農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼法律問題的分析與完善
——以江蘇省為例

林曉虹 張麗嬌 紀(jì)迎曉

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院法律系，江蘇 南京 210095

土地問題是農(nóng)民最大的民生問題，涉及農(nóng)民最核心利益。伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地經(jīng)營問題日益突出。針對(duì)我國農(nóng)戶地分散零碎、分散經(jīng)營等特點(diǎn)，我國陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的法規(guī)政策促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。2008年起，江蘇省政府設(shè)立農(nóng)地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)扶持資金，2017年底達(dá)5.5億，扶持土地流轉(zhuǎn)550萬畝。然而，出現(xiàn)的一系列問題也引起了較大的關(guān)注。只有正確認(rèn)識(shí)該項(xiàng)補(bǔ)貼，解決出現(xiàn)的問題才能更好的實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼目的，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的概述及原則

(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的概述

農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的含義，主要有廣義、狹義兩種：廣義指為加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，加速實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，各級(jí)政府部門對(duì)參與土地流轉(zhuǎn)的各方主體進(jìn)行資金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、項(xiàng)目支持等。狹義僅指資金補(bǔ)貼，即與土地流轉(zhuǎn)面積掛鉤的直接收入補(bǔ)貼。本文是指狹義上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼。

根據(jù)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼對(duì)象的不同，土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼可劃分為三種類型：(1)對(duì)土地承租方的補(bǔ)貼。政府對(duì)轉(zhuǎn)入土地的承租方按照一定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)給予資金補(bǔ)貼。目前實(shí)施較為廣泛，通常流轉(zhuǎn)土地必須達(dá)到一定規(guī)模、期限才能獲得相應(yīng)補(bǔ)貼，且不同經(jīng)營規(guī)模、流轉(zhuǎn)期限對(duì)應(yīng)不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，有些地區(qū)針對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的用途實(shí)行差異化補(bǔ)貼。(2)對(duì)土地出租方的補(bǔ)貼。政府對(duì)轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶按照一定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)給予資金補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。相比對(duì)土地承租方的補(bǔ)貼，對(duì)土地出租方進(jìn)行補(bǔ)貼的地區(qū)相對(duì)較少，在部分地區(qū)兩種補(bǔ)貼方式共同實(shí)施。(3)對(duì)土地流轉(zhuǎn)第三方的補(bǔ)貼。政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)第三方給予定額或與土地流轉(zhuǎn)面積掛鉤的資金補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)其積極參與土地流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮第三方中介服務(wù)的作用。土地流轉(zhuǎn)第三方在土地承租方與出租方之間起到橋梁紐帶的作用，能夠有效規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、降低土地流轉(zhuǎn)交易成本、化解土地流轉(zhuǎn)糾紛等，主要包括土地信托服務(wù)中心、土地股份合作社以及村委會(huì)等。

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的原則

原則貫穿整個(gè)法律制度，是制定、執(zhí)行法律政策的指導(dǎo)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼中應(yīng)當(dāng)遵循合法有序、農(nóng)戶主體、公開公正、適度補(bǔ)償?shù)仍瓌t，依法行政、保障農(nóng)民權(quán)益。

合法有序。農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼是政府運(yùn)用財(cái)政促進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營。主要的主管部門為農(nóng)林管理部門及財(cái)政部門，少數(shù)涉及土地主管部門，這些部門在制定和執(zhí)行相關(guān)的政策、項(xiàng)目時(shí)不僅應(yīng)符合《農(nóng)業(yè)法》、《土地法》以及《土地承包經(jīng)營法》等實(shí)體法的要求，也要符合《行政法》以及地方行政管理規(guī)章等程序法上的要求，做到依法行政；村委會(huì)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼中發(fā)揮著上送下達(dá)的作用，發(fā)揮著重要作用，因此村委會(huì)更應(yīng)當(dāng)充分理解上級(jí)政策、制定并執(zhí)行公示制度，按照村規(guī)民約辦事。只有在政府部門和村委會(huì)的協(xié)同下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼才能更好的發(fā)揮作用。

農(nóng)戶主體。農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼是對(duì)一定規(guī)模土地流轉(zhuǎn)給予的補(bǔ)貼，是對(duì)依法對(duì)符合“三個(gè)不得流轉(zhuǎn)”的土地進(jìn)行的補(bǔ)貼，要堅(jiān)持農(nóng)戶為主體的原則，尊重農(nóng)戶意愿、平等協(xié)商，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益不受侵犯。

