的準(zhǔn)入上存在不少差異，存在一定程度上的地區(qū)封鎖，阻礙了開放市場(chǎng)的建立。二是交通運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管制度不一致阻礙了交通運(yùn)輸服務(wù)一體化。三地都有自己的交通運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸服務(wù)一體化需要消除這些制度存在的差異。由于三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，對(duì)交通運(yùn)輸服務(wù)的財(cái)政補(bǔ)貼制度不同，這就會(huì)對(duì)交通運(yùn)輸服務(wù)一體化產(chǎn)生較大影響。三是交通運(yùn)輸服務(wù)管理體制不同也阻礙了交通運(yùn)輸服務(wù)一體化。北京市和天津市的交通運(yùn)輸服務(wù)管理體制主要采用的城市交通管理體制，而河北省的既有城市交通管理體制，也有非城市交通管理體制。體制上的差異也導(dǎo)致交通運(yùn)輸服務(wù)一體化面臨困難。

此外，京津冀交通一體化實(shí)質(zhì)上就是構(gòu)建快速、便捷、高效、安全的互聯(lián)互通綜合交通運(yùn)輸體系，從總體上看我國綜合交通運(yùn)輸體系的建設(shè)尚在推進(jìn)，三地在促進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系的構(gòu)建也有不同的政策制度，這也影響了京津冀交通一體化的推進(jìn)。

二、京津冀交通一體化法治協(xié)同的主要內(nèi)容

當(dāng)前，在京津冀交通一體化推進(jìn)中，對(duì)于出現(xiàn)的問題或事務(wù)，多采用“一事一議”的方式，還沒有建立常態(tài)化和制度化的議事和決策機(jī)制。這種方式顯然無法快速、高效地解決前述影響京津冀交通一體化推進(jìn)的諸多法律問題。這些問題的解決需要三地大力開展法治協(xié)同，加強(qiáng)區(qū)域法治建設(shè)，建立區(qū)域法治體系。

京津冀交通一體化推進(jìn)中的法治協(xié)同是指京津冀三地為解決相互間存在的影響京津冀交通一體化推進(jìn)的法律制度不協(xié)調(diào)乃至沖突的諸多問題而基于特定的原則通過多種方式在體制改革、立法、執(zhí)法等方面開展的深度合作。從深層次上看，京津冀交通一體化推進(jìn)中的法治協(xié)同就是通過制度性措施解決三地在交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)利益，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、運(yùn)營補(bǔ)貼、稅收等，交通運(yùn)輸企業(yè)發(fā)展，交通收費(fèi)權(quán)益，交通運(yùn)輸執(zhí)法等方面產(chǎn)生的利益沖突和矛盾，共同促進(jìn)區(qū)域內(nèi)快速、便捷、高效、安全的互聯(lián)互通綜合交通運(yùn)輸體系的構(gòu)建。法治協(xié)同不同于法治協(xié)作，不僅僅強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)和合作，更重要的是強(qiáng)調(diào)多元化主體的積極性、目標(biāo)的共同性、行動(dòng)及其規(guī)則的一致性、結(jié)果的創(chuàng)新性和有效性。

京津冀交通一體化推進(jìn)中的法治協(xié)同主要包括體制改革、立法、執(zhí)法、公共服務(wù)等方面的內(nèi)容。在體制改革方面，主要包括設(shè)立一個(gè)綜合性的具有議事、決策和執(zhí)行職能的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以是京津冀協(xié)同發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也可以是交通運(yùn)輸方面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以解決交通運(yùn)輸規(guī)劃、建設(shè)和服務(wù)等中出現(xiàn)的地方利益沖突和矛盾，對(duì)管理交通運(yùn)輸規(guī)劃、建設(shè)和服務(wù)的政府管理部門進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，如建立綜合性的審批機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)等，解決三地在管理體制上不一致產(chǎn)生的問題，為開展法治協(xié)同提供良好基礎(chǔ)。在立法方面，包括進(jìn)行交通運(yùn)輸管理方面的法規(guī)清理，包括地方性法規(guī)和政府規(guī)章，提出制定有關(guān)京津冀交通一體化乃至京津冀協(xié)同發(fā)展的法律法規(guī)建議，推動(dòng)國家立法，如提出推動(dòng)京津冀交通一體化規(guī)劃的法律化的建議，推動(dòng)京津冀三地根據(jù)京津冀交通一體化推進(jìn)中產(chǎn)生的問題制定有關(guān)交通運(yùn)輸規(guī)劃、建設(shè)和服務(wù)以及促進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系構(gòu)建、綠色交通發(fā)展等方面的法規(guī)規(guī)章，如規(guī)范社會(huì)資本參與交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面的法規(guī)規(guī)章。在執(zhí)法方面，主要包括開展交通運(yùn)輸規(guī)劃、建設(shè)、服務(wù)等方面的執(zhí)法合作，特別是交通運(yùn)輸建設(shè)項(xiàng)目審批、交通運(yùn)輸建設(shè)管理、交通運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管等。在公共服務(wù)方面，主要包括通過整合、共享等方式建立區(qū)域交通運(yùn)輸服務(wù)信息平臺(tái)，建立和完善處理各運(yùn)輸方式突發(fā)事件的應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。

