我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度完善
——以試點(diǎn)中的問(wèn)題為切入點(diǎn)

李夢(mèng)露 曹麗丹

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

自2015年7月我國(guó)13個(gè)省份開(kāi)展為期2年的公益訴訟試點(diǎn)，與私益訴訟相配合共同維護(hù)人民的合法權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)具有法律監(jiān)督權(quán)，其政治地位和實(shí)力可與行政機(jī)關(guān)相抗衡，有助于維護(hù)公共利益，但公益訴訟的要求很高，專業(yè)強(qiáng)、舉證嚴(yán)，所以要不斷地完善其制度，使實(shí)踐和制度相符，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的檢查監(jiān)督職能。本文主要圍繞試點(diǎn)中主要的一些問(wèn)題而提出對(duì)策。

一、行政公益訴訟的內(nèi)涵

行政公益訴訟中的公益是國(guó)家權(quán)力的概念，公益包括社會(huì)公共利益，是社會(huì)成員的利益；也包括國(guó)家利益，是全體社會(huì)成員的利益綜合。公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言的。侵害私人利益而提起的訴訟是私益訴訟，侵害國(guó)家利益或社會(huì)利益而提起的訴訟是公益訴訟。私益訴訟是我們現(xiàn)實(shí)生活中常見(jiàn)的，甚至接觸的，行政公益訴訟是指享有起訴資格的主體對(duì)做出違法行為侵害公共利益的行政機(jī)關(guān)提起訴訟的活動(dòng)。以往，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為沒(méi)有利益就不存在訴訟的資格，學(xué)界和實(shí)踐中都認(rèn)為原告只能是和自己有直接利益關(guān)系時(shí)才可以提起訴訟。也就是說(shuō)我們所謂的行政訴訟僅指行政私益訴訟，公益訴訟不論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)踐中一直存在爭(zhēng)議，直至2015年我國(guó)才逐漸發(fā)展公益訴訟。兩者的區(qū)別在于提起訴訟的主體和目的，即由誰(shuí)提起，是否與案件有直接的利害關(guān)系，是出于維護(hù)社會(huì)利益還是個(gè)人利益。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的試點(diǎn)中存在的問(wèn)題

(一)啟動(dòng)訴訟的主體單一

人民檢察院具有行政公益訴訟的起訴資格，試點(diǎn)運(yùn)行中的行政公益訴訟亦皆有檢察機(jī)關(guān)提起，但是檢察院提起訴訟會(huì)有所顧忌時(shí)，會(huì)進(jìn)行選擇性訴訟。對(duì)于絕大多數(shù)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，其訴訟能力和訴訟意愿都較低，并且社會(huì)組織中的法律專業(yè)成員較少，經(jīng)費(fèi)不足也是影響社會(huì)組織提起行政公益訴訟的原因之一，訴訟過(guò)程中各項(xiàng)費(fèi)用的支出和承擔(dān)，都是不可忽視的。專業(yè)人員的缺乏也使得社會(huì)組織尚不能提起行政公益訴訟，主體的局限性會(huì)限制行政公益訴訟的進(jìn)行，找出有效的辦法使社會(huì)組織有能力提起行政公益訴訟，發(fā)展主體的多元化。

(二)受案范圍不夠全面

環(huán)境和資源方面的案件一直是試點(diǎn)中著重關(guān)注的，且發(fā)現(xiàn)的線索中也多涉及于此，加之現(xiàn)在環(huán)境污染和資源匱乏更是應(yīng)該注意的。但是老百姓也很關(guān)注食品，現(xiàn)代社會(huì)食品的安全隱患是不可忽視，因?yàn)槲覀內(nèi)粘Ｊ秤玫氖称分杏胁话踩囊蛩亍！妒称贩ā返男薷谋砻髁宋覈?guó)也更加注重食品安全，而在行政公益訴訟中不能只將重點(diǎn)停留在生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域，食品藥品監(jiān)督管理部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、衛(wèi)生部門、鹽業(yè)部門等應(yīng)當(dāng)成為行政公益訴訟調(diào)整的對(duì)象。①試點(diǎn)運(yùn)行期間食品藥品安全領(lǐng)域涉及的案件很少，且仍尚未形成訴訟。公益訴訟的目光不能僅僅盯在環(huán)保領(lǐng)域，食品藥品安全在某種程度上比環(huán)境污染給公眾帶來(lái)的危害更廣更大，比如假疫苗事件。期待行政公益訴訟觸及更多領(lǐng)域。②

