對超大城市精細化管理的幾點思考

黃江松

2017年6月27日，習近平總書記在中央政治局常委會會議審議北京城市總體規(guī)劃時提出，要“加強精細化管理，構建超大城市有效治理體系”。他說，“北京城市大，要解決的問題有很多，要探索構建超大城市治理體系，這也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對北京提出的要求?！笨倳浱岢黾訌娋毣芾?、構建超大城市有效治理體系要靠精治、共治、法治。這“三治”中，精治是目標，要將精細化管理的要求貫穿城市工作全鏈條、全時空、全人群，即把精細化要求貫穿城市規(guī)劃、建設、管理、執(zhí)法等城市工作各個環(huán)節(jié)，覆蓋城市空間的各個區(qū)域，體現(xiàn)在一年365天、一天24小時的每時每刻，涵蓋游客、就業(yè)人口、學生、老年人等各類人群。共治和法治是實現(xiàn)精治的手段。共治要體現(xiàn)人民城市人民建、人民城市人民管，這里的“人民”是廣義的概念，既包括自然人，如“朝陽群眾”“西城大媽”，也包括法人，如社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織、物業(yè)公司；既包括機器人等虛擬的人，也包括現(xiàn)實的人。法治要求善于運用法治思維和法治方式解決城市管理頑癥難題。

一靠精治：

監(jiān)管要體現(xiàn)精細化。墨西哥城，曾經(jīng)是全球空氣污染最嚴重的城市，后來被聯(lián)合國譽為空氣治理的典范。墨西哥城也曾根據(jù)機動車尾號實行每周禁駛一天，這項政策剛開始確實減少了上路車輛和污染排放，但很快人們就找到了規(guī)避的辦法——買第二輛車，限行政策施行兩年后，空氣質(zhì)量的曲線出現(xiàn)反彈。于是，墨西哥城政府修改限行政策，不再“一刀切”，而是根據(jù)尾氣排放狀況來決定限行與否。所有車輛每年必須接受兩次尾氣檢測，檢測結果分為“00（新車）”“0（符合嚴格排放標準）”“1（符合一般排放標準）”和“2（符合最低排放標準）”四檔。“0”“00”檔的車輛不限行；“1”和“2”檔的車輛，平常日每周限行一天，每月還有兩個周末不得上路。根據(jù)檢測結果發(fā)現(xiàn)，一輛被限行的舊車，排放的有害氣體是新車的9倍。

背街小巷是最能體現(xiàn)精細化管理水平的。城市管理要向街巷胡同延伸，北京市西城區(qū)2017年出臺《西城區(qū)街巷胡同整治提升三年行動計劃》，努力實現(xiàn)“共建共享全覆蓋、十有十無促提升”的目標。“十有十無”中“十有”就是每條背街小巷有政府代表（街長、巷長）、有自治共建理事會、有物業(yè)管理單位、有社區(qū)志愿服務團隊、有街區(qū)治理導則和實施方案、有居民公約、有責任公示牌、有配套設施、有綠植景觀、有文化內(nèi)涵?！笆疅o”就是無亂停車、無違章建筑（私搭亂建）、無“開墻打洞”、無違規(guī)出租、無違規(guī)經(jīng)營、無凌亂架空線、無堆物堆料、無道路破損、無亂貼亂掛、無非法小廣告。

區(qū)域交界地區(qū)易成為精細化管理的“死角”。西城區(qū)德勝街道位于西城區(qū)最北側(cè)，與海淀、東城、朝陽三區(qū)接壤，轄區(qū)頻繁與周圍街道交接，然而不同的邊界劃分標準還不一樣。有的以馬路牙子為界，有的以街道中軸線分。這種復雜的劃分方式，隨著街道更新工作人員，漸漸出現(xiàn)了認知偏差，導致一些地方“無人認領”。流動商販、黑摩的等城市頑疾治理，這些年讓街道傷透了腦筋。2017年8月4日，德勝街道聯(lián)合相鄰的三區(qū)四街道共同召開聯(lián)席會議，簽訂了《共筑平安邊界協(xié)議書》，對各自的轄區(qū)、界限進行“確權”與“認領”，確權之后，模糊地帶將不復存在。在邊界確權的基礎上，還建立共治共管機制，對接壤地區(qū)進行聯(lián)合管理。包括執(zhí)法前的相互通氣，針對邊界道路，相鄰街道聯(lián)合執(zhí)法，共同打擊無照游商、黑摩的；建立邊界糾紛應急處理機制，及時通報界線范圍內(nèi)地貌地物變化動態(tài)等，提高執(zhí)法效率。值得注意的是，這次建立的共治共管機制并沒有僅僅停留在執(zhí)法層面。通過相互協(xié)商，共同規(guī)劃，區(qū)界道路的沿街建筑外立面、商業(yè)牌匾風格等，將來也要實現(xiàn)統(tǒng)一。

