“疏非控人”背景下北京市垃圾分類治理困境與城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防范研究

楊旎+龐宇

近年來(lái)，北京市生活垃圾量以超過(guò)7%的年均速度迅猛增加，2015年位居全國(guó)首位。在疏解非首都功能、調(diào)控人口的全新戰(zhàn)略背景下爆發(fā)出新矛盾，2016年垃圾產(chǎn)生量激增10.5%，形勢(shì)嚴(yán)峻。2016年底，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系13億多人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無(wú)害化處理”，可見垃圾分類治理問(wèn)題已經(jīng)成為攸關(guān)國(guó)民生存、城市安全運(yùn)行的大問(wèn)題。值此重要時(shí)期，首都北京垃圾分類治理面臨新老困境和風(fēng)險(xiǎn)，更應(yīng)率先重視，尋求新突破，統(tǒng)籌創(chuàng)新。

一、“疏非控人”背景下北京市垃圾分類治理的困境與風(fēng)險(xiǎn)

（一）功能沖突——“城市保障”與“產(chǎn)業(yè)布局”目標(biāo)矛盾顯現(xiàn)

疏解非首都功能、控制人口規(guī)模是北京調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、轉(zhuǎn)型發(fā)展、治理“城市病”的重大戰(zhàn)略舉措。而傳統(tǒng)的生活垃圾分類減量長(zhǎng)期以來(lái)依賴流動(dòng)回收人員和大量非法交易集地，行業(yè)基本呈現(xiàn)出無(wú)序化、低端化的特點(diǎn)，違規(guī)占地、非法經(jīng)營(yíng)，大量堆放的廢棄物在造成二次污染的同時(shí)也存在重大安全隱患，屬于典型的需要疏解的低端業(yè)態(tài)，而其大量從業(yè)流動(dòng)人口成為重點(diǎn)目標(biāo)人群之一。隨著城市低端業(yè)態(tài)調(diào)整、人口疏解等工作的不斷深入，城市生活垃圾前端分類減量不能及時(shí)進(jìn)行，現(xiàn)有的垃圾前端分類、再生資源回收體系未能及時(shí)重構(gòu)，合法、正規(guī)的新型體系未能及時(shí)替代，造成大量再生資源物資進(jìn)入生活垃圾處理體系，極大加劇了本已處于超負(fù)荷狀態(tài)的生活垃圾處理體系，影響首都城市的運(yùn)行安全。

（二）產(chǎn)業(yè)受限——“回收縮減”加劇“源頭增量”前端矛盾

近年來(lái)，廢塑料、廢棄油脂回收價(jià)格跳水，回收人群顯著萎縮，廢品交易地減少，運(yùn)輸距離遠(yuǎn)、成本高，廢舊物資回收行業(yè)陷入低谷，整個(gè)再生資源市場(chǎng)呈現(xiàn)萎縮趨勢(shì)，越來(lái)越多的再生資源流入垃圾處理末端，增加了垃圾產(chǎn)量。“疏非控人”后，2016年 ，北京市一般制造業(yè)新設(shè)企業(yè)數(shù)下降了73%，關(guān)停污染企業(yè)300余家，作為禁限目錄中的制造業(yè)和批發(fā)業(yè)之一， 再生資源回收產(chǎn)業(yè)和加工制造產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)格限制， 僅石景山區(qū)就疏解了5家再生資源回收市場(chǎng)。在整體回收市場(chǎng)萎靡的大背景和整體回收產(chǎn)業(yè)受限的大趨勢(shì)的雙重作用下，劇烈縮減的回收市場(chǎng)使大量再生資源回沖到生活垃圾體系，垃圾源頭增量顯著，特別是2016年，垃圾產(chǎn)生量達(dá)872.61萬(wàn)噸，激增10.5%，是近十年來(lái)的最高產(chǎn)量、最大增幅（如圖）所示。照此發(fā)展，北京市距離發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、踐行“綠色”發(fā)展理念，構(gòu)建低碳社會(huì)的目標(biāo)任重道遠(yuǎn)，源頭減量形勢(shì)刻不容緩。

（三）從業(yè)者與居民雙缺位——“分揀為主”與“宣傳鼓勵(lì)”難以持續(xù)

