大數(shù)據(jù)在城市政策管理研究中的應(yīng)用

金浩然

近年來互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展，數(shù)據(jù)庫技術(shù)日益成熟，人們?nèi)粘；顒?dòng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)正以指數(shù)形式增長。2015年我國發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出，城市建設(shè)應(yīng)順應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代潮流，鼓勵(lì)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)幫助政府進(jìn)行公共管理和市場(chǎng)監(jiān)管，以提高政府的科學(xué)決策和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力?！丁笆濉币?guī)劃綱要》指出，要實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快推動(dòng)數(shù)據(jù)資源共享開放和開發(fā)應(yīng)用，深化政府?dāng)?shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析、融合利用，提高宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治理和公共服務(wù)精準(zhǔn)性和有效性。大數(shù)據(jù)作為一種新的數(shù)據(jù)獲取渠道，將在政府管理公共政策、推動(dòng)城市健康發(fā)展中起到越來越重要的作用。

過去城市政策管理研究可獲取的數(shù)據(jù)主要包括政府部門提供的社會(huì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)年鑒以及學(xué)者通過調(diào)研獲得的一手資料。這些傳統(tǒng)數(shù)據(jù)資料存在數(shù)據(jù)量小、時(shí)效性不佳等問題，難以滿足政策管理研究的需求。大數(shù)據(jù)來源豐富、時(shí)效性高、涉及范圍廣泛，可以成為城市政策管理研究數(shù)據(jù)的有效補(bǔ)充。為適應(yīng)云時(shí)代的新特點(diǎn)，本文簡(jiǎn)要闡述大數(shù)據(jù)概念，從城市空間管理、公共交通、輿情分析等關(guān)鍵領(lǐng)域，探討大數(shù)據(jù)支撐城市政策管理的應(yīng)用進(jìn)展。

一、大數(shù)據(jù)與政策管理

大數(shù)據(jù)即是大量數(shù)據(jù)的集合，其數(shù)據(jù)量往往大到無法用傳統(tǒng)的軟件工具進(jìn)行抓取、儲(chǔ)存、管理和分析。而且大數(shù)據(jù)變化速度特別快，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)無法適應(yīng)已有的數(shù)據(jù)庫架構(gòu)。世界著名的管理咨詢公司麥肯錫最早提出對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和分析的設(shè)想，指出大數(shù)據(jù)已經(jīng)滲透到工業(yè)和商業(yè)領(lǐng)域的各個(gè)方面，成為影響人們生產(chǎn)生活的重要因素。同傳統(tǒng)數(shù)據(jù)相比，大數(shù)據(jù)在數(shù)量、速度和種類方面有所不同，具有價(jià)值性、稀疏性和真實(shí)性的特點(diǎn)。

政策管理是政策制定過程中的重要環(huán)節(jié)，目前其定義根據(jù)管理內(nèi)容大致可分為以下兩種：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為政策管理是對(duì)政策的效益、效率和價(jià)值進(jìn)行判斷的行為，目標(biāo)是在政策執(zhí)行后對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行反饋，達(dá)到修訂政策的目的，是狹義上的政策管理。第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為政策管理是針對(duì)全過程的管理，包括政策方案、執(zhí)行和最終結(jié)果的管理，是廣義上的政策管理。本文針對(duì)的是廣義上的政策管理。

從大數(shù)據(jù)的來源上看，不管是電子政務(wù)信息還是移動(dòng)終端、互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)頁信息都給城市政策管理研究提供了良好的分析基礎(chǔ)。一方面，中國近年來的電子政務(wù)建設(shè)積累了大量業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，是政府大數(shù)據(jù)的重要來源。通過挖掘不同政務(wù)系統(tǒng)大數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，可以在一定程度上反映出城市政策的執(zhí)行效果，發(fā)揮數(shù)據(jù)的價(jià)值。另一方面，由于政策管理不僅涉及政府，還關(guān)注多元化的社會(huì)公眾態(tài)度，因此移動(dòng)終端、互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)頁信息等方面的大數(shù)據(jù)對(duì)建立全面、及時(shí)的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫作用巨大，可以為全面管理城市公共政策提供有效工具。

