經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的公共服務(wù)動力

〔摘要〕 進入新時代經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的增長動力從靠投入轉(zhuǎn)向靠創(chuàng)新，從投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向消費為主的內(nèi)需驅(qū)動，從效率優(yōu)先轉(zhuǎn)向更加注重公平，其增長特征具有創(chuàng)新性、內(nèi)需性和公平性。公共服務(wù)通過人力資本機制能實現(xiàn)人力資本積累和配置效率的提升從而推動創(chuàng)新型增長，通過緩解預(yù)防性儲蓄和推動人的城鎮(zhèn)化進程能促進居民消費從而推動消費主導(dǎo)的內(nèi)需型增長，通過調(diào)節(jié)收入差距能推動公平型增長，因此成為新時代經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展階段的增長動力。通過公共服務(wù)視角尋找推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的機制或路徑，而不是將公共服務(wù)僅僅作為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)有的內(nèi)容，這一觀點強調(diào)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量的公共服務(wù)供給，而且公共服務(wù)不僅是內(nèi)容更是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的機制及可行的路徑。

〔關(guān)鍵詞〕 新時代；高質(zhì)量發(fā)展；公共服務(wù)；創(chuàng)新型增長；內(nèi)需型增長；公平型增長；增長特征；不平衡不充分

〔中圖分類號〕F120.3；F810.455 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2018）06-0042-09

〔基金項目〕國家社會科學(xué)基金重大項目“中國基本公共服務(wù)供給側(cè)改革與獲得感提升研究”（16ZDA081）；上海市哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程中的公共服務(wù)均等化機制研究”（2014BGL008）

〔作者簡介〕胡志平，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副教授，博士，上海 201620。

一、 問題的提出

人民對美好生活的期待內(nèi)涵很多更好的高質(zhì)量公共服務(wù)需要。公共服務(wù)如何推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展進而滿足人民美好生活需要成為新時代的新課題。目前，關(guān)于如何推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展主要有三種觀點：一是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率?！本o接著召開的2018年中央經(jīng)濟工作會議進一步明確指出以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)該是高質(zhì)量發(fā)展的主要路徑。二是有為政府+有效市場推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展離不開政府與市場的作用。有學(xué)者指出，政府與市場的有機結(jié)合，發(fā)揮政府和市場的各自優(yōu)勢，其核心仍然是處理好政府和市場的關(guān)系。當(dāng)前要按照黨的十九大報告所強調(diào)的，讓市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，切實將市場和政府的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來?！?〕三是貫徹新發(fā)展理念推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。所謂高質(zhì)量發(fā)展，即體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享理念的發(fā)展〔2〕，要通過貫徹新發(fā)展理念有效推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，這是新時代經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。

顯然，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，但供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一項宏大要求，涵蓋產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等，需要對宏觀政策做進一步的具體的中觀和微觀配套；深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革路徑還需要一個強大有為的政府和一個有效的市場，兩者缺一不可，政府與市場充分結(jié)合或為最優(yōu)路徑。但是，強大的有為政府應(yīng)該通過做些什么而推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展呢？是依然加大“鐵公基”拉動經(jīng)濟還是加大滿足人民美好生活需要的更好教育、更好醫(yī)療、更好社會保障等的投資？實踐中該如何貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大新理念推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展？創(chuàng)新的主體是誰？如何才能實現(xiàn)協(xié)調(diào)、共享，進而推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，其背后的具體機制或載體又是什么？上述與投資轉(zhuǎn)變和政府職能轉(zhuǎn)變相關(guān)的問題都迫切需要探討，同時供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革路徑、政府與市場結(jié)合路徑、新發(fā)展理念路徑等經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的宏觀架構(gòu)需要的微觀基礎(chǔ)，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的路徑和機制等也有待進一步探尋。

本文將嘗試通過公共服務(wù)視角尋找推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的機制或路徑，而不僅是將公共服務(wù)作為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)有的內(nèi)容，這一種觀點將著重強調(diào)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量的公共服務(wù)供給；而公共服務(wù)不僅是內(nèi)容更是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的機制及可行的路徑。