(三)檢察機(jī)關(guān)專業(yè)能力和技術(shù)欠缺

行政公益訴訟的試點(diǎn)開(kāi)展的2年中，其對(duì)檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)條件和舉證要求高，專業(yè)性的問(wèn)題檢察機(jī)關(guān)還相對(duì)欠缺，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。檢察機(jī)關(guān)有大量的工作內(nèi)容，不僅要偵查、審查逮捕，還要進(jìn)行法律監(jiān)督，提起刑事訴訟等，這些工作占用了檢察機(jī)關(guān)的工作日常，行政公益訴訟分散了檢察機(jī)關(guān)部分精力，大量的行政公益訴訟使檢察資源尤顯匱乏，甚至矛盾增加。再加上檢察機(jī)關(guān)剛剛接觸行政公益訴訟，在專業(yè)能力和技術(shù)上有所欠缺，對(duì)行政公益訴訟的專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)分析、證據(jù)調(diào)查等還是有待提高的。

(四)行政機(jī)關(guān)不夠配合

公益訴訟試點(diǎn)起步階段，一些地方還不習(xí)慣行政公益訴訟。一些地方行政機(jī)關(guān)抵觸行政訴訟，對(duì)行政公益訴訟更是有抵觸情緒，在試點(diǎn)工作中難免出現(xiàn)不配合的情況。比如面對(duì)檢察建議仍然不作為，不積極改正違法行為，或者對(duì)于違法企業(yè)處罰力度不夠。對(duì)于管轄的分配則是能推就推，推卸自己的責(zé)任，或者不屬于自己管轄但有利益關(guān)系而爭(zhēng)搶管轄。試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，行政機(jī)關(guān)的不配合也對(duì)行政公益訴訟的運(yùn)行帶來(lái)了阻礙，行政機(jī)關(guān)作為被告人如果積極配合，會(huì)減少行政公益訴訟的阻力。

(五)舉證責(zé)任不明確

對(duì)于行政公益訴訟中舉證責(zé)任的分配，學(xué)術(shù)界存在很多爭(zhēng)議，有的學(xué)者主張舉證責(zé)任倒置，有的學(xué)者認(rèn)為誰(shuí)主張誰(shuí)舉證。③舉證責(zé)任是各方主體必須履行的義務(wù)，不進(jìn)行舉證則負(fù)有舉證責(zé)任的一方必然會(huì)敗訴，而舉證權(quán)則不同，其是一種權(quán)利，而非義務(wù)，既可以行使也可以放棄，行使與否不會(huì)使自己必然陷入敗訴的境地。在庭審中，雙方的舉證、質(zhì)證和認(rèn)證會(huì)使其中一方勝訴，即證據(jù)充分的一方勝訴，所以盡管適用舉證責(zé)任倒置，但原告仍然可以列舉出證據(jù)，掌握勝訴的主動(dòng)權(quán)?！缎姓V訟法》規(guī)定舉證責(zé)任倒置，但是在行政公益訴訟中不是傳統(tǒng)的民告官模式，沒(méi)有弱勢(shì)的一方，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)同樣作為國(guó)家機(jī)關(guān)，勢(shì)均力敵、旗鼓相當(dāng)，所以舉證責(zé)任倒置并不適合行政公益訴訟。民法中的誰(shuí)主張誰(shuí)舉證同樣不適用行政公益訴訟，這相當(dāng)于把檢察機(jī)關(guān)視為普通主體。法律的規(guī)定不夠明確，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中存在困惑，不清楚自己承擔(dān)哪一部分的舉證責(zé)任。