二、應(yīng)用進(jìn)展

大數(shù)據(jù)從出現(xiàn)至今，已在眾多城市政策管理領(lǐng)域有所應(yīng)用，這里選取當(dāng)下關(guān)注和應(yīng)用較多的領(lǐng)域進(jìn)行具體分析，包括城市空間規(guī)劃、公共交通和輿情分析領(lǐng)域。

（一） 城市空間規(guī)劃領(lǐng)域

大數(shù)據(jù)通過對(duì)城市地理信息和人文社會(huì)信息的深入挖掘，為城市空間規(guī)劃提供決策依據(jù)。精細(xì)化城市分析對(duì)詳細(xì)規(guī)劃尺度的政策設(shè)計(jì)具有重要意義，可用于解釋城市土地開發(fā)、居住區(qū)位選擇、企業(yè)選址等空間問題。大數(shù)據(jù)為精細(xì)化城市分析提供可能，通過融合空間位置地理信息（基于百度、谷歌地圖等網(wǎng)站）、企業(yè)信息（基于阿里巴巴企業(yè)網(wǎng)等）、社會(huì)活動(dòng)信息數(shù)據(jù)（基于新浪、騰訊微博等）、個(gè)人行為數(shù)據(jù)（公交IC卡、手機(jī)等）多源數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)城市管理政策的空間可視化，提高空間規(guī)劃的科學(xué)性。國內(nèi)已有諸多城市規(guī)劃師運(yùn)用大數(shù)據(jù)來重新認(rèn)識(shí)和理解城市，基于GPS追蹤和百度熱力圖等大數(shù)據(jù)，挖掘城市空間結(jié)構(gòu)及其演變規(guī)律，對(duì)空間規(guī)劃的編制和完善起到研究支撐作用。例如，龍瀛（2013）運(yùn)用出租車運(yùn)行軌跡數(shù)據(jù)，合成了北京市出租出行的空間數(shù)據(jù)集合，了解了不同區(qū)域出行的熱門程度；葉宇（2014）運(yùn)用GPS追蹤數(shù)據(jù)，得到居民出行的高精度、全樣本的數(shù)據(jù)，了解了居民使用空間的時(shí)空特征；秦蕭（2014）運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)地圖大數(shù)據(jù)，反映了城市空間結(jié)構(gòu)和居民活動(dòng)變化，了解了不同地區(qū)居民分布的規(guī)律與機(jī)制。

刷卡記錄、熱力圖、GPS軌跡、手機(jī)信令等“大數(shù)據(jù)”信息比傳統(tǒng)的意見簿、聽證會(huì)更能反映真實(shí)的社情民意，能夠幫助規(guī)劃者和決策者避免很多“印象流”的誤區(qū)。北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院的規(guī)劃師茅明睿通過刷卡記錄等大數(shù)據(jù)對(duì)比了北京市通州和順義的職住比，發(fā)現(xiàn)人們的普遍印象并不一定準(zhǔn)確，人們一般認(rèn)為通州普遍上班族候鳥往返、順義提供大量就近就業(yè)機(jī)會(huì)，因此通州的職住分離比例要遠(yuǎn)高于順義，但通過大數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)兩個(gè)地方的職住分離比例其實(shí)比較接近。這些研究能夠提升規(guī)劃師城市認(rèn)知的科學(xué)性，對(duì)城市空間規(guī)劃政策的編制和反饋提供參考。大數(shù)據(jù)提供的非樣本數(shù)據(jù)使得異常點(diǎn)信息得以保留，這些空間上的異常點(diǎn)并非純粹的擾亂因素，也包含特殊價(jià)值，可揭示城市空間設(shè)計(jì)方案對(duì)個(gè)別人群造成的不利影響，有利于調(diào)整城市空間方案。當(dāng)然，大數(shù)據(jù)難免存在精度和代表性方面的問題，一般需要進(jìn)行數(shù)據(jù)篩選和清洗才能用于實(shí)踐，以確保分析結(jié)果準(zhǔn)確可信。