二、理論框架設(shè)計：宏觀+微觀+環(huán)境

本文認為理論上經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需要一個宏觀+微觀+環(huán)境的整體性架構(gòu)。首先高質(zhì)量發(fā)展是內(nèi)需型增長。宏觀經(jīng)濟的“三駕馬車”中，投資一直是中國的最主要動力，但隨著時間的推移，呈現(xiàn)邊際效率遞減趨勢，而出口在中國加入WTO后是一個關(guān)鍵性動力，隨著中美關(guān)系的變化和世界政治經(jīng)濟格局的變化，出口的經(jīng)濟動力作用將難以為繼，而且作為一個大國，本身也不能高度依賴不穩(wěn)定的世界經(jīng)濟形勢和出口推動本國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展；世界各主要大國也都幾乎主要依靠本國的消費作為最關(guān)鍵和主要的經(jīng)濟增長動力，當(dāng)然這并不表明不要投資，而是需要改變投資的結(jié)構(gòu)和作用。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展階段需要一個高質(zhì)量的內(nèi)需型增長動力支撐，構(gòu)成消費與投資協(xié)同驅(qū)動型增長，而非單純的投資驅(qū)動型增長。其次，高質(zhì)量發(fā)展是創(chuàng)新型增長。推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展要靠創(chuàng)新，“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力”。但誰來創(chuàng)新？創(chuàng)新的基礎(chǔ)源于有高質(zhì)量的勞動力要素?！叭耸巧a(chǎn)力中最革命、最活躍的因素。”經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展?jié)M足人民美好生活需要當(dāng)然要有高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)相匹配，而高質(zhì)量的要素投入是產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量提升的基礎(chǔ)；同時提高全要素生產(chǎn)率也需要高質(zhì)量的要素投入，當(dāng)中最重要的生產(chǎn)要素當(dāng)是勞動力和資本，而勞動力要素投入尤其關(guān)鍵。將要素投入從數(shù)量型轉(zhuǎn)向質(zhì)量型，勞動力的質(zhì)量是關(guān)鍵一環(huán)。提高勞動力的質(zhì)量即提高人力資本水平，推動創(chuàng)新，最終實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，就是高質(zhì)量發(fā)展的微觀要素投入機制。最后，高質(zhì)量發(fā)展是公平型增長。高質(zhì)量發(fā)展是長期健康穩(wěn)定的增長，是公平型增長。經(jīng)濟高速增長過程中產(chǎn)生的收入分配差距擴大，社會不和諧因素增大，社會矛盾累積已危及中國經(jīng)濟。高質(zhì)量發(fā)展階段的經(jīng)濟社會質(zhì)態(tài)不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域，而且體現(xiàn)在更廣泛的社會、政治和文化等領(lǐng)域，公平正義成為高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。以公平促進效率，以高效率實現(xiàn)包容性發(fā)展，才是真正的高質(zhì)量發(fā)展，公平正義是高質(zhì)量發(fā)展的基本底線。〔3〕由此得出，高質(zhì)量發(fā)展是一種公平型增長。

而內(nèi)需型增長、創(chuàng)新型和公平型增長背后都存在一個共同的機制，即公共服務(wù)。根據(jù)這一邏輯，公共服務(wù)具有高質(zhì)量發(fā)展的效應(yīng)，并成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的重要動力。

三、經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的公共服務(wù)動力

所謂經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是宏觀動力的轉(zhuǎn)變、微觀要素投入的轉(zhuǎn)變和增長動力環(huán)境的轉(zhuǎn)變，即內(nèi)需型增長、創(chuàng)新型和公平型增長。

1.公共服務(wù)是推動創(chuàng)新型增長的動力

生產(chǎn)函數(shù)中的高質(zhì)量勞動力要素是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，高質(zhì)量勞動力要素是人力資本積累和配置的結(jié)果。高質(zhì)量勞動力要素內(nèi)涵兩個方面，一是人力資本積累，沒有人力資本積累自然沒有高質(zhì)量的勞動力要素；二是人力資本配置，人才能夠從低效率到高效率的部門或地區(qū)流動，實現(xiàn)配置效率。光有較高人力資本水平的勞動力卻“英雄無用武之地”，沒有進入生產(chǎn)函數(shù)便不是“實踐”著的真正的生產(chǎn)要素，而是一種浪費，不僅存在效率損失，也難以實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。中國經(jīng)濟正在從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，增長動力從要素數(shù)量型向要素質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新成為高質(zhì)量發(fā)展的第一動力，由此帶來創(chuàng)新型增長。但創(chuàng)新的主體首先是人，是科技人才，即勞動者。新經(jīng)濟增長理論和人力資本理論充分證明人力資本對技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟增長的作用與價值，要推動創(chuàng)新型增長格局的形成，人力資本的匹配是不可或缺的。人力資本投資方式主要由正規(guī)教育、在職培訓(xùn)、醫(yī)療保健和遷移、流動等構(gòu)成〔4〕，這表明人力資本的累積和配置是公共服務(wù)的結(jié)果。公共服務(wù)、人力資本、創(chuàng)新與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯如圖1。高質(zhì)量的勞動力要素是具有高人力資本的勞動要素，而人力資本的形成和積累主要是公共服務(wù)（教育、醫(yī)療等）長期投資的結(jié)果。因而，高質(zhì)量勞動力要素是擁有教育、醫(yī)療等內(nèi)含公共服務(wù)投資的人力資本。沒有附加教育培訓(xùn)等公共服務(wù)投資的勞動力只是簡單的勞動力要素，難以滿足創(chuàng)新型增長所需的高質(zhì)量勞動力要素的要求。關(guān)于公共服務(wù)的經(jīng)濟增長作用，如教育，已由Madsen & Murtin的最新研究證明是推動英國經(jīng)濟長期增長的首要因素。過去740年英國年人均GDP增長率為0.5%，教育貢獻了其中的59%。不論在第一次工業(yè)革命之前還是之后，教育一直發(fā)揮著重要作用?！?〕所以教育是人力資本的最基本途徑，是一個國家提高人力資本存量的最主要方式。要推動創(chuàng)新就要提高公共服務(wù)投資，提升人力資本存量和積累水平，進而推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。這是公共服務(wù)對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的第一層機制。

