遼寧土地資源保護(hù)中區(qū)域治理的法治研究

叢 程

遼寧省沈陽市大東區(qū)人民檢察院，遼寧 沈陽 110000

環(huán)境保護(hù)除了對傳統(tǒng)的大氣、水、土壤等環(huán)境污染的防治和生態(tài)保護(hù)，還包括對土地、礦產(chǎn)等各類自然資源的開發(fā)利用的保護(hù)。遼寧處在發(fā)展變革的時期，2013年遼寧成功舉辦了全運會，2017年遼寧被劃分為第三批自由貿(mào)易試驗區(qū)，遼寧面臨著越來越多的機遇和挑戰(zhàn)，遼寧在積極推進(jìn)發(fā)展的同時，必然會對加大對土地資源的需求，而如何在區(qū)域中合理的開發(fā)利用土地資源，保護(hù)和治理被破壞的土地資源，就顯得尤為重要。

2013年全運會在沈陽成功舉行，全運會舉行的前三年左右，在沈陽及周邊出現(xiàn)了盜挖山體的現(xiàn)象，且趨勢不斷蔓延，愈演愈烈，更為嚴(yán)重的是有的山體整體幾乎都被挖空，留下近百畝的平地。隨后，國土部門、紀(jì)檢部門、公安機關(guān)、檢察機關(guān)等處理了一批盜挖山體的行為人及行政不作為的執(zhí)法人員。但是山體一旦被破壞卻很難再恢復(fù)，直到目前為止，當(dāng)年被破壞的山體依然無法恢復(fù)原狀。由此，我們發(fā)現(xiàn)在整個土地資源被破壞和治理的過程中存在著諸多的問題，才導(dǎo)致土地資源保護(hù)在區(qū)域治理上效果不明顯。

一、土地資源保護(hù)存在的問題

(一)開采者破壞土地資源成本低、利益大

破壞土地資源的行為人一般將盜挖的山體的土、礦石、砂子等進(jìn)行銷售，獲取利益。開發(fā)利用土地資源按照正常程序需要辦理開礦許可證等相關(guān)手續(xù)，但相關(guān)手續(xù)的辦理要求嚴(yán)格，辦理時間長，過程比較復(fù)雜。開采者不愿意耗費時間、資金去辦理正規(guī)開發(fā)土地資源的手續(xù)，開采者為了眼前的銷售利益，不顧法律規(guī)定，鋌而走險違法開采。開采者對待開采過程中出現(xiàn)的行政執(zhí)法有自己的一套應(yīng)付手段，如果被國土資源部門發(fā)現(xiàn)制止，行為人也會只會在表面上停止違法開采，在夜間等國土資源部門不容易發(fā)現(xiàn)、執(zhí)法的時間繼續(xù)進(jìn)行違法開采。即使被國土資源部門處以罰款等行政處罰，罰款的數(shù)額相對于銷售獲得的利益也是九牛一毛。因此違法成本低、利益大是國土資源環(huán)境破壞者違法的一個重要原因。

(二)國土資源的執(zhí)法監(jiān)察部門執(zhí)法難度大

國土資源部門設(shè)有專門的監(jiān)察部門負(fù)責(zé)土地資源違法活動的巡查、處罰。首先，目前配備的執(zhí)法人員仍然很少，巡查車輛也不充足，一般是2個執(zhí)法人員一組負(fù)責(zé)的巡查面積比較大，執(zhí)法人員將負(fù)責(zé)的巡查面積全部巡查一遍需要三天到一周的時間，不能及時發(fā)現(xiàn)土地資源破壞問題。其次，土地資源破壞行為被發(fā)現(xiàn)后，尋找行為人難度大，行為人拒不執(zhí)行或者表面停止，待執(zhí)法人員離開現(xiàn)場后繼續(xù)破壞的情況普遍存在。雖然現(xiàn)在國土資源部門已經(jīng)采取了網(wǎng)格化監(jiān)督、聯(lián)合執(zhí)法等措施，但是行為人一旦獲得可以通過破壞土地資源獲得利益的機會，憑借執(zhí)法人員的力量進(jìn)行徹底阻止違法行為仍然很難。