二靠共治：

提高城市管理的智能化水平，實行智治。改變依靠人海戰(zhàn)術的傳統(tǒng)做法，要加強信息技術的廣泛應用，更多運用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術，推進城市管理制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，提高城市管理的效率和水平。在2016年10月13日召開的杭州·云棲大會上，杭州市政府公布了“城市大腦”計劃，通過安裝一個人工智能中樞——杭州城市數(shù)據(jù)大腦，讓數(shù)據(jù)幫助城市來做思考和決策，將杭州打造成一座能夠自我調(diào)節(jié)、與人類良性互動的城市。人工智能的核心是讓機器讀懂數(shù)據(jù)并基于數(shù)據(jù)做出決策。例如，通過阿里云ET的視頻識別算法，使城市大腦能夠感知復雜道路下車輛的運行軌跡，準確率達99%以上。5萬路監(jiān)控視頻如果由交警三班倒地去看，需要15萬個交警，而通過算法，城市大腦可以在短時間內(nèi)把這些視頻都看完，并提供針對性的管控辦法。

建立居民參與城市管理決策的機制。亞里士多德曾說過：“人們來到城市，是為了生活；人們居住在城市，是為了生活得更好?！比绾巫屗麄兩畹酶篮?？首要的是了解他們的需求。正如沒有市場需求的產(chǎn)品，終將被市場淘汰；不考慮公眾需求的城市管理，干得再多、投入再多仍不能得到公眾的點贊。各級政府，尤其是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府應建立城市管理決策的民意參與機制，轄區(qū)內(nèi)的城市管理任務既有市、區(qū)政府布置的，也有公眾決定的。

建立公眾參與監(jiān)督城市管理的機制。目前，我們在認識上往往存在誤區(qū)，一提到監(jiān)督主體多元化，就想到發(fā)揮專家學者的作用，其實，城市管理事關百姓日常生活，他們完全可以成為稱職的監(jiān)督員。日本環(huán)境省官員表示，企業(yè)在做好所有環(huán)保措施的同時，還必須公開排放的污染物信息，以便公眾監(jiān)督。東京都有明垃圾處理廠展示大廳里，就擺放著污染物排放信息資料。該廠排放氣體信息每一小時更新一次，并且通過計算機打印出來，供附近居民和環(huán)保團體隨時查看。另外，企業(yè)官網(wǎng)也公示。香港為鼓勵市民監(jiān)督環(huán)衛(wèi)工作人員的工作表現(xiàn)，香港食物衛(wèi)生環(huán)境署在垃圾箱上注明垃圾每天傾倒次數(shù)，還印上熱線號碼，以便市民查詢和投訴。

發(fā)揮社區(qū)各類社會組織的作用。上海在推行城市精細化管理方面注重發(fā)揮社區(qū)居委會、業(yè)主委員會和社區(qū)社會組織的作用。建立以社區(qū)居委會主導，居委會為主體，業(yè)主委員會、物業(yè)公司、駐區(qū)單位、社區(qū)社會組織等共同參與的社區(qū)治理架構。2016年，上海市業(yè)主委員會組建率達到88%，規(guī)范運作率達到86%，黨小組組建率達到83%。發(fā)揮社區(qū)社會服務類、公益慈善類、文體活動類、專業(yè)調(diào)處類等四類社區(qū)社會組織在社區(qū)自治方面的作用，目前這四類社區(qū)社會組織4282家，占全市社會組織的30%。endprint