居民是生活垃圾分類治理的源頭生產(chǎn)者和第一責(zé)任人，然而長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)際的垃圾分類工作是由分揀員和拾荒大軍進(jìn)行二次分揀完成，試點(diǎn)小區(qū)居民垃圾分類明顯流于形式，垃圾分類減量工作未能由居民承擔(dān)起來(lái)。其主要原因如下：

一是目前沒有針對(duì)居民個(gè)人的垃圾強(qiáng)制分類要求?，F(xiàn)有做法是依托試點(diǎn)小區(qū)進(jìn)行社區(qū)、學(xué)校的宣傳教育以及依靠財(cái)政支持組織“積分換購(gòu)”等形式，鼓勵(lì)引導(dǎo)居民參與垃圾分類。然而從實(shí)踐效果看，居民的參與率不高、主動(dòng)性不強(qiáng)、動(dòng)員效果不理想， 責(zé)任意識(shí)未能樹立；與此同時(shí)，“積分兌換”等措施雖然可以激勵(lì)一部分居民進(jìn)行垃圾分類兌換積分商品，但卻可能會(huì)起到鼓勵(lì)居民多產(chǎn)生垃圾而非減少垃圾的負(fù)面效應(yīng)。

二是生活垃圾缺乏統(tǒng)一細(xì)化的分類標(biāo)準(zhǔn)，尤其是低值可回收物品種繁雜，沒有詳細(xì)分類標(biāo)準(zhǔn)，市民不易區(qū)分，無(wú)標(biāo)可依，難以操作。因此，隨著低值再生資源利潤(rùn)持續(xù)走低，回收站點(diǎn)的相繼清退，回收從業(yè)人員隊(duì)伍的持續(xù)萎縮，而理應(yīng)發(fā)揮分類減量效用的居民卻長(zhǎng)期缺位，使得“分揀替代分類”、“有獎(jiǎng)無(wú)懲”的垃圾分類措施難以為繼。

（四）主體復(fù)雜——“責(zé)任模糊”與“散亂發(fā)展”難成合力

北京市垃圾分類及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的行業(yè)管理職權(quán)分散、缺乏合力，扶持政策和工作措施缺乏配套性，垃圾產(chǎn)業(yè)鏈的分類回收、運(yùn)輸、處理等各環(huán)節(jié)長(zhǎng)期割裂，無(wú)序發(fā)展。

一是垃圾分類工作缺乏明確的責(zé)任部門。北京市目前尚未專門成立垃圾分類處，相關(guān)工作劃歸北京市城市管理委員會(huì)固廢處負(fù)責(zé)，主要通過(guò)協(xié)調(diào)市委宣傳部、首都文明辦、教委、住建委等部門進(jìn)行宣傳教育，缺乏綜合強(qiáng)制保障措施和可操作標(biāo)準(zhǔn)。

二是長(zhǎng)期“兩網(wǎng)分離”造成垃圾分類體系與可再生資源回收處理體系不配套、不兼容。目前，雖然市城市管理委已整合了商務(wù)委再生資源回收管理職能，但是受長(zhǎng)期分管的歷史影響，大部分再生資源回收站點(diǎn)與生活垃圾收集站未能統(tǒng)籌納入城市建設(shè)規(guī)劃，各自發(fā)展，經(jīng)營(yíng)粗放，不能資源共享，多數(shù)環(huán)衛(wèi)垃圾房、清運(yùn)車輛等設(shè)施、設(shè)備不適合資源回收；而回收產(chǎn)業(yè)鏈條短、產(chǎn)品單一、增值水平低，行業(yè)以個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶為主，小、散、差特點(diǎn)明顯，普遍存在“利大搶收，利小少收，無(wú)利不收”的現(xiàn)象，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較差，難以做大做強(qiáng)，形成合力。

三是不同地區(qū)、不同企事業(yè)單位設(shè)施與作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，無(wú)序發(fā)展，造成前端“分類缺位”與末端“混裝混運(yùn)混處理”的惡性循環(huán)。