(三)執(zhí)法監(jiān)察人員受賄瀆職使破壞者有恃無恐

在行為人破壞土地資源，違法開采土地資源過程中，某些國土資源部門的工作人員充當(dāng)了破壞者的幫手。一方面，土地資源破壞者通過行賄等方式，打通某些執(zhí)法監(jiān)察人員這一關(guān)卡，這些執(zhí)法監(jiān)察人員在得到好處后，濫用職權(quán)，在國土資源部門進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察的時候，給土地資源破壞者通風(fēng)報信，使破壞者提前撤離土地資源破壞現(xiàn)場，增加執(zhí)法監(jiān)察的難度，讓破壞者“安心”地破壞土地資源。另一方面，某些國土資源執(zhí)法部門的工作人員雖然沒有受賄，但是礙于領(lǐng)導(dǎo)、破壞者的勢力或者對待執(zhí)法工作持有不認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，玩忽職守，怠于履行職責(zé)，明知道土地資源破壞行為存在卻置之不理，不予制止，或者制止破壞行為只流于表面形式，沒有起到真正的作用。

(四)行政與司法銜接不暢

國土資源部門沒有強制執(zhí)行權(quán)，多數(shù)案件當(dāng)事人不會自行履行，絕大部分案件要國土資源部門申請法院強制執(zhí)行。國土資源部門出臺的法規(guī)規(guī)定，對于行為人拒不執(zhí)行行政處罰的可以申請法院強制執(zhí)行。實際情況是，很多法院因為各種原因，對土地資源破壞案件申請強制執(zhí)行的案件都不予接收，并且不會說明理由，因此此類案件也無法得到法院強制執(zhí)行。法院一方面自身人力、物力有限，另一方面顧慮到國土資源違法案件的行政難度和風(fēng)險，故對此類案件不予接收。國土資源部門有的默許、縱容違法行為發(fā)生，當(dāng)既成事實、違法狀態(tài)很難消除時，為避免問責(zé)，將案件申請法院強制執(zhí)行了之。法院方面不予接收，有的國土資源部門就聘請律師見證送卷退卷過程，以便為區(qū)分法律責(zé)任。強制執(zhí)行申請在法院和國土資源部門成為了燙手的山芋，互相推脫。

(五)公安機關(guān)成為保護(hù)土地資源的最后一道防線

在土地資源破壞得不到有效遏制的情況下，只有等行為人將土地資源破壞達(dá)到一定程度，即達(dá)到刑事犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)的時候，公安機關(guān)才會以非法占用農(nóng)用地罪或者非法采礦罪等罪名追究行為人的刑事責(zé)任。至此，破壞土地資源的行為才會真正的停止，但是此時行為人已經(jīng)將土地資源破壞殆盡了，行為人即使被判刑，土地資源被破壞也已經(jīng)成既定事實，對破壞的土地資源來說也很難恢復(fù)了。

縱觀破壞土地資源的全過程，雖然國土資源部門的執(zhí)法監(jiān)察部門、司法機關(guān)都有介入，但是土地資源仍然被破壞無法恢復(fù)。環(huán)境保護(hù)的重點在預(yù)防，等到土地資源被破壞到嚴(yán)重的程度，事后治理對環(huán)境的保護(hù)也是杯水車薪。土地資源環(huán)境破壞成本小、利益大，而環(huán)境治理和恢復(fù)卻要耗費大量的資金和人力。因此，在土地資源環(huán)境保護(hù)中區(qū)域治理要在每一個環(huán)節(jié)都加強防治措施。

二、土地資源區(qū)域治理的措施

(一)加強行政處罰力度

一是要強化執(zhí)法隊伍建設(shè)，配齊配強執(zhí)法工作人員，配備必要的執(zhí)法車輛和執(zhí)法工具，對執(zhí)法工作人員進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，提高執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)的威懾力。二是加強日常巡查和聯(lián)合執(zhí)法。堅持預(yù)防為主、預(yù)防與查處相結(jié)合的原則，加強土地動態(tài)巡查，構(gòu)建完整的執(zhí)法監(jiān)察信息化網(wǎng)絡(luò)體系。要重點提高執(zhí)法監(jiān)察巡查的效率和覆蓋面，[1]結(jié)合衛(wèi)片執(zhí)法和群眾舉報等方法，建立立體防范監(jiān)管體系?？茖W(xué)劃分重點巡查區(qū)域和一般巡查區(qū)域，確定巡查間隔期限，定期不定期巡查，對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的土地資源破壞行為等重點區(qū)域、拒不停止違法行為的行為人等重點對象要增加巡查次數(shù)、時間。更要注重法定節(jié)假日期間的巡查，確保及時發(fā)現(xiàn)違法行為并有效制止在萌芽狀態(tài)。三是從立法層面加大處罰力度，提高罰款額度，延長扣押破壞土地資源工具的時間等，使破壞土地資源環(huán)境成本加大。

