社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP運(yùn)作模式研究

章萍

摘 要 政府和社會(huì)資本合作（PPP）供給養(yǎng)老服務(wù)成為破解我國(guó)養(yǎng)老難題的新路徑，受到廣泛期待。依據(jù)新公共管理理論提出的政府和社會(huì)資本協(xié)同型合作關(guān)系分析框架，對(duì)章貢區(qū)示范項(xiàng)目運(yùn)作模式進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)探討。新時(shí)代居家養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的有效運(yùn)作，尚需完善政府與社會(huì)資本合作的制度體系、探索因地制宜的PPP運(yùn)作模式、設(shè)計(jì)合理的投資回報(bào)機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

關(guān)鍵詞 居家養(yǎng)老服務(wù)；政府和社會(huì)資本合作（PPP）；章貢區(qū)

[中圖分類號(hào)]F062.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2018）11-0060-05

一、問題的提出

隨著我國(guó)人口老齡化的快速發(fā)展，老年人口規(guī)模急劇擴(kuò)大，養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾日益凸顯。根據(jù)全國(guó)老齡辦的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2017年底，全國(guó)60歲以上老年人口已達(dá)2.41億，占總?cè)丝诘?7.3%，且以每年近千萬(wàn)的速度持續(xù)增長(zhǎng)。黨的十九大報(bào)告指出，“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，這是新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)方針與基本方向。引入社會(huì)資本推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革，成為應(yīng)對(duì)老齡化、解決養(yǎng)老服務(wù)供需失衡矛盾的有效藥方。早在2015年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，將適用于公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的PPP模式拓展至養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域，同時(shí)一批養(yǎng)老服務(wù)PPP示范項(xiàng)目相繼推出。居家養(yǎng)老因其在養(yǎng)老服務(wù)體系中的主體地位，在示范項(xiàng)目立項(xiàng)上受到較大重視，江西省贛州市章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP示范項(xiàng)目就是其中之一。

西方從20世紀(jì)70年代開始，就有學(xué)者研究養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)力量及其介入模式。David Shulman與Ruth Galanter（1976）從運(yùn)營(yíng)方式角度關(guān)注政府和社會(huì)資本合作，建議先由政府出資建設(shè)，然后交由企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，提高養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量。Dan M.McGill（1988）從投融資角度關(guān)注政府和社會(huì)資本合作，重點(diǎn)討論養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目資金的市場(chǎng)化來(lái)源與路徑設(shè)計(jì)。Harry R. Moody（2004）重點(diǎn)分析了美國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政府和社會(huì)合作的重要性與實(shí)踐價(jià)值。當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)PPP模式運(yùn)作比較成熟。相對(duì)而言，養(yǎng)老服務(wù)PPP模式在我國(guó)仍處于起步階段，國(guó)內(nèi)研究主要關(guān)注PPP模式對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的適用性問題，郜凱英（2015）分析我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老存在的問題，討論了PPP模式在資金供給與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上的優(yōu)勢(shì)；郝濤（2017）等研究指出PPP模式應(yīng)用于居家養(yǎng)老服務(wù)，政府和社會(huì)資本能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)劣互補(bǔ)、合作增效，有效解決居家養(yǎng)老服務(wù)中的供給總量不足和結(jié)構(gòu)不合理問題。孫玉棟、鄭垚（2018）系統(tǒng)分析了我國(guó)PPP養(yǎng)老模式的發(fā)展優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)階段面臨的挑戰(zhàn)，提出探索更加科學(xué)合理的養(yǎng)老PPP運(yùn)作模式。

已有文獻(xiàn)分析表明，居家養(yǎng)老服務(wù)PPP模式一方面可以拓展養(yǎng)老服務(wù)融資渠道，緩解政府資金壓力；另一方面還能通過多樣化與差異化供給，改善居家養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，提高供給質(zhì)量。但同時(shí)，居家養(yǎng)老PPP模式也會(huì)因制度設(shè)計(jì)不合理或運(yùn)營(yíng)模式不成熟產(chǎn)生一系列問題，達(dá)不到項(xiàng)目預(yù)期效果。因此，總結(jié)示范項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究居家養(yǎng)老服務(wù)PPP模式如何有效運(yùn)作，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，具有重要理論和實(shí)踐價(jià)值。本文立足于新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)新要求，分析PPP模式在解決居家養(yǎng)老服務(wù)上體現(xiàn)出來(lái)的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合居家養(yǎng)老服務(wù)示范項(xiàng)目取得的經(jīng)驗(yàn)和存在的問題，提出完善居家養(yǎng)老服務(wù)PPP運(yùn)作模式的對(duì)策，為促進(jìn)養(yǎng)老PPP模式有效運(yùn)作提供理論參考。