三、強(qiáng)化京津冀交通一體化法治協(xié)同的舉措

近年來，京津冀三地的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及其相關(guān)部門在推進(jìn)法治協(xié)同上做出了很多努力，取得了顯著成績(jī)。2015年5月，三地省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大立法工作協(xié)同的若干意見》。同年8月18日，京津冀交通一體化領(lǐng)導(dǎo)小組通過了《關(guān)于推進(jìn)京津冀交通一體化政策協(xié)調(diào)創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》。2017年2月，又原則通過了《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》。同年3月，北京市交通委員會(huì)、天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)和河北省交通運(yùn)輸廳聯(lián)合印發(fā)了《京津冀公路立法協(xié)同工作辦法》和《京津冀交通運(yùn)輸行政執(zhí)法合作辦法》。但是，京津冀交通一體化法治協(xié)同并非易事，當(dāng)前還需要采取多種措施對(duì)其予以加強(qiáng)。

第一，進(jìn)一步提高對(duì)法治協(xié)同重要性的認(rèn)識(shí)。推動(dòng)京津冀交通一體化法治協(xié)同實(shí)際是從制度層面上建立解決影響京津冀交通一體化推進(jìn)的諸多法律問題的常態(tài)化機(jī)制，相對(duì)于“一事一議”的方式，具有很多優(yōu)點(diǎn)，對(duì)于推動(dòng)京津冀交通一體化乃至京津冀協(xié)同發(fā)展將產(chǎn)生重要作用。

第二，明確法治協(xié)同的合法性框架。地方法治立法應(yīng)在我國《憲法》和法律的原則規(guī)則和指導(dǎo)精神基礎(chǔ)上，在現(xiàn)行制度框架內(nèi)開展，尊重區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)和多元利益，在法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方立法的主動(dòng)性和積極性。對(duì)于地方協(xié)同立法，一般認(rèn)為，需要由區(qū)域內(nèi)各地的人大或政府依照地方立法程序通過，在通過后依然是地方立法，表現(xiàn)為地方性法規(guī)或政府規(guī)章，并且仍然只在各行政區(qū)域內(nèi)施行。

第三，確立開展法治協(xié)同的基本原則、規(guī)則。在區(qū)域合作中，一般都遵循平等、協(xié)商、合作、利益兼顧等基本原則。這些原則對(duì)于保證區(qū)域合作的順利開展和成效具有重要作用。對(duì)于法治協(xié)同，也需要遵循這些原則。這對(duì)三地建立和保持相互信任的關(guān)系是至關(guān)重要的。信任關(guān)系是開展法治協(xié)同和保障法治協(xié)同成效的基礎(chǔ)。開展法治協(xié)同，需要明確參與協(xié)同的國家機(jī)關(guān)或管理部門，確立協(xié)同的愿景和目標(biāo)，制定各方須遵守的規(guī)則。

第四，建立開展法治協(xié)同的高效機(jī)制。開展法治協(xié)同，需要選擇合適的協(xié)同方式、方法、程序等，制定可行的行動(dòng)方案等。特別是在協(xié)同方式選擇方面，借鑒國內(nèi)外相關(guān)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，無論是推進(jìn)立法協(xié)同，還是推進(jìn)執(zhí)法協(xié)同，采取比較靈活的、高效的行政契約或協(xié)議的方式都是比較合適。行政協(xié)議及其他的區(qū)域合作協(xié)議是區(qū)域內(nèi)各地的行政機(jī)關(guān)或其他有權(quán)主體為解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中涉及的共同性問題而就各方的權(quán)利和義務(wù)所簽訂的協(xié)議。行政協(xié)議及其他的區(qū)域合作協(xié)議是多方實(shí)施的合意行為，其主體都是區(qū)域內(nèi)能夠代表各地的行政機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)，如各地的人民政府或人民代表大會(huì)，不同于一般的行政協(xié)議。這些協(xié)議不但能夠確定區(qū)域內(nèi)各方的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)于約束區(qū)域內(nèi)各地的行政機(jī)關(guān)或其他有權(quán)主體具有較好作用，而且還具有協(xié)同、促進(jìn)和糾紛化解等作用。針對(duì)當(dāng)前存在的問題，京津冀三地人民政府根據(jù)法治協(xié)同的實(shí)際需要，簽訂專門的行政協(xié)議，京津冀三地的人大根據(jù)立法的實(shí)際需要，簽訂京津冀交通一體化立法，詳細(xì)約定三方在京津冀交通一體化立法、執(zhí)法等方面上的權(quán)利和義務(wù)。由于行政協(xié)議及其他的區(qū)域合作協(xié)議具有較多類型，如備忘錄、議定書、框架協(xié)議、紀(jì)要、合作協(xié)議等類型，其中許多在權(quán)利和義務(wù)約定并不具體，因此需要

采用能夠起到較好約束作用的、詳細(xì)約定各方權(quán)利和義務(wù)的合作協(xié)議。

第五，解決好法治協(xié)同中的一些基本問題，如交通運(yùn)輸內(nèi)外的協(xié)調(diào)與發(fā)展、交通運(yùn)輸市場(chǎng)的開放、利益平衡與負(fù)擔(dān)分擔(dān)等問題。這些問題關(guān)涉到法治協(xié)同的實(shí)際成效。無論在立法協(xié)同方面，還是在執(zhí)法協(xié)同等方面，都要重視對(duì)這些基本問題的解決。

京津冀交通一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要組成部分。推進(jìn)京津冀交通一體化法治協(xié)同，一方面可解決影響京津冀交通一體化推進(jìn)的諸多法律問題，推動(dòng)區(qū)域法治建設(shè)乃至法治體系的建立，另一方面也可為解決京津冀協(xié)同發(fā)展其他領(lǐng)域的問題提供思路和借鑒。因而，當(dāng)前亟需高度重視和大力推進(jìn)京津冀交通一體化法治協(xié)同。