三、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度完善

(一)建立檢察機(jī)關(guān)為主、法定組織為輔的原告資格制度

我國(guó)確立了檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟發(fā)揮主導(dǎo)作用，特別是開(kāi)展公益訴訟的初始階段，能夠有效地推動(dòng)公益訴訟有序進(jìn)行，也真正發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用。在行政訴訟法修改時(shí)應(yīng)確立檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位，以保證行政公益訴訟的有序進(jìn)行。雖然確立檢察機(jī)關(guān)為公益訴訟人，但檢察機(jī)關(guān)更適合作類似于刑事訴訟中的公訴人，即行政公訴人的角色。檢察機(jī)關(guān)代表著公共利益，監(jiān)督法律的實(shí)施，相當(dāng)于刑法中的公訴人地位。檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中不同于一般的原告，其對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)利益進(jìn)行維護(hù)，因此檢察機(jī)關(guān)既是起訴者又是監(jiān)督者。④

檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)提起行政公益訴訟，不僅符合立法目的還符合立法精神，檢察機(jī)關(guān)比其他任何主體都具有優(yōu)勢(shì)，面對(duì)社會(huì)利益可以和行政機(jī)關(guān)抗衡，檢察機(jī)關(guān)也能快速的提高自己的專業(yè)能力和水平，履行自己的職能，在面對(duì)廣的案件范圍、專業(yè)要求嚴(yán)格的情況下，其自身的優(yōu)勢(shì)可以充分地發(fā)揮出來(lái)。另外，社會(huì)組織應(yīng)該作為行政公益訴訟提起的第二主體，建立以檢察機(jī)關(guān)行政公訴為主、法定組織為輔的行政公益訴訟原告資格制度，將社會(huì)組織加入到起訴主體的行列。社會(huì)組織也有其自身的優(yōu)勢(shì)，可以在更多的時(shí)間內(nèi)，更廣的空間內(nèi)發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的事件。社會(huì)組織可以申請(qǐng)檢察院提起行政公益訴訟，如果人民檢察院不提起訴訟時(shí)，社會(huì)組織則有權(quán)啟動(dòng)行政公益訴訟，這樣既可以充分保護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)利益，也可以防止個(gè)人“濫訴”的現(xiàn)象。這也體現(xiàn)了檢察院的斷后性和終局性。如果社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)不足，可以規(guī)定社會(huì)組織有權(quán)申請(qǐng)?zhí)崞鹦姓嬖V訟的資金支持。根據(jù)個(gè)案的情況具體分析，發(fā)現(xiàn)適合我國(guó)的管理、監(jiān)督模式。

(二)擴(kuò)大案件范圍

公益訴訟的案件范圍主要包括生態(tài)、資源，在這些范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)不作為或者出現(xiàn)違法行為時(shí)，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，在以往是找不到法律的保護(hù)的，這是我國(guó)法治的進(jìn)步。但是實(shí)踐中老百姓更為關(guān)注食品安全，如果把食品安全也歸到行政公益訴訟的案件范圍內(nèi)，人民會(huì)更有安全感。所以在行政公益訴訟中不能只將重點(diǎn)停留在生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域。在試點(diǎn)運(yùn)行期間，食品藥品安全領(lǐng)域雖然涉及到，但并沒(méi)有形成訴訟。當(dāng)然在法律實(shí)施過(guò)程中我們會(huì)發(fā)現(xiàn)更多的群眾反映最強(qiáng)烈、社會(huì)呼聲最高、出現(xiàn)問(wèn)題最為普遍的領(lǐng)域，所以在今后的立法中應(yīng)擴(kuò)大受案范圍。

“列舉+兜底”的方式符合行政公益訴訟發(fā)展的實(shí)際需要，比如增加“等”字或者兜底性的規(guī)定。社會(huì)是發(fā)展的，法律是穩(wěn)定的，有時(shí)也表現(xiàn)的滯后，為了填補(bǔ)法律的不完備性，符合事實(shí)的發(fā)展，受案范圍不應(yīng)只固定于幾個(gè)方面，兜底性條款可以彌補(bǔ)立法的滯后性與現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性。立法可以運(yùn)用列舉式對(duì)行政公益訴訟的案件范圍做出規(guī)定，此列舉式是由行政訴訟法對(duì)行政公益訴訟的范圍進(jìn)行列舉的規(guī)定模式，列舉式的優(yōu)點(diǎn)是比較明確，便于操作。具體的列舉行政公益訴訟的案件類型等。社會(huì)生活的飛速發(fā)展，新的公益案件不斷涌現(xiàn)，列舉式會(huì)出現(xiàn)列舉不全或遺漏而不利于保護(hù)公共利益，因此可以運(yùn)用“兜底條款”，以防止列舉疏漏，減少失誤，提高立法效益。