公開公正。信息公開是現(xiàn)代政府普遍要求。農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的進(jìn)行要求政府部門及村委會(huì)落實(shí)公示制度，將不同農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼情況張榜公示，無異議后由財(cái)政部門撥款經(jīng)金融機(jī)構(gòu)將土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼資金打入受補(bǔ)貼方賬戶。同時(shí)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)公正，包括土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼額度的標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)審核標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼政策執(zhí)行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等。

適度補(bǔ)償。補(bǔ)貼只是手段，適度規(guī)模經(jīng)營才是目的。考慮到政府財(cái)政壓力及現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)于已經(jīng)拿到過該項(xiàng)補(bǔ)貼的農(nóng)戶以及超過一定規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，不再給予補(bǔ)貼，從而擴(kuò)大受惠農(nóng)戶群，提高補(bǔ)貼資金利用效率。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼涉及主體分析

農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼由地方政府主導(dǎo)、村委會(huì)執(zhí)行、農(nóng)戶受惠的補(bǔ)貼，各主體法律地位不同，職責(zé)、權(quán)利義務(wù)不同，應(yīng)當(dāng)加以明確。

政府是農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的主導(dǎo)者、監(jiān)督者。政府部門貫徹中央指導(dǎo)意見，依據(jù)職權(quán)執(zhí)行相關(guān)的法律及政策，向下級(jí)下達(dá)指示，下級(jí)部門及村委會(huì)將配合政府部門的行動(dòng)。政府部門同時(shí)進(jìn)行監(jiān)督與管控，監(jiān)控政策落實(shí)情況，同時(shí)根據(jù)基層反映情況進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估并做出相應(yīng)的調(diào)整。

村委會(huì)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼中是連結(jié)政府與農(nóng)戶的紐帶。自上村委會(huì)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策指示結(jié)合本村的實(shí)際情況做出具體的執(zhí)行方案，并將執(zhí)行情況、突發(fā)狀況以及意見建議向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反饋。向下村委會(huì)傳達(dá)政策、執(zhí)行方案、管理現(xiàn)狀甚至懲戒不法等一系列具體的任務(wù)。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼意在激勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)戶是農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的受益方。但較政府、村委會(huì)，農(nóng)戶處于弱勢，在實(shí)踐中農(nóng)民權(quán)益受損也并不少見。

三、實(shí)踐中的法律問題

(一)未形成健全的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度體系：重政策，輕立法

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度，是調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律關(guān)系過程中被用到的所有的法律規(guī)范的總稱。農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼屬于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范疇，而我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體運(yùn)行主要依據(jù)的是政策，并非法律法規(guī)。我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度不成體系，最新修改的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定了“農(nóng)業(yè)投入”外，相關(guān)規(guī)定散見于各種法律、法規(guī)、規(guī)章，以及底我國有約束力的各種國際公約、盟約、條約，而這種簡陋的立法體系已經(jīng)不能夠滿足實(shí)踐的需要了。[1]政策雖然靈活性強(qiáng)，但穩(wěn)定性差，較為適用于國家短期目標(biāo)。而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)于立法功能的要求遠(yuǎn)超臨時(shí)性措施，若以政策作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的依據(jù)，而不通過法律法規(guī)提供剛性保障，容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、挪用財(cái)政、程序不當(dāng)?shù)惹趾?、農(nóng)民權(quán)益的行為，勢必影響農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效果。

(二)農(nóng)民權(quán)益與適度規(guī)模經(jīng)營的沖突問題

農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼涉及土地承包經(jīng)營權(quán)，即農(nóng)民是否自愿將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)決策是基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益與土地租金、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)成本的多重比較作出的，對(duì)于不同類型的農(nóng)戶，他們期望的土地租金并不一致。[2]大規(guī)模流轉(zhuǎn)無法針對(duì)農(nóng)戶制定差別化的租金標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)村干部制定的土地租金標(biāo)準(zhǔn)往往是基于一般農(nóng)戶種地的收益和成本的比較，未能考慮農(nóng)戶差異。實(shí)踐中，整村整組推進(jìn)不乏村民被迫流轉(zhuǎn)，因此產(chǎn)生農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)與適度規(guī)模經(jīng)營的沖突。

(三)公示制度未得到落實(shí)

省、市級(jí)層面普遍建立了公示制度，涉及財(cái)政、政策文件、人事等各個(gè)層面。但農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼主要惠及農(nóng)村，主要在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層單位，農(nóng)村基層單位對(duì)于村民知情權(quán)的保護(hù)意識(shí)不夠、對(duì)于上級(jí)政府部門所要求的確立的公示往往沒有執(zhí)行或者執(zhí)行不到位。省農(nóng)委發(fā)布的補(bǔ)貼文件中對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的扶持條件及力度做了明確的規(guī)定，而具體的施行考慮到地方差異給基層留出了較大自由裁量、決定權(quán)。調(diào)查了解到許多村民根本就不知道存在此項(xiàng)補(bǔ)貼、相關(guān)的政策文件所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體根本沒有公示、涉及的財(cái)政補(bǔ)貼具體數(shù)額更是無從知曉，監(jiān)督更是空話。