（二） 公共交通領(lǐng)域

大數(shù)據(jù)應(yīng)用于公共交通領(lǐng)域可以加強(qiáng)道路實(shí)時(shí)監(jiān)控，緩解交通擁堵，響應(yīng)突發(fā)狀況，實(shí)現(xiàn)城市公共交通的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。自公交IC卡推行以來，居民出行數(shù)據(jù)得到補(bǔ)充，這套刷卡數(shù)據(jù)被廣泛用于公共交通管理政策研究。規(guī)劃師基于公交線路流量數(shù)據(jù)等，展示和預(yù)測(cè)了不同時(shí)期城市內(nèi)的交通流量情況，幫助實(shí)現(xiàn)了公共交通的空間化表達(dá)。楊智偉（2009）繪制了公交線路的客流曲線，預(yù)測(cè)了區(qū)域內(nèi)不同峰值條件下的客流量；龍瀛等（2012）分析了北京職住關(guān)系和通勤出行，實(shí)現(xiàn)通勤出行的空間化表達(dá)。上海城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院基于大數(shù)據(jù)開發(fā)了交通規(guī)劃模型，可分析不同規(guī)劃方案下未來城市交通的運(yùn)行狀態(tài)，有利于破解大城市交通擁堵問題。模型通過規(guī)劃信息平臺(tái)建設(shè)，整合了用地、人口、交通設(shè)施和居民出行調(diào)查等數(shù)據(jù)，運(yùn)用GPS數(shù)據(jù)、手機(jī)信令等大數(shù)據(jù)標(biāo)定交通模型參數(shù)，具有診斷現(xiàn)狀、預(yù)判未來和實(shí)時(shí)跟蹤的功能，已在道路基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中得到應(yīng)用。例如，在上海迪士尼規(guī)劃項(xiàng)目中，參照模型測(cè)算結(jié)果將多條公路級(jí)別提升，由雙向四車道調(diào)整為雙向六車道，有效避免了交通擁堵問題。endprint

傳統(tǒng)解決公共交通問題的思路是加大基礎(chǔ)設(shè)施投入和拓寬道路，這些方式往往受土地資源的限制，不利于交通、城市空間和土地利用三者的整合發(fā)展。大數(shù)據(jù)創(chuàng)新了人們解決交通問題的視角，將信息技術(shù)應(yīng)用于公共交通，通過提高信息資源的整合能力、加強(qiáng)現(xiàn)有道路的使用效率來改善交通擁堵，減少了對(duì)外部資源的依賴。

（三） 輿情分析領(lǐng)域

大數(shù)據(jù)針對(duì)城市社會(huì)公眾在互聯(lián)網(wǎng)中的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，抓取其中的公眾主觀反映，可幫助政府了解城市政策在公眾中的反響，便于對(duì)政策制定和效果管理進(jìn)行反饋。為提高大數(shù)據(jù)信息的精度和有效關(guān)聯(lián)度，國內(nèi)外規(guī)劃師構(gòu)建了基于“Sykill&Webert”智能體等輿情數(shù)據(jù)爬取方法，通過設(shè)定特征集提高了信息搜集的精度和速度。Signorini（2011）運(yùn)用Twitter API大數(shù)據(jù)，獲取了Twitter中熱點(diǎn)事件的實(shí)時(shí)關(guān)注數(shù)據(jù)，并通過模型計(jì)算出事件對(duì)社會(huì)的影響程度。王博永（2013）運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)擊量大數(shù)據(jù)，獲取房地產(chǎn)類關(guān)鍵詞的用戶關(guān)注度，計(jì)算關(guān)鍵詞與當(dāng)月實(shí)際房地產(chǎn)交易量之間的皮爾遜相關(guān)系數(shù)，比較了我國大中城市房地產(chǎn)政策的調(diào)控力度和效果。2015年以來通過大數(shù)據(jù)分析及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理了一些由新政策出臺(tái)或不實(shí)猜測(cè)而引起的輿情，實(shí)現(xiàn)了問題快速解決。中辦、國辦連續(xù)發(fā)布文件，要求在政務(wù)輿情回應(yīng)等領(lǐng)域取得突破。2016年國務(wù)院辦公廳強(qiáng)調(diào)，各地區(qū)各部門要善于運(yùn)用媒體，實(shí)事求是、有的放矢開展重要政策解讀。