二、居家養(yǎng)老服務(wù)PPP模式運(yùn)作的理論基礎(chǔ)

（一）PPP模式的運(yùn)作理論

20世紀(jì) 70 年代末到 80 年代初，西方工業(yè)化國(guó)家面臨滯漲及預(yù)算縮減壓力，加之龐大的公共部門遭受無(wú)效率、缺乏競(jìng)爭(zhēng)和公共服務(wù)壟斷供給的質(zhì)疑，私人部門、非盈利組織在公共治理中的地位與作用逐漸顯現(xiàn)進(jìn)而建立并發(fā)展了政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）（唐祥來(lái)，2016）。

新公共管理理論者認(rèn)為，PPP模式的有效性主要體現(xiàn)在服務(wù)供給過程的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立和對(duì)消費(fèi)者服務(wù)需求的有效回應(yīng)。Mohamed（2015）指出政府與社會(huì)資本合作模式既是公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的采購(gòu)機(jī)制，又是執(zhí)行公共政策的重要工具。Aworunse 等（2012）從兩者關(guān)系演進(jìn)的角度，認(rèn)為20世紀(jì)80 年代之后政府和社會(huì)資本的關(guān)系經(jīng)歷了3種模式：替代性演進(jìn)、互補(bǔ)性演進(jìn)、合作性演進(jìn)。

第一是替代性演進(jìn)。20世紀(jì)80 年代，歐美公共支出大幅膨脹，而支出效率偏低。鑒于此，公共選擇論者從政府失靈的角度，倡導(dǎo)公共服務(wù)民營(yíng)化，通過民營(yíng)化替代傳統(tǒng)的由官僚組織獨(dú)家提供公共服務(wù)的模式。然而，替代性演進(jìn)過程中社會(huì)資本雖然具有服務(wù)的效率優(yōu)勢(shì)，但沒有意愿也無(wú)法承擔(dān)政府公共服務(wù)的所有職能。

第二是互補(bǔ)性演進(jìn)。20世紀(jì)90年代，西方公共部門和社會(huì)資本均非強(qiáng)勢(shì)，彼此之間既非替代也沒有結(jié)成穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，當(dāng)政府部門需要時(shí)，就會(huì)尋求社會(huì)資本專業(yè)化支持，通過廣泛津貼的模式發(fā)展公私部門之間的互補(bǔ)關(guān)系。新自由主義認(rèn)為，這是現(xiàn)代政府進(jìn)步的必然結(jié)果。然而，互補(bǔ)性演進(jìn)的雙方主要是為了各自利益而展開交流型的合作，缺乏共享共創(chuàng)的穩(wěn)定合作機(jī)制，難以達(dá)到預(yù)期的互補(bǔ)成效。

第三是合作性演進(jìn)。進(jìn)入21世紀(jì)，西方公共部門預(yù)算吃緊，效率不高，新公共管理理論者認(rèn)為，對(duì)于兼具公益性和盈利性的準(zhǔn)公共領(lǐng)域，應(yīng)大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP），建立雙方協(xié)同型合作關(guān)系，確定一致的創(chuàng)新目標(biāo)和發(fā)展愿景，達(dá)到兩者信息、技術(shù)等資源共享共創(chuàng)的效果。從實(shí)施績(jī)效來(lái)看，PPP模式既發(fā)揮投融資功能，也成為公共政策工具，還促進(jìn)了公共治理改進(jìn)。