同時，創(chuàng)新不僅要有高質(zhì)量的人力資本，也要有高效率的人力資本，即人力資本配置有效率。當(dāng)資源從生產(chǎn)率較低的部門流向生產(chǎn)率更高的部門便使經(jīng)濟整體的資源配置效率得以提高?！澳鎺炱澞摹爆F(xiàn)象是資源從生產(chǎn)效率高的部門向生產(chǎn)效率低的部門的轉(zhuǎn)移，比如農(nóng)民工從城市退回農(nóng)村現(xiàn)象被學(xué)者稱為“逆庫茲涅茨化”現(xiàn)象?！?〕其實“逆庫茲涅茨化”現(xiàn)象背后的實質(zhì)是公共服務(wù)資源錯配，農(nóng)民工難以享受城市的基本公共服務(wù)，不得不回流農(nóng)村，進而降低整體資源配置效率；如果農(nóng)民工能夠享受城市的公共服務(wù)自然不會回流，說明資源錯配，特別是公共服務(wù)資源錯配將抑制創(chuàng)新，而不是鼓勵創(chuàng)新。就國內(nèi)目前情況而言，體制內(nèi)外的公共服務(wù)存在事實上的差別化。如果再抑制體制內(nèi)的人員流動到體制外，將直接導(dǎo)致創(chuàng)新動力不足；而體制外的人員因為沒有享有平等的公共服務(wù)資源，且創(chuàng)新風(fēng)險大，創(chuàng)新動力也將不足。公共服務(wù)均等化發(fā)展則有利于消除阻礙勞動力市場配置效率的制度性障礙，促進勞動力流動，提高人力資本配置效率。比如教育、社會保障等公共服務(wù)一體化進程的推進，將促進勞動力配置到最有效率的地區(qū)和部門，并在促進人力資本積累的同時優(yōu)化人力資本配置，提高社會技術(shù)創(chuàng)新能力。公共服務(wù)具有的人力資本配置效率是公共服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展效應(yīng)的第二層機制。

總之，公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展效應(yīng)的核心是人力資本機制，即通過公共服務(wù)供給提高人力資本積累水平和人力資本配置效率，推動創(chuàng)新，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。所以公共服務(wù)、人力資本與高質(zhì)量發(fā)展是內(nèi)在地、有機地聯(lián)系在一起的。

2.公共服務(wù)是提振消費為主導(dǎo)的內(nèi)需型增長的動力

高質(zhì)量發(fā)展的動力轉(zhuǎn)變不僅包括微觀要素動力的轉(zhuǎn)變也包括宏觀動力的轉(zhuǎn)變。宏觀動力指投資、消費和出口；投資和消費是內(nèi)需，出口是外需。自改革開放以來中國經(jīng)濟高速增長的兩大動力主要是投資驅(qū)動和出口拉動；消費，特別是居民消費的增長作用并沒有很好地展現(xiàn)。隨著世界經(jīng)濟形勢變化和持續(xù)40年的高投資導(dǎo)致的投資邊際效率遞減，迫切需要喚起消費這一動力的支撐。盡管自1998年我國便開始實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，啟動居民消費，但效果并不明顯。長達20年間居民消費為何起而不動？通過比較高收入國家和中等收入國家個人消費差異發(fā)現(xiàn)，從住房、汽車到彩電、冰箱……幾乎所有個人消費品方面兩者并沒有太大差距，兩者之間真正的差異主要體現(xiàn)在社保、醫(yī)保、環(huán)境、治安、教育、公路、鐵路、通信、電力、給排水乃至國家安全等公共產(chǎn)品的消費上。一個發(fā)達國家的家庭，其收入的30-40%用于購買公共服務(wù)并非罕見，而發(fā)展中國家的家庭購買公共服務(wù)的數(shù)量和占比則低得多?！?〕進入新時代中國社會主要矛盾的變化實際上反映了人們對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求在迅速上升，而這些消費需要單純依靠個體或家庭層面的消費能力是無法滿足的，必須由社區(qū)、城市乃至國家等更高級別的集體消費單位進行組織和供給才可能實現(xiàn)。〔8〕居民面對未來的不確定性和由此產(chǎn)生的支出壓力必然會做相應(yīng)的預(yù)防性儲蓄，當(dāng)期消費自然被抑制。事實上，居民的教育、醫(yī)療和住房支出壓力不斷上升，例如，比較發(fā)現(xiàn)，在教育文化娛樂支出中，上海居民的教育支出占其支出的2/3強，而東京居民的教育支出占其支出的1/3弱。上海城市居民的消費中，食品、居住和教育等“剛性”支出比重較高，而東京居民的消費中，消遣、娛樂等“彈性”支出的比重比較高?！?〕兩相比較不難發(fā)現(xiàn)，中國城市居民的公共服務(wù)支出壓力大，預(yù)防性儲蓄動機有增無減，所以不敢消費，而要讓居民敢消費，理應(yīng)減輕其公共服務(wù)支出壓力。有學(xué)者的研究實證檢驗了農(nóng)村公共衛(wèi)生投入能夠促進農(nóng)村居民消費（包括非醫(yī)療消費和醫(yī)療消費）的增長，或公共衛(wèi)生投入對農(nóng)村居民消費產(chǎn)生了“擠入效應(yīng)”。尤其是參加新農(nóng)合與農(nóng)村居民的非醫(yī)療消費和醫(yī)療消費均有顯著正向關(guān)系?！?0〕圖2勾勒了這一邏輯：政府的公共服務(wù)支出能夠減輕居民個人的公共服務(wù)支出壓力，如政府免費的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)支出可降低居民個人的支出負擔(dān)，隨著居民個人的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)支出負擔(dān)下降，自然會將“省下來的”公共服務(wù)支出部分轉(zhuǎn)移到其他消費產(chǎn)品和服務(wù)中，產(chǎn)生新的消費需求，從而推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。從長期來看，一個國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)根本上是由其需求結(jié)構(gòu)決定的，由此拉動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

