我國社會保障建設(shè)的對策研究

袁微　高楊　高元志

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是讓全體人民在共建共享中有更多獲得感并朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進的關(guān)鍵時期。社會保障作為共享發(fā)展成果的基本途徑與制度保障，無疑應(yīng)扮演更加重要的角色。加快健全我國社會保障體系，并使之沿著更加公平、更有效率、更可持續(xù)的方向走向成熟、定型的發(fā)展新階段，是“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重要任務(wù)。

科學認識我國社會保障制度

社會保障制度的內(nèi)涵

社會保障是國家通過立法并依法采取必要的行政手段，對國民收入進行再分配，對暫時或永久喪失勞動能力，或因其他各種原因面臨生活困難或生存風險的社會成員提供必要的、基本的、經(jīng)濟的保障制度以及相關(guān)措施。我國的社會保障主要包括：社會保險、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置等。其中社會保險是社會保障體系中最重要的組成成分，是應(yīng)對社會風險，發(fā)揮社會保障共濟性的重要途徑。

社會保障的主要功能

社會保障制度是現(xiàn)代國家一項重要的社會經(jīng)濟制度，關(guān)乎民生改善和社會公平正義，是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，營造安定有序的生活環(huán)境，推進和諧社會建設(shè)的重要保障。其作用有以下幾點：

社會保障是收入分配的調(diào)節(jié)器。社會保障制度的建立和實施，就是通過再分配，削高墊低，適當縮小各階層社會成員之間的收入差距，避免貧富懸殊，使社會成員的基本生活得到保障，使社會分配趨于公平。社會保障作為重要的反貧困手段，通過社會保險、社會救助等政策使貧困者的收入增高、能力提升，以改善其貧困狀況，最終達到社會穩(wěn)定、調(diào)控收入分配的目的。

社會保障是社會發(fā)展的穩(wěn)定器。社會保障通常被稱為社會的安全網(wǎng)或社會減震器，國家建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，就是保障城鄉(xiāng)居民在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時的基本生活和基本醫(yī)療需求，使無收入、低收入以及遭受各種意外災(zāi)害的城鄉(xiāng)居民有可以依靠的生活來源，保障他們的基本生存需要，消除社會成員的不安全感并緩解社會矛盾。

社會保障是經(jīng)濟社會發(fā)展的推進器。完善的社會保障制度是經(jīng)濟社會發(fā)展的“推進器”，一方面可以改善人們的消費預(yù)期和消費結(jié)構(gòu)，刺激消費需求，拉動經(jīng)濟增長；另一方面，完善的社會保障制度可以促進勞動力在全社會范圍內(nèi)自由流動，使人力資源得到合理配置。同時，社會保障基金的長期積累和投資運營，可以壯大資本市場，從而促進經(jīng)濟發(fā)展。

我國社會保障制度的發(fā)展狀況

我國社會保障制度建設(shè)取得的成就

經(jīng)過長期努力，特別是“十二五”時期的攻堅克難，我國社會保障體系有了長足發(fā)展，制度體系日趨健全，體制改革持續(xù)推進，保障人群迅速增加，待遇水平不斷提高，為全面建成小康社會打下了堅實的基礎(chǔ)。

制度體系日趨健全。“十二五”時期，全面建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度、全民醫(yī)療保險制度、城鄉(xiāng)居民大病保險制度、疾病應(yīng)急救助制度、臨時救助制度、養(yǎng)老服務(wù)補貼制度，涵蓋各類群體、針對各類基本需求的社會保障制度體系已基本形成。

體制改革深入推進。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革破冰，不同性質(zhì)單位基本制度安排的“雙軌制”問題正在解決。整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。居民大病保險全面推開，省內(nèi)異地就醫(yī)結(jié)算逐步實現(xiàn)，建筑業(yè)職工參加工傷保險辦法出臺，全民參保登記計劃啟動。

保障人群持續(xù)增加。截至2016年底，全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)達88777萬人，同比增加2943萬人，基本實現(xiàn)老有所養(yǎng)。職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合覆蓋人數(shù)超過13億人，排除重復參保等情形，覆蓋率超過95%，基本實現(xiàn)全民醫(yī)保，社會保障制度的受益人群在不斷增加。

待遇水平明顯提高。全國企業(yè)退休人員月均基本養(yǎng)老金從2012年的1686元增加到2016年的2362元，年均增長8.8%。今年按平均5.5%的水平繼續(xù)上調(diào)養(yǎng)老金，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金將實現(xiàn)13連增。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助標準從2012年的240元提高到2016年的420元，今年繼續(xù)提高到450元。大病保險覆蓋城鄉(xiāng)居民超過10億人，政策規(guī)定的支付比例不低于50%。