（二）PPP模式運(yùn)作理論在居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的適用性分析

居家養(yǎng)老服務(wù)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，從我國(guó)政府和社會(huì)資本關(guān)系的實(shí)踐探索來(lái)看，也基本上遵循著替代性演進(jìn)、互補(bǔ)性演進(jìn)、合作性演進(jìn)路徑。我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)長(zhǎng)期由家庭承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。工業(yè)化發(fā)展以來(lái)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府依托單位制福利，給家庭提供一定養(yǎng)老支持。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，居家養(yǎng)老伴隨公共服務(wù)民營(yíng)化，發(fā)生替代性演進(jìn)；家庭功能逐步退化，人口老齡化深度發(fā)展，加之和諧社會(huì)發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)追求，政府對(duì)居家養(yǎng)老日益重視，很多地方采用政府購(gòu)買服務(wù)或者服務(wù)外包等形式，居家養(yǎng)老借助社會(huì)資本，發(fā)生互補(bǔ)性演進(jìn)；最近幾年，PPP模式成為新時(shí)代我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的主要發(fā)展方向，政府和社會(huì)資本協(xié)同合作，在保障養(yǎng)老服務(wù)公益性的前提下，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提升服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)差異化供給，居家養(yǎng)老領(lǐng)域政府和社會(huì)資本互利共贏，發(fā)生合作性演進(jìn)。

從我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)政府和社會(huì)資本的關(guān)系演進(jìn)，新公共管理的PPP模式運(yùn)作理論對(duì)居家服務(wù)具有較強(qiáng)的適用性和解釋力。PPP模式運(yùn)作理論強(qiáng)調(diào)，政府和社會(huì)資本雙方應(yīng)建立共享共創(chuàng)的協(xié)同型合作關(guān)系，PPP模式不僅僅是融資工具，還是公共政策工具，更是公共治理變革，這些都為居家養(yǎng)老項(xiàng)目PPP模式運(yùn)作指明了發(fā)展路徑。

三、居家養(yǎng)老服務(wù)PPP模式運(yùn)作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP示范項(xiàng)目介紹

贛州市章貢區(qū)是贛州市老齡化程度最高的縣級(jí)行政區(qū)，截至2016年底，全區(qū)人口49.5萬(wàn)人，60歲以上老人9.33萬(wàn)人，占總?cè)丝跀?shù)的18.85%，且以每年5%～6%的速度增長(zhǎng)。老年人口基數(shù)大、高齡老人比例高、空巢老人逐年增多、家庭養(yǎng)老功能弱化等問題日益顯現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革任務(wù)緊迫。

2015年，國(guó)家開始在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，章貢區(qū)政府在分析自建自營(yíng)居家養(yǎng)老服務(wù)中心效果的基礎(chǔ)上，決定采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)居家養(yǎng)老服務(wù)中心。區(qū)政府通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，選取江西鷺溪農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司為社會(huì)資本方，并授權(quán)贛州市場(chǎng)建設(shè)綜合開發(fā)有限公司與社會(huì)資本方合資，運(yùn)用PPP模式組建江西添福養(yǎng)老服務(wù)有限公司。項(xiàng)目總投資1.6億元，政府占股 20%，社會(huì)資本方占股80%，公司負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)區(qū)內(nèi)72個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，其中新建網(wǎng)點(diǎn)10個(gè)，改擴(kuò)建網(wǎng)點(diǎn)62個(gè)，總建筑面積達(dá)5.05萬(wàn)平方米。PPP項(xiàng)目計(jì)劃為全區(qū)11萬(wàn)名60周歲以上老年人提供日間照料、配餐送餐、醫(yī)療陪護(hù)等社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋目標(biāo)。區(qū)政府授權(quán)項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)期15年，特許經(jīng)營(yíng)到期后，項(xiàng)目公司將該項(xiàng)目全部設(shè)施無(wú)償移交給政府指定機(jī)構(gòu)。自2015年7月PPP項(xiàng)目公司開展運(yùn)營(yíng)以來(lái)，已運(yùn)營(yíng)居家養(yǎng)老服務(wù)中心網(wǎng)點(diǎn)29個(gè)，日均接待、照料老人500人次，日均助餐600人次。各社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心還成立了老年協(xié)會(huì)和興趣小組，定期舉辦唱歌、排練舞蹈、樂器練習(xí)等團(tuán)隊(duì)活動(dòng)。從服務(wù)效果看，老人滿足感較高，初步形成范圍廣、功能多的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，居家養(yǎng)老服務(wù)供給水平得以顯著提升。