城鎮(zhèn)化是拉動消費的又一重要途徑，但目前中國的城鎮(zhèn)化只是“半城鎮(zhèn)化”，即推進城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)了常住人口與戶籍人口的不一致，這種現(xiàn)象被認為是土地的城鎮(zhèn)化而非人的城鎮(zhèn)化。理解其中的關(guān)鍵是戶籍制度，戶籍制度背后隱含了大量的公共服務(wù)內(nèi)容，外來人口，特別是農(nóng)民工難以享受同等的公共服務(wù)的福利已進一步制約了居民消費的提升。有研究發(fā)現(xiàn)，城市內(nèi)部非戶籍人口的邊際消費傾向比城鎮(zhèn)居民低14.6個百分點，這意味著放松戶籍制度可以將移民的人均消費水平提高20.8%，居民總體消費水平提高2.2%。〔11〕與一個擁有城鎮(zhèn)戶籍的人相比，移民的人均消費要低16%-20%，其被節(jié)省下來的消費不僅不利于擴大內(nèi)需，而且會影響城鎮(zhèn)居民的福利?！?2〕只有提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，才能促進消費，這也是人民美好生活的重要內(nèi)容。

綜上，公共服務(wù)供給不足一方面影響居民的預(yù)防性儲蓄，抑制居民消費；另一方面，“半”城鎮(zhèn)化進一步抑制居民消費，致使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的需求和供給動力均不足，高質(zhì)量發(fā)展成為一句空話。要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，顯然要加強公共服務(wù)供給，緩解居民的預(yù)防性儲蓄動機，推動人的城鎮(zhèn)化，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提供強大的需求側(cè)和供給側(cè)動力，從而推動經(jīng)濟從數(shù)量型增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。

3.公共服務(wù)是促進公平型增長的動力

在中國經(jīng)濟高速增長過程中出現(xiàn)了有目共睹的收入分配差距擴大現(xiàn)象，如果不加以改變，容易落入“中等收入陷阱”。因此，支撐進入高質(zhì)量發(fā)展階段的一個重要的基礎(chǔ)性改革是分配機制的調(diào)整〔13〕，促進公平型增長。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。公平需要是人民美好生活的應(yīng)有之義。發(fā)展在本質(zhì)上是一個效率不斷提高、社會公平程度不斷提升的過程。在低收入階段強調(diào)效率優(yōu)先，進入中等收入階段后，發(fā)展的首要問題便轉(zhuǎn)為促進公平正義。按照公平發(fā)展的要求，進入新時代經(jīng)濟發(fā)展突出需要的是推進公平發(fā)展和共享發(fā)展?！?4〕因而新時代的高增長是公平型增長，是以實現(xiàn)共享發(fā)展為目的的。

推進公平型增長首要的是調(diào)節(jié)收入差距。公共服務(wù)對調(diào)節(jié)收入差距具有重要作用，成為推動公平型增長的重要機制。一是公共服務(wù)的收入增長效應(yīng)有助于要素收入分配向勞動傾斜，緩解收入差距過大問題。自20世紀80年代中期以來，勞動報酬在國民收入初次分配中的份額逐漸下降，其實際占比甚至偏離了勞動對產(chǎn)出的貢獻?！?5〕這一要素收入向資本傾斜的分配格局擴大了居民內(nèi)部收入的不平等程度?！?6〕而公共財政支出通過提供教育、培訓(xùn)、醫(yī)療等公共服務(wù)，可提高勞動者的人力資本存量，增加在國民收入初次分配中的勞動收入占比，緩解收入差距擴大。研究證明，勞動報酬占GDP份額的提高有助于縮小居民收入分配差距?！?7〕人力資本積累通過影響勞動力的邊際產(chǎn)出，可增加初次分配中的勞動收入占比，即人力資本存量越高，勞動的邊際產(chǎn)出越大，相應(yīng)的勞動力收入占比越高?！?8〕二是公共服務(wù)具有改變初始收入分配格局的再分配效應(yīng)。財政是政府優(yōu)化收入分配格局、實現(xiàn)再分配的重要手段，公共服務(wù)支出作為財政支出的重要組成部分，通過直接或間接作用于家庭的可支配收入，發(fā)揮再分配的效應(yīng)。而民生財政通過向低收入人群提供“以貨代款”的公共服務(wù)直接增加了低收入群體的可支配收入。RolfandAudun（2003）的研究發(fā)現(xiàn)，大量市政“以貨代款”的公共服務(wù)具有緩解挪威長期存在的收入分配不平等的作用?！?9〕公共財政通過提供教育、醫(yī)療、社保和就業(yè)等，可降低個人對自我及其后代的人力資本投資成本，縮小居民在文化、教育、醫(yī)療等消費上的差距，進而影響低收入家庭對后代的人力資本積累及其收入水平，緩解不同收入家庭的代際收入差距傳遞和持續(xù)拉大?！?0〕三是公共服務(wù)具有對城鄉(xiāng)收入差距的調(diào)節(jié)效應(yīng)。中國的居民收入差距主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入差距上，“中國的城市像歐洲，中國的農(nóng)村像非洲”是城鄉(xiāng)差距的一個素描。研究證明，公共服務(wù)對城鄉(xiāng)收入差距擴大趨勢的抑制作用顯著，其占GDP比例每提高1%，會帶來城鄉(xiāng)收入差距2.19%的降低?！?1〕公共服務(wù)對城鄉(xiāng)收入差距的調(diào)節(jié)機制主要通過促進農(nóng)村居民人力資本的存量和質(zhì)量實現(xiàn)。由于改革開放以來很長一段時間實行城鄉(xiāng)差別化的財政支出政策，公共服務(wù)支出主要偏向于城市，向農(nóng)村提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量相對較弱，導(dǎo)致農(nóng)村居民人力資本存量和質(zhì)量普遍低于城市，而城鄉(xiāng)人力資本投資的二元性直接導(dǎo)致了人力資本收益的二元性?！?2〕在此背景下，加大對農(nóng)村教育、醫(yī)療、社保和就業(yè)等公共服務(wù)的支出，對于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提升農(nóng)民收入的邊際效用會遠遠高于城市。教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等公共服務(wù)不僅是個人進行人力資本積累的前提和基礎(chǔ)，還能直接進入個人的收入函數(shù)，減少個人的人力資本投資支出。從代際效應(yīng)看，個人人力資本存量的積累能引起農(nóng)村居民對下一代人力資本投資的重視。所以公共服務(wù)投入會引致人力資本投資的代際傳遞和深化，產(chǎn)生人力資本投資乘數(shù)效應(yīng)?！?3〕