二、“疏非控人”背景下北京市垃圾分類治理與風(fēng)險(xiǎn)防范的思路

（一）預(yù)判“盲點(diǎn)”——回應(yīng)發(fā)展轉(zhuǎn)型對(duì)構(gòu)建新型垃圾分類治理體系的需求

一是充分預(yù)判“疏非控人”新戰(zhàn)略對(duì)原有垃圾分類處理體系的影響。實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)垃圾清運(yùn)量，及時(shí)預(yù)判變化趨勢(shì)及需求，提前預(yù)警干預(yù)，通過(guò)采取環(huán)衛(wèi)工人“一崗雙責(zé)”兼任分揀員、動(dòng)員居民和志愿者、開展區(qū)域合作、扶植資質(zhì)企業(yè)、加大財(cái)政補(bǔ)貼等多種形式，緩解戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型對(duì)原有垃圾分類體系的沖擊。

二是清醒認(rèn)識(shí)發(fā)展轉(zhuǎn)型對(duì)重構(gòu)垃圾分類治理體系的必然要求。原有垃圾分類處理模式及相關(guān)產(chǎn)業(yè)不符合發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、“高精尖”產(chǎn)業(yè)和踐行綠色發(fā)展理念要求，急需科學(xué)規(guī)劃，及時(shí)重構(gòu)新型垃圾前端分類與再生資源回收體系，保障首都城市運(yùn)行安全和長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。

（二）找準(zhǔn)“基點(diǎn)”——頂層設(shè)計(jì)分類治理方案endprint

一是構(gòu)建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，摸清底數(shù)。利用大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，調(diào)查全市各類生活垃圾情況，摸清各類垃圾構(gòu)成成分與比例、各類垃圾產(chǎn)生量等基本特征。特別是對(duì)可再生資源從垃圾產(chǎn)生源頭，即做到預(yù)約、回收、運(yùn)輸、流向的全流程信息采集、大數(shù)據(jù)分析、處理，為下一步出臺(tái)精準(zhǔn)方案、科學(xué)決策奠定基礎(chǔ)。

二是統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)供給。依托數(shù)據(jù)推算各類垃圾的清運(yùn)設(shè)備、處理設(shè)施和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的精確需求，全市統(tǒng)一分類運(yùn)輸和處理標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)劃布局。

三是積極探索建立垃圾協(xié)同處置利用基地。根據(jù)各區(qū)不同的垃圾特點(diǎn)配置集約化、規(guī)模化、高技術(shù)含量、高附加值的綜合性垃圾分類協(xié)同處理基地。

四是重點(diǎn)將廚余垃圾和可回收垃圾納入循環(huán)利用和資源化利用軌道，緩解終端的處理壓力。

（三）直面“痛點(diǎn)”——探索居民強(qiáng)制分類可行方法

培養(yǎng)居民垃圾分類是真正實(shí)現(xiàn)垃圾源頭分類減量可持續(xù)發(fā)展的根本之策，必須直面未對(duì)居民實(shí)行強(qiáng)制分類的長(zhǎng)期“痛點(diǎn)”。

2016年發(fā)布的《垃圾強(qiáng)制分類制度方案》中的強(qiáng)制對(duì)象暫未將居民納入。然而，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，以法律形式規(guī)定居民垃圾分類的強(qiáng)制義務(wù)是實(shí)現(xiàn)垃圾源頭分類減量的必由之路。2017年5月，習(xí)近平總書記指出，“推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式是貫徹新發(fā)展理念的必然要求”，推進(jìn)廣大人民群眾踐行垃圾分類減量是形成綠色發(fā)展和生活方式的必然之舉。

北京市作為首批垃圾分類試點(diǎn)城市已16年，在相關(guān)分類運(yùn)輸和處理設(shè)施條件具備后，可推動(dòng)居民垃圾強(qiáng)制分類的試行。

一是建立健全垃圾收費(fèi)。轉(zhuǎn)變現(xiàn)有垃圾委托代理的間接收費(fèi)模式，參照日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，按照“污染者付費(fèi)”的原則，建立超量加價(jià)、減量獎(jiǎng)勵(lì)的垃圾個(gè)性化、差別化的直接收費(fèi)機(jī)制，從需求側(cè)根本解決垃圾源頭減量問(wèn)題。具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由城市人民政府根據(jù)城市生活垃圾處理成本和居民收入水平等因素合理確定。

二是建立垃圾分類獎(jiǎng)懲制度。通過(guò)立法保障、專業(yè)分類袋、分時(shí)專類回收等精細(xì)化管理手段，推進(jìn)居民垃圾有效和主動(dòng)分類。