大數(shù)據(jù)輿情分析具有自身容量大、流動(dòng)快、形態(tài)多樣的特點(diǎn)，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)僅依據(jù)抽樣調(diào)研的數(shù)據(jù)搜集來源，提升了網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的搜集、存儲(chǔ)、清洗和文本挖掘能力，已經(jīng)能夠從大量的、繁雜的數(shù)據(jù)中獲取一些有價(jià)值的輿情研究信息。但目前對(duì)于音頻、視頻及圖片文本等混雜網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)及民意跟蹤數(shù)據(jù)的獲取仍缺乏有效的技術(shù)手段，有待進(jìn)一步完善。

（四） 其他城市政策領(lǐng)域

除上述三個(gè)領(lǐng)域之外，大數(shù)據(jù)還被應(yīng)用到了宏觀經(jīng)濟(jì)、城市旅游、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等城市政策管理領(lǐng)域。有規(guī)劃師將大數(shù)據(jù)運(yùn)用于城市社區(qū)研究中，結(jié)合大數(shù)據(jù)與GIS空間分析提出城市社區(qū)生活空間質(zhì)量的圖譜表達(dá)理念，為深入研究城市社區(qū)資源空間剝奪規(guī)律和統(tǒng)籌規(guī)劃提供方法參考。還有規(guī)劃師基于百度指數(shù)，預(yù)測(cè)一定時(shí)期景點(diǎn)的游客量，為旅游景區(qū)疏解政策提供依據(jù)。美國學(xué)者Bollen（2011）基于推特平臺(tái)表達(dá)的公共情緒，預(yù)測(cè)了道瓊斯工業(yè)平均指數(shù)在未來2到6天的漲跌情況，通過對(duì)比預(yù)測(cè)結(jié)果與實(shí)際情況發(fā)現(xiàn)準(zhǔn)確率較高，可為政府制定或修改宏觀經(jīng)濟(jì)政策提供研究基礎(chǔ)。這些大數(shù)據(jù)在城市政策領(lǐng)域的應(yīng)用有效地彌補(bǔ)了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)在宏觀經(jīng)濟(jì)、城市旅游、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面政策研究中的局限性，對(duì)及時(shí)反饋政策制定、發(fā)現(xiàn)實(shí)施出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)的問題提供了科學(xué)依據(jù)。

三、挑戰(zhàn)與建議

第一，應(yīng)用有限，應(yīng)拓寬城市管理各領(lǐng)域?qū)嵺`。大數(shù)據(jù)作為一種新的數(shù)據(jù)形式，有效拓寬了城市政策研究的數(shù)據(jù)渠道。但大數(shù)據(jù)應(yīng)用于城市政策管理也僅有十幾年時(shí)間，目前國內(nèi)政策編制和管理人員對(duì)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用仍然相對(duì)有限，阻礙了大數(shù)據(jù)在各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的作用。未來應(yīng)拓寬大數(shù)據(jù)在宏觀調(diào)控和公共服務(wù)等領(lǐng)域的應(yīng)用，提高政策編制的科學(xué)性。而且大數(shù)據(jù)的采集和應(yīng)用對(duì)使用者的專業(yè)技能有較高要求，相關(guān)實(shí)踐需要以操作者掌握基本技能為前提，在特定領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)采集和應(yīng)用技能培訓(xùn)勢(shì)在必行。