（二）章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的創(chuàng)新特點(diǎn)

1.創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)PPP運(yùn)作模式

章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，采用“BOT+O&M;”（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交+委托運(yùn)營(yíng)）模式。新建項(xiàng)目采用BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）模式運(yùn)作，由社會(huì)資本方獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)等，項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)歸政府，項(xiàng)目公司以零租金方式使用項(xiàng)目資產(chǎn)，享有項(xiàng)目收益，項(xiàng)目期滿后公司資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理權(quán)移交給政府；存量項(xiàng)目采用O&M;（委托運(yùn)營(yíng)）模式，政府將之前長(zhǎng)期閑置的非臨街商業(yè)用房改擴(kuò)建后，以零租金租賃方式給項(xiàng)目公司用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。這種“新建+存量”捆綁式的“BOT+O&M;”運(yùn)作模式，將政府和社會(huì)資本的各自優(yōu)勢(shì)和資源有效發(fā)揮和利用，合力提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本、老人和社會(huì)的多方共贏。

2.構(gòu)建居家養(yǎng)老服務(wù)PPP風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

PPP模式尚屬新生事物，投資規(guī)模大，回收周期長(zhǎng)，不可控因素較多，操作復(fù)雜。為了確保PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)，章貢PPP合作雙方積極協(xié)商，多舉措防控風(fēng)險(xiǎn)。

首先，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備充分。在項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段，區(qū)政府做了大量的項(xiàng)目前期準(zhǔn)備和協(xié)調(diào)工作，成立了綜合協(xié)調(diào)、項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)協(xié)調(diào)和融資協(xié)調(diào)等工作組，全面保障項(xiàng)目建設(shè)。區(qū)政府還在充分吸納民意、征求社區(qū)民眾意見的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃全區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)模，審慎確定PPP項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模。在項(xiàng)目識(shí)別階段，區(qū)政府授權(quán)區(qū)老齡辦作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，代表政府參與PPP項(xiàng)目全過程，并委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)提供PPP項(xiàng)目識(shí)別論證、實(shí)施方案編制、社會(huì)資本方遴選、合作協(xié)議起草等全過程專業(yè)服務(wù)。項(xiàng)目落地時(shí)，嚴(yán)格按照財(cái)政部《PPP項(xiàng)目指南》的流程，強(qiáng)化項(xiàng)目評(píng)審，規(guī)范項(xiàng)目操作。

其次，運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)性磋商機(jī)制遴選合適的社會(huì)資本方。章貢社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方，是江西鷺溪農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，這是一家在贛州市內(nèi)擁有包括餐飲、生態(tài)農(nóng)業(yè)、社區(qū)生活配送、廣告設(shè)計(jì)在內(nèi)的多產(chǎn)業(yè)公司。多產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力和優(yōu)勢(shì)是其維持項(xiàng)目公司持續(xù)現(xiàn)金流和盈利的關(guān)鍵。其盈利點(diǎn)在于，規(guī)模效應(yīng)優(yōu)勢(shì)明顯，公司在餐飲和生態(tài)農(nóng)業(yè)上有完備的供應(yīng)鏈，而且業(yè)務(wù)熟練；公司業(yè)務(wù)整合能力強(qiáng)，運(yùn)用其廣告設(shè)計(jì)能力自產(chǎn)自銷，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)做廣告；公司開拓“小飯桌”增收業(yè)務(wù)，不僅為老人提供成本價(jià)的配餐服務(wù)，而且面向社區(qū)其他人群開拓“小飯桌”業(yè)務(wù)，利用其業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)為公司增加收益。

再次，科學(xué)識(shí)別和分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。章貢區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目根據(jù)項(xiàng)目周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜的特點(diǎn)，注意識(shí)別和分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，政府委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)識(shí)別和評(píng)估項(xiàng)目全周期風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)由最適宜一方承擔(dān)原則，在政府和社會(huì)資本之間合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。PPP合同約定，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)；法律、政策、最低市場(chǎng)需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)；不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