(三)提高檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)能力和技術(shù)水平

行政公益訴訟作為新發(fā)展的事物，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)是全新的，而且檢察機(jī)關(guān)在專業(yè)能力和技術(shù)上有所欠缺，對(duì)行政公益訴訟的專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)分析、證據(jù)調(diào)查等能有待提高的。行政公益訴訟的試點(diǎn)開(kāi)展的2年中，其對(duì)檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)條件和舉證要求高，專業(yè)性的問(wèn)題檢察機(jī)關(guān)還相對(duì)欠缺，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。行政公益訴訟對(duì)專業(yè)和舉證的要求很嚴(yán)格，不僅要偵查、審查逮捕，還要進(jìn)行法律監(jiān)督，提起刑事訴訟等，這些工作占用了檢察機(jī)關(guān)的工作日常，行政公益訴訟分散了檢察機(jī)關(guān)部分精力，大量的行政公益訴訟使檢察資源尤顯匱乏，甚至矛盾增加。要對(duì)人員進(jìn)行合理的分配，快速提升人員的專業(yè)和技術(shù)，檢察機(jī)關(guān)還可以引入專家輔助人協(xié)助辦案，專家輔助人論證社會(huì)公共利益損害的修復(fù)方案，并且可以出庭就專業(yè)問(wèn)題當(dāng)庭發(fā)表意見(jiàn)。還可以建立公共利益損害鑒定咨詢機(jī)制，就個(gè)案辦理中遇到的具體問(wèn)題，聽(tīng)取專家意見(jiàn)，及時(shí)解決疑點(diǎn)難點(diǎn)，充分解決對(duì)檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)條件和舉證要求高的問(wèn)題。

(四)明確案件管轄，促使行政機(jī)關(guān)配合

對(duì)于行政公益訴訟的管轄，不僅要明確檢察院的管轄也要明確法院的管轄，還要明確行政機(jī)關(guān)的管轄。對(duì)于法院原則上應(yīng)由基層人民法院管轄第一審行政公益訴訟案件，這既遵守了我國(guó)級(jí)別管轄的基本原則，保證了審級(jí)，也不會(huì)增加上級(jí)法院的壓力。對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府提起的以及爭(zhēng)議標(biāo)的額大、案情復(fù)雜、受到損害的人數(shù)眾多等在本轄區(qū)內(nèi)有重大影響的案件由中級(jí)人民法院管轄。多個(gè)法院都可以管轄時(shí)，可以由檢察院選擇其中之一。在未來(lái)的立法中若授權(quán)社會(huì)公益組織向法院提起行政公益訴訟，被授權(quán)的社會(huì)公益組織向兩個(gè)以上有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟的，由最先收到起訴狀的人民法院管轄。當(dāng)然也可以協(xié)商確定法院的管轄，協(xié)商不成的，報(bào)它們的共同上級(jí)人民法院指定管轄。

復(fù)議維持的案件共同告，原行政機(jī)關(guān)所在地人民法院和復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院均有管轄權(quán)，檢察院可以選擇向行政機(jī)關(guān)所在地人民法院或復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院起訴；復(fù)議改變的案件單獨(dú)告，復(fù)議機(jī)關(guān)為被告，提起行政公益訴訟的檢察院應(yīng)該向復(fù)議機(jī)關(guān)所在地法院起訴；復(fù)議不作為的案件選擇告，提起行政公益訴訟的檢察院可以選擇向行政機(jī)關(guān)所在地人民法院或復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院起訴。民事訴訟和行政公益訴訟沖突時(shí)，應(yīng)按照級(jí)別管轄高的訴訟確定兩類案件的管轄，這樣可以提高訴訟效率，也可以有效保證判決的一致性。當(dāng)然還應(yīng)該根據(jù)具體情況來(lái)確立相應(yīng)的立法，還可以探索建立跨行政區(qū)劃法院，以相對(duì)集中行政案件管轄權(quán)的方式推進(jìn)改革，也可以成立巡回法庭等。