第二，數(shù)據(jù)可獲得性不高，應(yīng)在保障隱私的同時(shí)加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享。數(shù)據(jù)難共享一直限制了國內(nèi)政策管理研究中數(shù)據(jù)的收集和應(yīng)用。國外政府和企業(yè)普遍執(zhí)行“公開為原則，不公開為例外”的原則，我國也有一些地方有類似的規(guī)定，但執(zhí)行情況并不令人滿意，還存在著“誰掌握了大量真實(shí)可靠數(shù)據(jù)，誰就掌握了主動(dòng)權(quán)”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。這種利己傾向在很大程度上限制了數(shù)據(jù)的共享。當(dāng)然，也并非所有數(shù)據(jù)都可以共享，大數(shù)據(jù)應(yīng)用還應(yīng)當(dāng)守住保護(hù)個(gè)人和集體隱私的底線。不同部門之間的數(shù)據(jù)在應(yīng)用過程中需要遵守相應(yīng)保密要求，通過分層、分塊管理，規(guī)避數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)。通過構(gòu)建全面、安全的大數(shù)據(jù)資源共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)信息的有效利用。

第三， 數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，需進(jìn)行篩選和清洗。數(shù)據(jù)質(zhì)量直接影響著依靠數(shù)據(jù)得到分析結(jié)果的準(zhǔn)確性，繼而對(duì)城市研究和政策編制產(chǎn)生影響。大數(shù)據(jù)的質(zhì)量體現(xiàn)在數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性和時(shí)效性。真實(shí)性是對(duì)大數(shù)據(jù)準(zhǔn)確程度的判斷，是保證數(shù)據(jù)可用的根本前提，真實(shí)的數(shù)據(jù)才能反映城市發(fā)展現(xiàn)狀的客觀事實(shí)。完整性是目前大數(shù)據(jù)普遍存在的短板，如微博的使用群體年齡結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，獲取到的微博內(nèi)容數(shù)據(jù)往往不能完全反映全部城市居民的整體特征，只能通過對(duì)特定人群的分析推演至全部城市居民，得到城市某方面的整體信息。時(shí)效性代表著數(shù)據(jù)與當(dāng)前或關(guān)注時(shí)點(diǎn)的貼合程度，過時(shí)的數(shù)據(jù)不具有參考價(jià)值。目前應(yīng)用于城市政策管理的大數(shù)據(jù)質(zhì)量仍然參差不齊，未來應(yīng)對(duì)可以進(jìn)行校核的大數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗，對(duì)難以校核的大數(shù)據(jù)尋找替代數(shù)據(jù)，確保質(zhì)量過關(guān)。

四、結(jié)語

隨著信息技術(shù)和智慧城市概念的普及，定量分析在我國城市政策管理研究中逐漸成為主流。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)源具有樣本不足、時(shí)效性差等缺陷，難以滿足當(dāng)今城市政策管理研究的數(shù)據(jù)需求。無論人們是否承認(rèn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的必要性，其廣泛應(yīng)用已經(jīng)成為一個(gè)客觀事實(shí)，大數(shù)據(jù)的及時(shí)、動(dòng)態(tài)、可視化優(yōu)勢(shì)也在逐漸凸顯。大數(shù)據(jù)已在城市政策管理研究中得到有效應(yīng)用，實(shí)踐于城市空間規(guī)劃、公共交通、輿情分析與決策等領(lǐng)域，不僅提高了政策編制的準(zhǔn)確性，還要為政策優(yōu)化改進(jìn)提供依據(jù)。于此同時(shí)，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，大數(shù)據(jù)應(yīng)用仍受到數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊、可獲得性不高、管理人員專業(yè)技能有待提升等方面的困擾，值得持續(xù)關(guān)注。

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（責(zé)任編輯：王珊珊）endprint