在公共部門推行現(xiàn)代企業(yè)治理模式?，F(xiàn)代企業(yè)治理模式的核心是所有權與經(jīng)營權分離，構建“股東大會+董事會+職業(yè)經(jīng)理人”的治理結構。美國市政府的組織形式有三種：市長—市議會制、市議會—市政經(jīng)理制、城市委員會制，據(jù)調(diào)查，采取市議會—市政經(jīng)理制的城市數(shù)達到了58%。這種管理模式出現(xiàn)在20世紀初，強調(diào)城市管理的專業(yè)化和職業(yè)化，引進現(xiàn)代企業(yè)治理模式。市議會的功能是雇傭市政經(jīng)理、為本市立法、審批財政預算、決定各種重大項目及議題、監(jiān)督城市管理，不介入市政的日常工作；市政經(jīng)理對市議會負責，市議會對全市市民負責。美國的公共圖書館、博物館、游客服務中心、社區(qū)服務機構都采取現(xiàn)代企業(yè)治理模式。大鳳凰城游客服務中心實行董事會監(jiān)管下的總經(jīng)理負責制，由董事會負責經(jīng)理團隊的聘任，董事會成員從下屬的會員企業(yè)和合作機構的主要負責人中選舉產(chǎn)生，這些董事都有豐富的社會管理經(jīng)驗和一定的社會聲望，雖是無償兼職，卻能較好地從不同角度對中心的工作進行社會監(jiān)督，同時代表會員單位參與政府涉及旅游行業(yè)的政策制定，為會員爭取利益和優(yōu)惠，并通過行業(yè)自律實現(xiàn)對會員單位的監(jiān)督。社區(qū)圖書館采用的是獨立的“董事會—館長”管理模式。董事會成員一般是7名或9名，成員大都是來自社區(qū)的居民志愿者，不領取報酬。董事會的主要任務是制定圖書館的工作計劃，聘用圖書館館長，審核并批準館長提出的預算報告，等等。

三靠法治：

建立健全城市管理標準體系，為精細化依法管理提供標尺和依據(jù)。目前，城市管理領域的標準建設還存在“缺、低、散、虛”等問題。要對標國際標準，城市管理的各個方面都要向世界先進水平看齊，這是一條基本原則。要完善體系，聚焦技術標準、管理標準等領域，沒有標準的要盡快制定，偏低的標準要抓緊提高，相互打架的標準要進行梳理，逐步實現(xiàn)城市管理標準的全覆蓋、精細化、高水平。2016年上海出臺了《街道設計導則》，作為對城市道路、建筑設計、消防安全、城市綠化、市容管理等已有相關規(guī)范在街道設計層面的細化和完善。北京市目前還沒有全市層面的設計導則，只是東城區(qū)西城區(qū)制定了設計相關導則，兩區(qū)導則之間尚沒有實現(xiàn)標準統(tǒng)一。2015年10月，西城區(qū)在全國首先實行城市環(huán)境分級分類管理標準體系，按照西城功能定位和區(qū)情特點，依據(jù)管理區(qū)域的劃分原則，將全區(qū)劃分為政務活動區(qū)、金融商務區(qū)、繁華商業(yè)區(qū)、傳統(tǒng)風貌區(qū)、交通樞紐區(qū)、公共休閑區(qū)、生活居住區(qū)等七大基本類型，明確各個區(qū)域的城市景觀風格特色、公共空間和公共秩序的管理目標，確定城市管理標準和作業(yè)標準。該體系共有251項標準，其中，收錄國家標準57項、行業(yè)標準35項、北京市地方標準86項，自制標準73項。

發(fā)揮社會規(guī)范的作用。十八屆四中全會發(fā)布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用?！敝袊鴤鹘y(tǒng)鄉(xiāng)村社會最主要的治理特點，是鄉(xiāng)賢通過鄉(xiāng)規(guī)民約治理鄉(xiāng)村秩序。小說《白鹿原》就詳細描述了白鹿村如何訂鄉(xiāng)約、普及鄉(xiāng)約、執(zhí)行鄉(xiāng)約。白鹿村的族長白嘉軒的姐夫朱先生在辛亥革命成功后為白鹿村草擬了一份鄉(xiāng)約。白嘉軒和鹿子霖（白鹿村另一個鄉(xiāng)賢）、學堂先生一起研究在白鹿村實踐《鄉(xiāng)約》的方案，要求白鹿兩姓16歲以上的男人每天晚上齊聚學堂，由先生逐字逐句講解《鄉(xiāng)約》，有病有事要向族長請假；要求每個男人把在學堂背記的《鄉(xiāng)約》條文教給妻子和兒女；學生在學堂也要學記《鄉(xiāng)約》。白嘉軒向村民宣布要“學為用”，言行舉止、為人處事要按《鄉(xiāng)約》上說的做，違反《鄉(xiāng)約》的，要處罰。處罰的條例包括罰跪，罰款，罰糧以及鞭抽板打。一次白嘉軒看見女人在大門外喂奶，當晚就在眾人聚集的祠堂當做違反禮儀的事例講了，從此女人喂奶都在自家屋里。村子有人賭博、抽鴉片，白嘉軒把全村男人召集到祠堂，讓學堂先生念《鄉(xiāng)約》的條文和戒律，讓贏錢的人把錢交出來分給輸錢的人，然后讓賭博的所有人的手放進滾水鍋里。吸鴉片的人，家里窮的叮當響，先把祠堂官地的存糧分給家屬一些，然后讓吸鴉片的人吃屎。

（責任編輯：王珊珊）endprint