所以，公共服務(wù)具有收入差距調(diào)節(jié)效應(yīng)，和有效緩解收入差距、推動共享發(fā)展的效用，是公平型增長的重要動力。

四、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的公共服務(wù)制約

長期以來公共服務(wù)供給不平衡不充分已制約了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，進而制約了人民美好生活的實現(xiàn)，新時代需要通過公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，破除經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的公共服務(wù)約束，全面提升公共服務(wù)供給的平衡性和充分性，促進新舊動能轉(zhuǎn)換，推動創(chuàng)新型增長、內(nèi)需型增長和公平型增長，更好地滿足人民的美好生活期待。

1.公共服務(wù)供給不平衡及其對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的制約

公共服務(wù)供給不平衡主要通過影響人力資本配置效率影響創(chuàng)新動力。“考公務(wù)員熱”“公務(wù)員成為國家第一大考”現(xiàn)象背后折射的即是勞動力流向，或曰人力資本配置，已經(jīng)影響了人力資本配置效率。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，勞動力應(yīng)該流向創(chuàng)新的領(lǐng)域，但卻意愿流向政府機構(gòu)、事業(yè)單位，其原因正是政府機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)具有差別化的公共服務(wù)享有水平。公共服務(wù)供給不平衡在城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生的影響尤為明顯，外來人口，特別是農(nóng)民工，長期以來便與城鎮(zhèn)居民具有不一樣的差別化的公共服務(wù)權(quán)利，久之形成“兩棲型”就業(yè)，“鐘擺式”流動，消費行為和意愿均受到較大抑制；加之城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的存在，使具有人口優(yōu)勢的農(nóng)民消費難以有效激活，內(nèi)需型增長動力不足。而且，公共服務(wù)供給不平衡不僅沒有起到應(yīng)有的收入差距調(diào)節(jié)效應(yīng)，反而擴大了收入差距，導(dǎo)致公平型增長動力不足，制約人民日益增長的美好公平需要。

現(xiàn)實中不同類型的公共服務(wù)供給不平衡問題十分引人矚目，如社會保障。已有數(shù)據(jù)比較明顯地顯示了社會保障這一重要公共服務(wù)供給的不平衡問題。根據(jù)北京大學(xué)國家發(fā)展研究院發(fā)布的“中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查”顯示，不同類型的養(yǎng)老保險差距大，政府或事業(yè)單位的養(yǎng)老金中位數(shù)是新農(nóng)合養(yǎng)老金中位數(shù)的33倍。在養(yǎng)老保險上，城鎮(zhèn)戶籍人口中，60%有職工養(yǎng)老保險，21.4%有其他養(yǎng)老保險。在農(nóng)村地區(qū)，25.6%有新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，19.2%有其他養(yǎng)老保險。但在養(yǎng)老金數(shù)目上，不同養(yǎng)老保險項目的差別非常大。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金中位數(shù)為每年720元、城鎮(zhèn)（及其他）居民養(yǎng)老金的中位數(shù)為每年1200元，政府或事業(yè)單位養(yǎng)老金的中位數(shù)為每年24000元，企業(yè)養(yǎng)老保險金的中位數(shù)為每年18000元。〔24〕相對而言，政府機構(gòu)事業(yè)單位的公共服務(wù)供給明顯優(yōu)于一般企業(yè)，這也能夠解釋為何“公務(wù)員考試熱”等現(xiàn)象會長期存在。