3.確定合理的居家養(yǎng)老服務(wù)PPP投資回報(bào)機(jī)制

章貢區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)方式是混合收益模式，其收益由三部分構(gòu)成：一是使用者付費(fèi)。即由享受服務(wù)的老人對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)中心提供的日常生活照料、精神慰藉、家政等服務(wù)，按照定價(jià)支付相應(yīng)費(fèi)用。這部分收益是PPP項(xiàng)目公司的主要收益來(lái)源。截至2017年9月，使用者付費(fèi)營(yíng)收共計(jì)約1 290萬(wàn)元。二是政府付費(fèi)。將用于購(gòu)買PPP項(xiàng)目養(yǎng)老服務(wù)的政府付費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算，包括兩種付費(fèi)方式：第一是固定補(bǔ)助：主要用于居家養(yǎng)老服務(wù)中心日常運(yùn)行管理；第二是民生補(bǔ)貼：主要用于對(duì)年滿60周歲以上的“三無(wú)”老人、低保老人及城市中度以上失能老人等特定對(duì)象購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)中心提供的配餐送餐、生活照料、醫(yī)療保健、家政等養(yǎng)老服務(wù)。三是可行性缺口補(bǔ)助。在15 年特許經(jīng)營(yíng)期間，按照風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)超過上限的，由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口，確保PPP項(xiàng)目公司通過使用者付費(fèi)、政府固定補(bǔ)貼、民生補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等方式取得的年回報(bào)率不低于10%的基本收益水平，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4.建立居家養(yǎng)老服務(wù)PPP績(jī)效考評(píng)機(jī)制

為確保公共利益最大化，章貢區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目建立了比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目?jī)效考評(píng)機(jī)制。一是在政府補(bǔ)助中設(shè)置了政府民生補(bǔ)助項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目公司需要提供相應(yīng)服務(wù)才可獲得該項(xiàng)補(bǔ)助；二是編制了《項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)及相關(guān)考核表》，制定了一套非常詳盡的監(jiān)管指標(biāo)，使用者的反饋和打分占有較大權(quán)重。每年1月和7月，政府方依據(jù)“考核表”組織民政等相關(guān)職能部門對(duì)照指標(biāo)逐項(xiàng)考核?？己送ㄟ^，項(xiàng)目公司獲得全額補(bǔ)助資金；考核若第一次不通過，項(xiàng)目公司可以整改；若第二次不通過，政府方有權(quán)自行或委托第三方進(jìn)行必要的整改，一切風(fēng)險(xiǎn)與費(fèi)用由 PPP項(xiàng)目公司承擔(dān)，并相應(yīng)減扣補(bǔ)助金額。嚴(yán)格的績(jī)效考評(píng)制度，有助于規(guī)范項(xiàng)目公司運(yùn)作中的各類行為，保證項(xiàng)目服務(wù)水平。

（三）章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP模式面臨的問題分析

根據(jù)新公共管理的PPP模式運(yùn)作理論，章貢區(qū)示范項(xiàng)目處在互補(bǔ)性演進(jìn)向合作性演進(jìn)的轉(zhuǎn)化階段。政府和社會(huì)資本雙方既建立了協(xié)同型合作關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)信息、技術(shù)等資源的共享共創(chuàng)，改善了居家養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)，提高了養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。與此同時(shí)，由于項(xiàng)目還處在探索階段，政府治理還在不斷改進(jìn)過程中，項(xiàng)目還存在互補(bǔ)性關(guān)系的特點(diǎn)，缺乏共享共創(chuàng)的穩(wěn)定合作機(jī)制，一定程度影響到居家養(yǎng)老服務(wù)PPP 運(yùn)作效果。

1.制度性保障欠缺

雖然財(cái)政部和發(fā)改委出臺(tái)了較多關(guān)于PPP 的意見和辦法，但是總體還是停留在部門規(guī)范性文件的層面上。地方政府操作性政策還處在摸索階段，給社會(huì)資本通過 PPP 參與社區(qū)居家養(yǎng)老建設(shè)和運(yùn)作帶來(lái)不確定因素，居家養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的政策性風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。需要以法律的形式，將政府與社會(huì)資本方合作的具體方式、相關(guān)權(quán)責(zé)及利益等進(jìn)行明確，才能消除各方疑慮，培育契約精神，為PPP項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn)保駕護(hù)航。