行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法的過(guò)程中其行政行為要合理、合法，達(dá)到法律規(guī)定的預(yù)期效果。行政公益訴訟是一個(gè)法律問(wèn)題，但我們不能只從法律層面考慮問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)的畏難情緒，不配合行政公益訴訟的進(jìn)行，不只體現(xiàn)的是法律層面的不健全，還體現(xiàn)了行政道德的匱乏，不僅要從法律層面規(guī)制行政公益訴訟的進(jìn)行，還要提高我國(guó)行政機(jī)關(guān)的行政道德，使得行政機(jī)關(guān)不僅要嚴(yán)格遵守實(shí)體法還要遵守程序法。

(五)明確舉證責(zé)任

舉證責(zé)任分配即依據(jù)一定的準(zhǔn)則，將證明案件事實(shí)的責(zé)任分配給雙方當(dāng)事人，雙方當(dāng)事人的證據(jù)會(huì)直接影響裁判的結(jié)果。《試點(diǎn)辦法》規(guī)定，提交國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的初步證明材料，另外還需證明其已于開(kāi)庭前依法履行了訴前督促程序，向行政機(jī)關(guān)提出了檢察建議且行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)的事實(shí)，但此規(guī)定還不夠全面。合理分配檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間舉證責(zé)任，不僅有利于責(zé)任的劃分，提高訴訟的效率，更有利于解決行政機(jī)關(guān)的違法行為，減少對(duì)公共利益的侵害，合理的分配方案是，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)事實(shí)證據(jù)，證明行政機(jī)關(guān)的行為侵害了公共利益，也就是所謂的初步證據(jù)，然后提出檢察建議的證據(jù)，提出行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為的證據(jù)，被訴行政機(jī)關(guān)對(duì)決定的依據(jù)、因果關(guān)系、免責(zé)事由承擔(dān)舉證責(zé)任。對(duì)于社會(huì)組織的舉證責(zé)任分配應(yīng)采用普通行政訴訟法的舉證責(zé)任倒置原則。這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)和社會(huì)組織之間的地位懸殊，行政機(jī)關(guān)在證據(jù)收集能力、信息獲取能力等方面都有著巨大優(yōu)勢(shì)。在行政公益訴訟案件中，相對(duì)社會(huì)組織行政機(jī)關(guān)掌握主動(dòng)權(quán)，社會(huì)組織需要的有利信息則很難能全面掌握，可以說(shuō)社會(huì)組織在舉證責(zé)任中處于不利的地位，如果由處于弱勢(shì)的社會(huì)組織承擔(dān)主要的舉證責(zé)任無(wú)疑是不公平的。舉證責(zé)任倒置在此可以被很好的發(fā)揮。

四、結(jié)語(yǔ)

行政公益訴訟試點(diǎn)加速了我國(guó)行政公益訴訟的發(fā)展，現(xiàn)在試點(diǎn)已經(jīng)結(jié)束，行政公益訴訟更是逐漸成熟，試點(diǎn)市所有基層檢察院都要解決案件空白問(wèn)題，一種具有中國(guó)本土特色的行政公益訴訟模式也即將生成。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)積極探索完善行政公益訴訟的制度體系，出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)和司法解釋，完善我國(guó)的行政訴訟制度，使行政公益訴訟由不承認(rèn)到承認(rèn)，由萌芽到成熟。

[ 注 釋 ]

①李洪雷.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法治化路徑[J].行政法學(xué)研究，2017(5).

②王曉易.專家：檢察公益訴訟試點(diǎn)成效可喜仍有提升空間[EB/OL].最高檢網(wǎng)站.

③季美君.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的路徑[J].中國(guó)法律評(píng)論，2015(3).

④薛志遠(yuǎn).行政公益訴訟的制度建構(gòu)及完善建議[J].行政與法，2016(9).

[1]周佑勇.行政法原論[M].北京：中國(guó)方正出版社，2009.

[2]李湘剛.和諧社會(huì)語(yǔ)境下中國(guó)行政公益訴訟制度構(gòu)建[M].北京：中國(guó)書籍出版社，2015.

[3]徐全兵.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職能定位與制度構(gòu)建[J].行政法學(xué)研究，2017(05).

[4]胡衛(wèi)列，田凱.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)情況研究[J].行政法學(xué)研究，2017(02).

[5]薛志遠(yuǎn)，王敬波.行政公益訴訟制度的新發(fā)展[J].法律適用，2016(09).