尤其城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)供給不平衡是目前比較普遍的問題。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的明顯差距導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間不同的面貌。魏后凱的研究表明，2013年人均市政公用設(shè)施建設(shè)投資如果以村莊為1，那么，鄉(xiāng)為村莊的2.0倍，建制鎮(zhèn)為3.8倍，縣城為10.7倍，城市則為16.1倍（表1）?！?5〕“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”，差距巨大。另一方面城鄉(xiāng)之間的社會保障水平也存在較大差距，城鎮(zhèn)戶籍居民的人均離退休金為農(nóng)村居民的21.7倍、流動人口的17倍。這意味著離退休金在城鄉(xiāng)居民之間以及城鎮(zhèn)常住人口內(nèi)部的分布不均。類似的還體現(xiàn)在報銷醫(yī)療費等方面，城鎮(zhèn)居民人均報銷的醫(yī)療費是農(nóng)村居民的2.1倍、流動人口的10.2倍。城鎮(zhèn)居民人均低保收入是農(nóng)村居民的1.5倍、流動人口的21倍?！?6〕

2.公共服務(wù)供給不充分及其產(chǎn)生的危害

新時代推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)到創(chuàng)新型增長、內(nèi)需型增長和公平型增長的軌道上來需要相應(yīng)的公共服務(wù)供給給予充分匹配。無論創(chuàng)新型增長、內(nèi)需型增長還是公平型增長都離不開公共服務(wù)動力的充分供給。供給不充分，即供給不足，比如人力資本積累程度低，便沒有現(xiàn)代化的高科技創(chuàng)新所需要的高素質(zhì)、高人力資本的勞動者。如果創(chuàng)新最重要的要素——人缺乏，創(chuàng)新型增長動力便無來源。供給不充分，居民的公共服務(wù)支出壓力大，不僅居民消費難以有效釋放，而且會增強預(yù)防性儲蓄動機，導(dǎo)致居民消費乏力；供給不充分，特別是城鎮(zhèn)化進程中的特殊群體農(nóng)民工的公共服務(wù)享有不足，人的城鎮(zhèn)化目標將難以實現(xiàn)，居民消費會進一步受到抑制，消費主導(dǎo)的內(nèi)需型增長動力也難以形成；供給不充分，居民人力資本水平低，初次分配中獲得的勞動者報酬占比難以提高，居民人力資本的代際傳遞便出現(xiàn)“富者越富、窮者越窮”效應(yīng)，進而使初次分配格局固化，社會公平感下降，公平型增長難以形成。顯然，公共服務(wù)供給不充分會嚴重制約創(chuàng)新型、內(nèi)需型和公平型增長，經(jīng)濟增長便難以轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。

現(xiàn)階段的公共服務(wù)供給不充分首先體現(xiàn)在公共服務(wù)政策不足。公共服務(wù)供給充分與否在中國很大程度上要受到政府的政策影響，因為公共服務(wù)供給主要依靠政府投入，政府如果沒有相應(yīng)的公共服務(wù)政策，公共服務(wù)供給便難以有保障。在西方國家教育、醫(yī)療等公共服務(wù)支出被稱為社會支出，相應(yīng)的政策被稱為社會政策，有學(xué)者認為，從1978年開始到20世紀90年代中期，中國政府堅持“效率優(yōu)先，兼顧公平”的改革導(dǎo)向，施政重點放在經(jīng)濟政策上，旨在加速經(jīng)濟發(fā)展，這一時期，某種意義上而言中國只有經(jīng)濟政策，沒有社會政策〔27〕，政府的基本公共服務(wù)供給是不足的。其次相對于人民美好生活需要的供給不足，滿足不了人民的美好期待。政府用于公共服務(wù)方面的財政支出較低，難以滿足人民日益增長的公共服務(wù)需要。公共財政 （尤其是其中的政府財政預(yù)算） 支出結(jié)構(gòu)偏向于經(jīng)濟建設(shè)和行政管理，在社會領(lǐng)域的支出總量比較小，比重也比較低。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD） 的一份研究報告，中國的財政支出 2004 年以前的主要流向是有形資本而不是人力資本和社會發(fā)展項目?！?8〕黨的十九大報告明確指出：要“發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用”。幼有所育、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等現(xiàn)實問題已成為人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益訴求，這些方面的供給還遠遠不能滿足消費需求?！?9〕第三是相對于經(jīng)濟發(fā)展階段的需要的不足，這可以通過公共服務(wù)供給水平與國外的差距或者同等水平國家之間的差距比對給予證明。如果公共服務(wù)供給能夠達到經(jīng)濟發(fā)展水平所需或者與國際同等發(fā)展水平國家的投入相當(dāng)，表明供給是相對充分的；相反，低于同等水平或者與發(fā)達國家有較大差距，表明是不充分的，供給是不足的。研究顯示，歐美發(fā)達國家的社會支出水平最高，約占GDP的20-38%，中東歐經(jīng)濟發(fā)達的轉(zhuǎn)型國家也保持了相對較高的社會支出水平，約占 GDP的 20-30%，中國的社會支出占GDP的12%，遠遠落后于先進工業(yè)化國家?！?0〕還有學(xué)者根據(jù)基本模型的估計結(jié)果測算，最優(yōu)公共福利支出應(yīng)占GDP比重的區(qū)間為14.4%-16.4%。就中國而言，當(dāng)前的公共福利占GDP的比重剛超過9%，尚低于2011年GFS（低福利剛性國家）樣本中的均值（9.8%）。〔31〕國際比較的結(jié)果是中國的公共服務(wù)支出水平偏低，供給不充分，難以滿足經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的需要。