（四）把握“拐點(diǎn)”——深化兩網(wǎng)融合，建立健全生活垃圾分類精準(zhǔn)治理全鏈條

垃圾分類處理與再生資源利用的“兩網(wǎng)融合”為垃圾分類治理提供了良好的轉(zhuǎn)型契機(jī)，應(yīng)充分把握這一轉(zhuǎn)型“拐點(diǎn)”，建立健全生活垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置的全鏈條的無(wú)縫連接。

在垃圾分類處理工作方面：

一是完善垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)：將目前三類垃圾中的“其他垃圾”進(jìn)一步細(xì)化為“有害垃圾”和“不可回收垃圾”，提高分類收集與末端處理效率。

二是分類投放全知曉：確立各類企業(yè)對(duì)商品垃圾分類源頭告知的標(biāo)示責(zé)任。強(qiáng)制要求企業(yè)在商品包裝上明確標(biāo)示商品各部分的垃圾分類方法，承擔(dān)相應(yīng)的宣傳和教育義務(wù)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)各方的垃圾分類責(zé)任。

三是制定分揀作業(yè)規(guī)范：提升垃圾分揀自動(dòng)化和現(xiàn)代化水平，有效融合整編再生資源回收隊(duì)伍和環(huán)衛(wèi)清運(yùn)工隊(duì)伍。

四是分類分時(shí)回收：借鑒日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，在垃圾強(qiáng)制分類的基礎(chǔ)上，建立不同類別垃圾的不同時(shí)間、地點(diǎn)的回收制度，確保各類垃圾“不落地”，做到精準(zhǔn)回收。

五是分類清運(yùn)處理：購(gòu)買、租賃分類專用設(shè)備，本地壓縮、采用純電動(dòng)專用車輛分類集中運(yùn)輸，節(jié)能減排，疏減擁堵，提升效率。

在再生資源利用方面：

一是加強(qiáng)市場(chǎng)主導(dǎo)與政府引導(dǎo)：加緊制定再生資源回收的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和低值可回收物補(bǔ)助政策，建立以環(huán)保指標(biāo)為主要依據(jù)之一的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，通過(guò)兼并、重組和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等方式完善回收網(wǎng)絡(luò)；強(qiáng)力推動(dòng)自主創(chuàng)新，加快培育具有科技研發(fā)能力，現(xiàn)代化技術(shù)和設(shè)備，自動(dòng)化程度高、網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍廣、精細(xì)拆解的現(xiàn)代業(yè)態(tài)的大型資源循環(huán)利用龍頭企業(yè)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)從勞動(dòng)密集型向技術(shù)資本密集型轉(zhuǎn)變，推動(dòng)再生資源規(guī)范化、專業(yè)化、清潔化處理和高值化。

二是發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+回收”的作用：通過(guò)APP應(yīng)用、自動(dòng)回收機(jī)、企業(yè)、慈善組織下沉社區(qū)等做法，改變?cè)偕Y源行業(yè)老舊的回收方式，促進(jìn)傳統(tǒng)回收行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，有效提高居民垃圾分類的積極性。

（五）創(chuàng)新“亮點(diǎn)”——精益管理，借力PPP促進(jìn)垃圾分類處理進(jìn)程

引入市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)垃圾分類處理的專業(yè)化作業(yè)與創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)，提高垃圾分類的效率水平，構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)型社會(huì)。

一是政府在完善現(xiàn)有的垃圾收集、運(yùn)輸行政許可條件，明確作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、監(jiān)管方式的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)以PPP的多種形式在廚余垃圾及其他再生資源領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等方面的參與。激發(fā)社會(huì)活力，形成垃圾分類共治合力。

二是強(qiáng)化專業(yè)作業(yè)隊(duì)伍和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，建立相應(yīng)的企業(yè)退出機(jī)制。

三是重點(diǎn)挖掘現(xiàn)有快遞物流網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)“一網(wǎng)一平臺(tái)”的多樣合作模式，探索部分可回收資源“網(wǎng)上預(yù)約、上門取件”的新型服務(wù)方式，借力恰當(dāng)?shù)腜PP，構(gòu)建快速建立垃圾分類投放、回收、運(yùn)輸?shù)母咝ЬW(wǎng)絡(luò)。

（責(zé)任編輯：王珊珊）endprint