我國社會保障制度面臨的挑戰(zhàn)

我國社會保障制度建設(shè)成就舉世矚目，但畢竟建立時間較短，還存在不少矛盾和問題，特別是面對新形勢、新要求，深化改革和加快發(fā)展的任務(wù)依然繁重。

經(jīng)濟增速放緩。從外部環(huán)境看，當前和今后一個時期，我國經(jīng)濟社會形勢將發(fā)生明顯改變。進入新常態(tài)，我國經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)入中高速增長，財政收入以及社會保險基金收入增速會相應(yīng)下滑且幅度可能會更大，這與滿足日益增長的社會保障資金剛性需求之間的矛盾會越來越大。

社會保障擴面繳費難度增加。經(jīng)濟下行、淘汰落后產(chǎn)能對社會保險工作的影響還是很大的，當前，我國正在大力推進“三去一降一補”為主要任務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，鋼鐵、煤炭、水泥等過剩行業(yè)的減產(chǎn)將進一步增加社保繳費的難度。與此同時，私營企業(yè)參保意識薄弱，不重視參保，甚至通過各種途徑規(guī)避社會保險繳費，加之大量靈活就業(yè)人員，工作流動性大，參保繳費的積極性不高，這些因素都給社會保障的擴面和繳費工作增添不小的難度。

人口老齡化形勢嚴峻。由于我國老齡人口基數(shù)大，發(fā)展快，城鎮(zhèn)離退休職工的迅速擴增和不斷提升的養(yǎng)老保障水平，使得我國社?；鹗罩胶獾膲毫η八从小Ｆ浯?，無論是從養(yǎng)老和醫(yī)療保障水平來看，還是從老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會保障制度建設(shè)等方面來看，我們都尚未做好妥善的應(yīng)對之策。目前，我國養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障水平較低，也尚未形成體系健全、多層次、多元化的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)格局。

制度條塊分割。由于制度分割，經(jīng)濟發(fā)展不平衡等方面的原因，我國社會保障制度在待遇模式和待遇水平上呈現(xiàn)出不均等現(xiàn)象。如城鄉(xiāng)分割導致城鄉(xiāng)社會保障待遇差距明顯，企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度模式的區(qū)別，造成養(yǎng)老待遇水平的不公。加之地區(qū)發(fā)展不平衡帶來的保障差距等都在一定程度上使收入分配差距呈現(xiàn)擴大趨勢，社會保障調(diào)節(jié)收入分配的壓力更加繁重。endprint

社保統(tǒng)籌層次較低。當前，我國社會保障制度統(tǒng)籌層次低、跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)困難成為制約勞動力流動的主要因素。我國目前較低統(tǒng)籌層次的社會保險制度不僅影響著社會保險制度本身的發(fā)展和完善，也不適應(yīng)當前改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，主要表現(xiàn)：一是繳費水平偏高，影響社會保險的覆蓋面；二是影響社會保險調(diào)劑功能的發(fā)揮，加劇地區(qū)間不平衡；三是社會保險關(guān)系難以轉(zhuǎn)移接續(xù)，阻礙勞動力自由流動。

推動我國社會保障制度改革的重要舉措

“十三五”時期，我國社會保障制度仍面臨著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、覆蓋范圍窄、統(tǒng)籌層次低、制度不完善等諸多問題。因此，社會保障制度體系有待進一步完善，以實現(xiàn)更加公平和可持續(xù)發(fā)展，推動形成有中國特色的、適度普惠型的社會主義福利社會。

大力促進城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展

城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌發(fā)展的重點是盡快建立和完善農(nóng)村社會保障制度，應(yīng)堅持城鄉(xiāng)并重、相互協(xié)調(diào)的發(fā)展思路，要將城鄉(xiāng)社會保障制度作為一個有機整體，進行合理、科學的規(guī)劃設(shè)計，以助于城鄉(xiāng)社會保障制度的有效銜接。

統(tǒng)籌考慮農(nóng)民工、被征地農(nóng)民等特殊群體的社會保障問題，妥善靈活的解決他們的社會保障問題，例如：加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，農(nóng)民工市民化等舉措，使他們加快融入城市，享有城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。

加快推進養(yǎng)老保險制度改革

完善養(yǎng)老保險個人賬戶。完善職工養(yǎng)老保險個人賬戶制度。建立透明易懂的收付制度，加強個人繳費與待遇水平之間的聯(lián)系，健全多繳多得激勵機制。合理調(diào)整個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)，改進個人賬戶記賬利率辦法。加快推進機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的改革。