2.項(xiàng)目建設(shè)資金融資渠道單一

章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目總投資1.6億元，分3年建設(shè)完成。其中20%的資金由項(xiàng)目公司自籌，剩余1.28億元資金由政府擔(dān)保向國(guó)家開發(fā)銀行貸款。這種僅靠銀行借款的單一債務(wù)性融資方式使項(xiàng)目公司的負(fù)債比率過高，每年的利息支出就達(dá)1 300多萬(wàn)元，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。另一方面，政府擔(dān)保融資方式不僅將政府財(cái)政置于潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中，也會(huì)因PPP項(xiàng)目逐漸增多和融資規(guī)模不斷擴(kuò)大而不可持續(xù)。

3.居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)隊(duì)伍短缺

養(yǎng)老服務(wù)的供給重在提供優(yōu)質(zhì)滿意的服務(wù)。目前，章貢區(qū)居家養(yǎng)老護(hù)理和康復(fù)的專業(yè)人才短缺，提供的服務(wù)形式主要是定點(diǎn)服務(wù)，未能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的定點(diǎn)與上門服務(wù)結(jié)合的形式。由于缺乏專業(yè)認(rèn)證的渠道，PPP項(xiàng)目的大部分社區(qū)服務(wù)人員，主要是“4050”人員和外來(lái)務(wù)工人員，不具備專業(yè)執(zhí)業(yè)資格，對(duì)老人的心理需求、特殊照護(hù)等需求，缺乏專業(yè)能力。居家養(yǎng)老專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)，既需要項(xiàng)目公司的重視，也離不開政府的支持。

四、完善居家養(yǎng)老服務(wù)PPP運(yùn)作模式的政策建議

新公共管理理論認(rèn)為，PPP模式不僅開辟了新的投融資渠道，也提供了新的公共政策選擇，更提出了公共治理改進(jìn)的要求。完善居家養(yǎng)老服務(wù)PPP運(yùn)作模式，需要借鑒已有示范項(xiàng)目積累的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建高效的協(xié)同合作運(yùn)行機(jī)制。

（一）探索因地制宜的PPP運(yùn)作模式

根據(jù)新時(shí)代居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展要求，政府和社會(huì)資本需要積極探索富有創(chuàng)新性的居家養(yǎng)老PPP運(yùn)作模式。從章貢區(qū)的PPP項(xiàng)目實(shí)踐看，“BOT+O&M;”模式是政府和社會(huì)資本合作的一種方式創(chuàng)新，同時(shí)也是適合章貢區(qū)實(shí)際特點(diǎn)、解決其供需失衡矛盾較有效的PPP運(yùn)作模式，在較短時(shí)間內(nèi)盤活了政府的存量資產(chǎn)，擴(kuò)大了養(yǎng)老服務(wù)供給資源總量，改善了供需矛盾，提高了供給水平和效率。根據(jù)財(cái)政部PPP中心的項(xiàng)目庫(kù)數(shù)據(jù)，當(dāng)前實(shí)踐中養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式不一，有BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）、ROT（改建-運(yùn)營(yíng)-移交）、O&M;（Operations and Maintenance）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）等基本模式。不同模式各有特點(diǎn)，適用條件不同。因此，政府和社會(huì)資本合作中應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況和不同的居家養(yǎng)老項(xiàng)目特點(diǎn)，合理選擇PPP模式并根據(jù)需要大膽創(chuàng)新運(yùn)作模式。探索過程中應(yīng)當(dāng)組織專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行多方調(diào)研與嚴(yán)格論證，以達(dá)到資源的最充分利用，改進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)水平。

（二）合理設(shè)計(jì)投資回報(bào)機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)體系