五、公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革匹配高質(zhì)量發(fā)展的思路

1.政績考核導(dǎo)向：公共服務(wù)水平影響官員升遷

公共服務(wù)供給從不平衡不充分轉(zhuǎn)向平衡充分需要政府加大投入。如何促進政府加大公共服務(wù)投入？績效考核的“指揮棒”最為要緊。長此以往由于公共服務(wù)供給是否不平衡、是否不充分沒有進入地方政府的政績考核指標體系，導(dǎo)致政府“重經(jīng)濟輕服務(wù)”偏向，對公共服務(wù)供給沒有動力也沒有壓力。為此，2018年中央經(jīng)濟工作會議提出：“推動高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求，必須加快形成推動高質(zhì)量發(fā)展的指標體系、政策體系、標準體系、統(tǒng)計體系、績效評價、政績考核，創(chuàng)建和完善制度環(huán)境，推動中國經(jīng)濟在實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展上不斷取得新進展?！边@足以表明今后將從政績考核指標入手，建立全面的公共服務(wù)政績考核指標體系，有效“指揮”地方政府的公共服務(wù)，實現(xiàn)平衡供給、充分供給。更進一步的，地方政府考核不可再以GDP論英雄，必須增加公共服務(wù)供給的考核指標。

與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)公共服務(wù)指標：一是構(gòu)建財政公共服務(wù)投入指標和結(jié)構(gòu)指標。保障公共服務(wù)的充足供給需要相應(yīng)的財政投入保障，必須明確設(shè)置公共服務(wù)的財政投入指標，比如教育經(jīng)費占GDP比重，且不僅有總量指標，還需要有結(jié)構(gòu)指標，教育內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化應(yīng)是未來的重要方向。二是農(nóng)民工市民化率。農(nóng)民工市民化就是農(nóng)民工與市民享有同等的公共服務(wù)權(quán)利，消除兩類人群之間的公共服務(wù)供給不平衡。應(yīng)將農(nóng)民工市民化率作為考核地方政府的重要指標，推動人的城鎮(zhèn)化進程，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，從而促進內(nèi)需型增長動力的形成。三是推動公共服務(wù)立法。法治是治理國家的基本方式。要破解高質(zhì)量發(fā)展的公共服務(wù)約束，讓公共服務(wù)供給從地方政府的軟指標上升為硬指標，實現(xiàn)公共服務(wù)法治化是一項迫切需要。因為法治是保障居民平等享有公共服務(wù)權(quán)利的最有效的方式。破除不同群體之間的公共服務(wù)享有不平衡需要通過基本公共服務(wù)立法加以規(guī)范和調(diào)節(jié)。

2.公共服務(wù)供給充分：清單化、層次化和社會化

高質(zhì)量發(fā)展需要充分的公共服務(wù)供給，以提升人力資本積累水平，減輕居民的公共服務(wù)支出壓力，調(diào)節(jié)收入差距，實現(xiàn)創(chuàng)新型、內(nèi)需型和公平型增長。實現(xiàn)公共服務(wù)供給充分就是要明確基本公共服務(wù)的政府供給責(zé)任，強化高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向。一是公共服務(wù)清單化。公共服務(wù)供給是政府的責(zé)任，政府供給要有責(zé)任清單。2017年國務(wù)院關(guān)于《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》中提出建立基本公共服務(wù)清單制，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和相關(guān)政策確定基本公共服務(wù)的主要領(lǐng)域，以及各領(lǐng)域的具體服務(wù)項目和國家基本標準。通過清單化，可以明確政府責(zé)任，防止地方政府的卸責(zé)行為，減輕居民的公共服務(wù)支出壓力，提高人力資本積累水平。二是公共服務(wù)層次化。高質(zhì)量發(fā)展必須匹配相應(yīng)的公共服務(wù)，即需要不同層次的公共服務(wù)滿足高質(zhì)量發(fā)展的要求，例如教育公共服務(wù)方面，根據(jù)Madsen & Murtin的研究，基礎(chǔ)教育作為工業(yè)革命之前人力資本的主要形式成為經(jīng)濟增長的主要動力，而中、高等教育在完成工業(yè)革命之后則變得更為重要?！?2〕臺航等學(xué)者也通過跨國數(shù)據(jù)的實證研究證明了隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，初等教育型人力資本占比提高對經(jīng)濟增長的促進作用逐漸減少，而高等教育型的影響作用會逐漸增大；中等教育型的情況與高等教育型相一致。〔33〕所以，公共服務(wù)匹配高質(zhì)量發(fā)展需要提供更加充分的中高等教育服務(wù)，而不僅僅是九年義務(wù)制教育，提升教育服務(wù)的層次性。黨的十八屆五中全會指出：“要提高教育質(zhì)量，推動義務(wù)教育均衡發(fā)展，普及高中階段教育。”現(xiàn)階段我國高等教育的公共財政支出僅占GDP比例的0.78%，低于同期經(jīng)合組織國家平均水平（1.13%）?！?4〕醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)也是如此，隨著健康需要層次的逐步改變與提高，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給也應(yīng)相應(yīng)地提升層次與之匹配，達到精準匹配需求。三是公共服務(wù)社會化。高質(zhì)量發(fā)展需要的公共服務(wù)是多維度的，相應(yīng)的，單一的政府投入維度顯然遠遠不夠。實現(xiàn)公共服務(wù)供給的充分性，需要公共服務(wù)供給的市場化、社會化力量共同參與，這意味著公共服務(wù)供給模式的轉(zhuǎn)變，即從單一的政府供給模式轉(zhuǎn)向政府、市場、社會多元的供給模式。政府、市場與社會合作能夠有效提升公共服務(wù)效率，緩解政府的財力不足。因而通過公共服務(wù)供給的社會化渠道彌補政府供給的不足，能夠大大提升公共服務(wù)供給量，實現(xiàn)充分供給，從而更好地滿足經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的需要，回應(yīng)人民日益增長的美好生活訴求。