(四)未建立有效的公權(quán)力追究機(jī)制

我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼尚未建立起有效的公權(quán)力追究機(jī)制，致使補(bǔ)貼對(duì)象在遭遇侵害時(shí)很難及時(shí)有效的尋求救濟(jì)途徑。原因歸結(jié)為兩點(diǎn)：一是參與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主體對(duì)于侵權(quán)行為的雙向忽視。二是學(xué)界對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的研究尚未成熟。[1]農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的施行離不開各級(jí)政府部門及村委會(huì)，而其地位的不平等，使得通過行政法、村規(guī)民約加以限制和控制，建立起對(duì)公權(quán)力主體的責(zé)任追究機(jī)制，就尤為重要。國家權(quán)力所到之處必須有公民權(quán)利保障及公權(quán)力責(zé)任追究機(jī)制，農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼也不例外。若是缺少公權(quán)力責(zé)任追究機(jī)制，農(nóng)戶權(quán)利被侵害時(shí)得不到救濟(jì)，就是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的變相剝奪。

四、解決對(duì)策

(一)完善立法體系，出臺(tái)相應(yīng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法

當(dāng)今世界，各國一般都采取立法的形式對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行規(guī)制，而我國主要依靠的是政策，具有較大的隨意性、變動(dòng)性，不利于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的持續(xù)健康運(yùn)行。美國從20世紀(jì)20年代至今一共頒布農(nóng)業(yè)基本法有20余部，各種農(nóng)業(yè)專項(xiàng)法律100余部。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策從制定程序到內(nèi)容細(xì)節(jié)，從項(xiàng)目申請標(biāo)準(zhǔn)到具體細(xì)則都囊括到法律法條中。[3]借鑒美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)走向法治化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼在監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制、評(píng)定的公開公正、程序正當(dāng)?shù)确矫孀龀雒鞔_的規(guī)定。

(二)規(guī)范農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼程序、建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼監(jiān)督機(jī)制，確保農(nóng)業(yè)政策的執(zhí)行

針對(duì)我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼執(zhí)行存在的問題，如公示制度的虛化、專項(xiàng)資金的挪用、審核標(biāo)準(zhǔn)不一致等，應(yīng)從依法規(guī)范農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼程序和依法建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼民間社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)兩個(gè)方面來建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼監(jiān)督，從內(nèi)部責(zé)任追究機(jī)制及外部行政救濟(jì)制度來建立糾紛解決制度對(duì)公權(quán)力主體進(jìn)行追責(zé)。通過建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼監(jiān)督和對(duì)公權(quán)力主體進(jìn)行追責(zé)來限制公權(quán)力，保障農(nóng)民權(quán)益。

(三)完善公示制度，保障農(nóng)民知情權(quán)

土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼核心是保障農(nóng)民權(quán)益，而公示制度是保障農(nóng)民知情權(quán)的基礎(chǔ)，是農(nóng)民監(jiān)督政府部門及基層自治組織的重要途徑。因此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼制度中應(yīng)當(dāng)建立起完善的公示制度，確保各級(jí)政府部門及基層自治組織的嚴(yán)格執(zhí)行，保障農(nóng)民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。[4]

(四)加強(qiáng)普法工作，提高農(nóng)民法律意識(shí)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的對(duì)象是農(nóng)民，但由于農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，口頭流轉(zhuǎn)協(xié)議、流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備是導(dǎo)致農(nóng)民無法拿到補(bǔ)貼的重要原因。因此，各政府部門及基層組織應(yīng)該加大法律知識(shí)教育、宣傳力度，通過各種宣傳渠道，普及土地流轉(zhuǎn)有關(guān)信息，開設(shè)針對(duì)農(nóng)民的政策、法規(guī)教育，為搞好土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼工作打下良好的群眾基礎(chǔ)。

[1]王瑞.我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律規(guī)制問題研究[D].鄭州大學(xué)，2015.

[2]史為民.農(nóng)地流轉(zhuǎn)視角下農(nóng)民土地權(quán)益的法律保護(hù)[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2012.

[3]劉彥伯.美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的優(yōu)勢與劣勢[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2013(8).

[4]張婷.貴陽市D村失地農(nóng)民權(quán)益保障法律問題調(diào)查與研究[D].貴州民族大學(xué)，2017.