居家養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目普遍具有公益性質(zhì)且投資周期長(zhǎng)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)短期內(nèi)回報(bào)少，一般的使用者付費(fèi)機(jī)制可能難以維持項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)作。因此，需要根據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)合理設(shè)計(jì)投資回報(bào)機(jī)制，這是保障項(xiàng)目能夠可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵，也是激發(fā)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)并積極承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的前提。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的初期階段，政府應(yīng)盡可能幫助社會(huì)資本方創(chuàng)造合理收益，在使用者付費(fèi)基礎(chǔ)上，結(jié)合政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、稅費(fèi)優(yōu)惠等方式扶持社會(huì)資本方，使其獲得最低收益并具備相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。此外，對(duì)于大型的、綜合性的養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目，還可以探索開發(fā)性資源補(bǔ)償?shù)幕貓?bào)機(jī)制。

政府還需要制定科學(xué)合理且操作性強(qiáng)的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建合理的評(píng)價(jià)體系。規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)能夠促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，激勵(lì)項(xiàng)目方不斷自我完善，提供到位的養(yǎng)老服務(wù)，真正達(dá)到為老人服務(wù)的目的。同時(shí)，科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)能夠鼓勵(lì)PPP養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目形成特色化發(fā)展格局，有效滿足不同群體老人的多種養(yǎng)老服務(wù)需求，并逐漸實(shí)現(xiàn)品牌化和連鎖化運(yùn)作，不斷改善養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

（三）完善政府與社會(huì)資本合作的制度體系

當(dāng)前居家養(yǎng)老PPP模式正處于成長(zhǎng)期，示范項(xiàng)目運(yùn)行改善了居家養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)。然而，居家養(yǎng)老PPP模式還面臨著社會(huì)資本投入不積極，實(shí)際運(yùn)行缺乏制度保障等現(xiàn)實(shí)問題，迫切需要完善政府與社會(huì)資本合作中的制度體系，營(yíng)造適合PPP良性運(yùn)作的制度環(huán)境。

首先，完善法律法規(guī)，為PPP項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)作提供法律保障。政府部門和社會(huì)資本方的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，需要有明確的法律法規(guī)作為依據(jù)。目前有關(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目運(yùn)行依據(jù)都是政策文件，法律效力不高，政策的實(shí)際操作也有很強(qiáng)的隨意性，難以形成穩(wěn)定的合作預(yù)期，也不足以起到規(guī)范約束作用。因此，必須盡快完善高層次的法律法規(guī)，嚴(yán)格界定合作雙方的權(quán)責(zé)，這樣才能有法可依，保障居家養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目健康運(yùn)行。

其次，完善風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分配及管理制度。養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目合作周期長(zhǎng)，不確定性風(fēng)險(xiǎn)因素較多。政府和社會(huì)資本方由于所掌握的資源、信息不同，對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的控制能力也強(qiáng)弱不一，需要全面識(shí)別項(xiàng)目整個(gè)周期可能遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)，并分析風(fēng)險(xiǎn)誘因，按“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜一方承擔(dān)”原則進(jìn)行合理分配，以保證風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的影響最小。如BOT模式中，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)；法律和政策變更等不確定性的外部制度風(fēng)險(xiǎn)，一般由更具控制能力的政府承擔(dān)；對(duì)于項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，鑒于養(yǎng)老項(xiàng)目初期投資規(guī)模大、投資收益低且回收慢的特點(diǎn)，在項(xiàng)目起步階段，建議政府承擔(dān)主要的融資責(zé)任，給予足夠力度的政策優(yōu)惠與財(cái)政補(bǔ)貼，以激發(fā)社會(huì)資本參與的積極性；以后隨著項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)，運(yùn)營(yíng)收益提升，逐步將融資責(zé)任向社會(huì)資本轉(zhuǎn)移，最終實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)為主、政府為輔”的分擔(dān)制度。

最后，完善PPP融資制度。目前銀行借款的單一債務(wù)性融資安排隱存較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也制約了PPP模式的發(fā)展。迫切需要?jiǎng)?chuàng)新金融支持模式，設(shè)計(jì)與PPP項(xiàng)目特點(diǎn)及項(xiàng)目所處的周期階段相宜的不同屬性、不同形式的金融產(chǎn)品，以加快PPP項(xiàng)目落地、推進(jìn)PPP模式發(fā)展。

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