(二)立法層面國土部門和法院要聯(lián)合出臺細(xì)則，理順執(zhí)法監(jiān)察機關(guān)申請法院強制執(zhí)行的銜接問題

為有效解決國土資源違法案件申請強制執(zhí)行難的問題，可以借鑒《最高人民法院關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》(法釋【2012】4號)確定的“裁執(zhí)分離”強制執(zhí)行模式，國土資源部門依法申請強制執(zhí)行后，法院應(yīng)當(dāng)受理并依法審查裁定。對法院審查裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的國土資源案件，在裁定書中明確由違法行為發(fā)生地人民政府組織實施，[2]費用由土地資源破壞者承擔(dān)。土地資源被破壞后的恢復(fù)原狀需要的時間比較漫長，例如林地等的恢復(fù)需要植被的恢復(fù)和樹木的種植等，人民法院強制執(zhí)行部門人員力量比較薄弱，政府能夠整合并統(tǒng)一調(diào)配行政資源和力量，熟悉本地區(qū)人員和社會情況，預(yù)防風(fēng)險和處理極端事件能力較強，有能力組織強制執(zhí)行，并確保到位。

(三)積極推進(jìn)國土資源領(lǐng)域的行政公益訴訟制度

對于國土資源管理部門怠于履行職責(zé)的情況，尚未構(gòu)成犯罪的，檢察機關(guān)要積極推進(jìn)行政公益訴訟制度，對國土部門的執(zhí)法監(jiān)察進(jìn)行檢察監(jiān)督。人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其憲法地位決定了它應(yīng)當(dāng)對行政訴訟活動實現(xiàn)法律監(jiān)督。行政公益訴訟一方面可以監(jiān)督國土資源部門正確行使行政權(quán)，在國土資源部門不作為或者亂作為的時候提起行政公益訴訟，以司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)。另一方面可以預(yù)防瀆職犯罪，通過行政公益訴訟，預(yù)先告知國土資源部門所實施的違法行為，有利于國土資源部門及時糾正錯誤或違法行政行為，預(yù)防繼續(xù)發(fā)展成為瀆職犯罪。人民法院對檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟，在符合法定條件的情況下必須予以受理并作出裁判，這是在程序與實體意義上對行政機關(guān)的具體行政行為與抽象行政行為進(jìn)行的合法性審查，對行政機關(guān)的檢察監(jiān)督更加具有強制力。[3]

(四)加強打擊國土資源領(lǐng)域的犯罪行為

檢察機關(guān)和國土資源的監(jiān)管部門要建立聯(lián)席會議制度，定期通報國土資源領(lǐng)域的職務(wù)犯罪情況，檢察機關(guān)的職務(wù)預(yù)防部門要針對國土資源部門的執(zhí)法人員職務(wù)犯罪中暴露出來的問題，及時進(jìn)行檢察建議。公安機關(guān)要加大對非法占用農(nóng)用地、非法采礦等破壞國土資源的犯罪行為，樹立法律的權(quán)威和震懾力。公安機關(guān)和檢察機關(guān)要建立日常聯(lián)系溝通渠道，公安機關(guān)查處的有關(guān)環(huán)境資源破壞等案件，檢察機關(guān)可以此作為職務(wù)案件的線索，深挖非法占用農(nóng)用地、非法采礦等案件背后涉嫌的貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪，嚴(yán)厲打擊國土資源領(lǐng)域的職務(wù)犯罪行為，徹底打掉破壞國土資源領(lǐng)域犯罪的保護(hù)傘。

[1]寧波市國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊.加大國土資源執(zhí)法監(jiān)察力度 積極破解執(zhí)行不到位難題[J].管理園地，2011.10.

[2]黃忠順.民事執(zhí)行機構(gòu)改革的深度透析[J].法律科學(xué)，2016(4)；陳興良.正當(dāng)防衛(wèi)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.

[3]羅麗.我國環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)問題與解決對策[J].中國法學(xué)，2017(3).