3.公共服務(wù)供給平衡：均等化的制度改革

黨的十九大報告提出到2035年基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。公共服務(wù)供給不平衡抑制高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標，通過均等化實現(xiàn)經(jīng)濟社會平衡發(fā)展，一是要改革戶籍制度，推動農(nóng)民工市民化。前文已論述目前戶籍制度背后是差異性的公共服務(wù)享有不平等，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，提高居民消費水平，應(yīng)按照常住人口而非戶籍人口匹配公共服務(wù)，實現(xiàn)同城同權(quán)，讓更多的外來人口享有同等的公共服務(wù)。農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵是讓其享有與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)權(quán)利，這需要改革戶籍制度，破除公共服務(wù)供給的身份屬性。二是要推動公共財政體制改革。2018年2月國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，為進一步完善政府公共服務(wù)的財政制度邁出了重要一步。公共服務(wù)需要政府的財政投入，改革公共服務(wù)財政投入的城市偏向，推動公共服務(wù)投入的城鄉(xiāng)一體化取向?qū)⑹且粋€大方向。城鄉(xiāng)平衡如此，區(qū)域平衡也是如此，也需要改革財政體制，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，促進區(qū)域公共服務(wù)供給平衡發(fā)展。城鄉(xiāng)平衡、區(qū)域平衡以及不同群體的平衡都需要財政制度改革與之匹配。目前按照身份制匹配公共服務(wù)供給的制度安排導(dǎo)致政府機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、民營企業(yè)等不同身份的群體享有不同的公共服務(wù)待遇，降低了人力資本配置效率。推進創(chuàng)新型增長，促進人力資本有效率地配置，需要改革財政體制，讓不同群體享有同等的公共服務(wù)權(quán)利待遇。三是要推進一體化的教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等制度改革。城鄉(xiāng)差距是目前最顯著的差距之一，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程，需要一體化的公共服務(wù)制度改革相匹配。目前一體化的公共服務(wù)制度改革雖在推進，但遠遠不夠，例如在教育的公共服務(wù)方面，盡管2016年7月出臺了《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，但更高層次的一體化改革推進措施尚有待落實，從而實現(xiàn)黨的十九大報告提出的要推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，辦好學(xué)前教育、特殊教育和網(wǎng)絡(luò)教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育需求的目標。另一方面在社會保障上目前還只實現(xiàn)了醫(yī)療保險的一體化，按照2016年1月《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，預(yù)計2019年可全國實現(xiàn)。發(fā)達地區(qū)的上海率先于2016年1月1日起實施了《上海市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險辦法》，建立了城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險制度，但城鄉(xiāng)一體化社會保障的其他方面，如失業(yè)保險、養(yǎng)老保險等仍需要改革和推進。

六、結(jié)語

推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是未來中國經(jīng)濟發(fā)展的最新指向，也是化解新時代社會主要矛盾的需要。只有通過經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供更多更好的高質(zhì)量產(chǎn)品與服務(wù)才能滿足人民日益增長的美好生活需要。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實質(zhì)是經(jīng)濟增長動力的轉(zhuǎn)變，從依賴要素的數(shù)量投入轉(zhuǎn)向要素質(zhì)量的提升，即依靠人力資本推動創(chuàng)新型增長；從投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向由消費主導(dǎo)的、投資與消費協(xié)調(diào)的內(nèi)需型增長，實現(xiàn)從微觀要素到宏觀經(jīng)濟動力的轉(zhuǎn)變。同時，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展不僅是單純的GDP增長，而且包含了社會領(lǐng)域的公平維度的發(fā)展，即收入分配更加公平，從單純的效率型轉(zhuǎn)向公平推動型增長，因而，經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段是創(chuàng)新型增長、內(nèi)需型增長和公平型增長共同推動的。有效的公共服務(wù)供給能夠影響人力資本積累和配置效率，成為創(chuàng)新的重要因子。同時，公共服務(wù)也能影響居民消費和城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量，因此成為內(nèi)需型增長的重要動力；公共服務(wù)還具有收入差距調(diào)節(jié)功能，因此成為公平型增長的動力。現(xiàn)實中公共服務(wù)供給不平衡不充分已使公共服務(wù)的創(chuàng)新、消費和公平效應(yīng)受到制約。破解公共服務(wù)供給的不平衡不充分約束，需要從構(gòu)建公共服務(wù)政績考核體系著手，給地方政府以動力和壓力，要求地方政府在更加重視公共服務(wù)提供的同時，落實公共服務(wù)供給的清單化、層次化和社會化制度機制，一方面，推動公共服務(wù)充分供給，另一方面，助力國家戶籍制度、公共財政制度、基本公共服務(wù)供給制度的均等化改革，實現(xiàn)公共服務(wù)的平衡供給，滿足經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展階段的公共服務(wù)需要。

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（責(zé)任編輯：張 琦）