實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，穩(wěn)步推進養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)。實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，厘清中央與地方政府的責任，進一步統(tǒng)一規(guī)范養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系在全國范圍內(nèi)順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)，更好地發(fā)揮要老保險的統(tǒng)籌調(diào)劑能力，更好地體現(xiàn)制度的公平性。

增強基金收支的可持續(xù)能力。豐富社會保險基金收入來源渠道，拓寬社會保險基金投資渠道。積極穩(wěn)妥推進基金的市場化、多元化、專業(yè)化投資運營，實現(xiàn)基金保值增值。逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；穑∪鸨O(jiān)管體制。

綜合考慮我國人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)變化趨勢和社會保障可持續(xù)發(fā)展要求，實施全民參保計劃，基本實現(xiàn)法定人員全覆蓋；出臺漸進式延遲退休年齡政策，在廣泛論證和積極宣傳的基礎(chǔ)上，逐步推行彈性退休政策。

建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機制。統(tǒng)籌考慮機關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)和城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老金調(diào)整，逐步建立統(tǒng)籌各類人群的基本養(yǎng)老金調(diào)整機制。要充分考慮到經(jīng)濟社會的發(fā)展水平、社會平均工資、物價變動等因素的影響，盡量保證養(yǎng)老金的購買力水平不降低。

建立多層次的養(yǎng)老保險體系。進一步擴充養(yǎng)老保險增收范疇，積極穩(wěn)妥推進養(yǎng)老基金市場化、多元化、專業(yè)化投資運營，實現(xiàn)基金的保值增值。加快發(fā)展補充養(yǎng)老保險，完善企業(yè)年金和職業(yè)年金，以稅收優(yōu)惠方式鼓勵職工參加儲蓄性養(yǎng)老保險，推動建立多層次的養(yǎng)老保險體系。

大力推進醫(yī)療保險制度改革

整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平享有基本醫(yī)療保險權(quán)益、促進社會公平正義。建立完善多方籌資機制，不斷提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險的籌資水平，逐步縮小與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的待遇差距，最終在國民醫(yī)療保險制度的框架下實現(xiàn)制度的全面整合和統(tǒng)一。

逐步提高醫(yī)保統(tǒng)籌層次。解決異地就醫(yī)問題，不僅僅在于建立結(jié)算平臺，實現(xiàn)全民醫(yī)保信息數(shù)據(jù)共享，還在于大力提高基本醫(yī)保統(tǒng)籌層次，推進醫(yī)療保險制度變革，加快整合城鄉(xiāng)一體化的基本醫(yī)療保險制度。在新的制度安排下，如何把握好異地就醫(yī)管理與費用結(jié)算的關(guān)系，把握好就醫(yī)地管理和參保地管理的關(guān)系，確保異地就醫(yī)工作高效順暢和平穩(wěn)安全，化解地方政府、社保部門和參保人之間的利益沖突，才是問題的關(guān)鍵。

鼓勵發(fā)展補充醫(yī)療保險和商業(yè)健康保險。積極鼓勵發(fā)展企業(yè)和個人共同負擔的補充醫(yī)療保險以及個人投保的商業(yè)健康保險，建立多層次醫(yī)療保障體系。在落實對基本醫(yī)療保險、補充醫(yī)療保險稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，完善個人購買商業(yè)健康保險的個人所得稅稅前扣除優(yōu)惠政策。

加快推進社會救助和社會福利體系建設(shè)

統(tǒng)籌社會救助體系建設(shè)。整體規(guī)劃救助體系建設(shè)，推進政策歸并與制度整合。加強社會救助與社會福利、社會保險制度之間的有效銜接，形成政策合力，實行扶貧政策和低保政策有效銜接，對貧困人口應(yīng)保盡保。清理規(guī)范低保捆綁項目，繼續(xù)完善低保標準制定和調(diào)整辦法，加強救助對象動態(tài)管理，建立跨部門、多層次的救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制，提高救助瞄準率。

健全特殊群體的服務(wù)保障制度。積極應(yīng)對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)，更好滿足老年人特殊的服務(wù)保障需求。健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系，重點圍繞留守人員的基本生活保障、教育、就業(yè)、衛(wèi)生健康、思想情感等方面實施有效的關(guān)愛服務(wù)。健全殘疾人權(quán)益保障制度，大力營造尊重殘疾人的良好社會氛圍，讓殘疾人平等享有各種社會權(quán)益。健全困境兒童分類保障制度，完善工作機制和監(jiān)管機制，加強政策制度創(chuàng)新和服務(wù)體系建設(shè)。endprint