農(nóng)村經(jīng)營性公墓管理法律問題研究
——以寧波市鄞州區(qū)31個公墓為例

鄭永成

寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江 寧波 315211

一、農(nóng)村經(jīng)營性公墓現(xiàn)狀

根據(jù)《公墓管理暫行辦法》，我國公墓分為公益性公墓和經(jīng)營性公墓。公益性公墓是專門為農(nóng)村村民(農(nóng)村戶口)設(shè)計的，它建立在農(nóng)村集體土地之上，免費為當(dāng)?shù)卮迕裉峁┌苍岱?wù)。村民安葬于公益性公墓時，無需繳納墓穴費用。而經(jīng)營性公墓是專門為城市居民(非農(nóng)村戶口)設(shè)計的，它建立于國有土地之上，居民安葬于經(jīng)營性公墓時，需要一次性繳納墓穴費用。公益性公墓與經(jīng)營性公墓有著嚴(yán)格的界線，公益性公墓能且只能對農(nóng)村村民免費開放，城市居民能且僅能安葬于經(jīng)營性公墓。

由此，農(nóng)村經(jīng)營性公墓便應(yīng)運而生，它由幾個距離相近的農(nóng)村公益性公墓合并轉(zhuǎn)制而來，經(jīng)省市民政部門批準(zhǔn)，在性質(zhì)上屬于經(jīng)營性公墓，但卻建立于農(nóng)村集體土地之上。農(nóng)村經(jīng)營性公墓屬于村集體所有，當(dāng)?shù)孛裾块T監(jiān)管。公墓經(jīng)營人從當(dāng)?shù)卮逦瘯ㄟ^招投標(biāo)拿到公墓承包經(jīng)營權(quán)，而村委會再把經(jīng)營人所交費用分發(fā)到各農(nóng)村村民手里，這樣既提高了當(dāng)?shù)卮迕竦纳钏?，又整合了公墓資源，解決了當(dāng)?shù)氐臍浽醽y象，還為城市居民“一墓難求”現(xiàn)象的解決提供了新的路徑。所以，農(nóng)村經(jīng)營性公墓在我國并不罕見，相反，還廣泛存在，并帶動了一部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

以寧波市鄞州區(qū)為例，根據(jù)寧波市民政局網(wǎng)站最新公布的經(jīng)營性公墓數(shù)據(jù)①來看，寧波市現(xiàn)有經(jīng)營性公墓(墓園)88個，(見圖1)。

圖1 寧波市現(xiàn)有經(jīng)營性公墓個數(shù)(截止2017年5月)

其中鄞州區(qū)有34個，而在這34個公墓中，五鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有經(jīng)營性公墓31個，且大都分布在寶幢附近的幾個農(nóng)村，并幾乎占據(jù)了所有鄞州區(qū)經(jīng)營性公墓名額，寧波市接近40%的經(jīng)營性公墓名額。由此，以寧波市鄞州區(qū)五鄉(xiāng)鎮(zhèn)31個農(nóng)村經(jīng)營性公墓為例對農(nóng)村經(jīng)營性公墓管理法律問題進(jìn)行研究具有代表性及重要意義。

二、農(nóng)村經(jīng)營性公墓管理法律問題分析

(一)農(nóng)村經(jīng)營性公墓土地問題

公墓在進(jìn)行設(shè)立、運營之前，首先要獲得用于公墓墓穴建設(shè)的土地。土地是重中之重。就現(xiàn)行中國公墓實際狀況來看，公墓的土地獲得一般有三種渠道：一是依靠行政劃撥，典型如城市經(jīng)營性公墓。二是通過本村集體土地，典型如農(nóng)村公益性公墓。三是通過政府或者村集體拍賣或者招投標(biāo)的方式獲得，典型農(nóng)村經(jīng)營性公墓。由于依靠第一種方式獲得土地時，政府往往要收取較高的土地出讓金，而第二種方式獲得土地又有較強(qiáng)的身份限制，所以，拍賣或者招投標(biāo)就成了社會投資者獲得土地的主要方式。以這種方式獲得的土地在實際運營管理過程中會產(chǎn)生以下2個問題：

1.購墓者對土地所享有的權(quán)利問題

就購墓者對其購買的經(jīng)營性墓地享所有的權(quán)利而言，現(xiàn)行法律未作出明確規(guī)定。而在理論上一般有兩種觀點。一種在學(xué)術(shù)界，大部分學(xué)者認(rèn)為購墓者對其購買的經(jīng)營性墓地享有使用權(quán)。②另一種則是官方答復(fù)，認(rèn)為購墓者對其購買的經(jīng)營性墓地享有租賃權(quán)。民政部社會事務(wù)司副司長李波在接受媒體采訪時說道：“我們一直強(qiáng)調(diào)，墓地只是租賃關(guān)系，不是產(chǎn)權(quán)關(guān)系，只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。”但就農(nóng)村經(jīng)營性公墓而言，我認(rèn)為購墓者對其購買的墓地享有租賃權(quán)，而非使用權(quán)。農(nóng)村經(jīng)營性公墓建立在農(nóng)村集體土地之上，所以，單就集體土地而言，村集體享有土地所有權(quán)，而基于身份屬性，村民則享有對土地的承包經(jīng)營權(quán)。而承包經(jīng)營權(quán)基于“三權(quán)分置”理論又可以分為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)。以寧波市鄞州區(qū)31個農(nóng)村經(jīng)營性公墓為例，各村集體通過招投標(biāo)把承包權(quán)分配到本村村民手里。這里的“土地承包權(quán)”僅承包土地，并不實際從事生產(chǎn)經(jīng)營，接著，承包權(quán)人再將實際從事生產(chǎn)經(jīng)營的占有、使用權(quán)能轉(zhuǎn)移給土地經(jīng)營權(quán)人，即公墓經(jīng)營人。而農(nóng)村經(jīng)營性公墓購買者因缺乏身份屬性，則不可能獲得公墓土地使用權(quán)。唯一可能的則是農(nóng)村經(jīng)營性公墓購買者基于公墓購買合同獲得債權(quán)，即租賃權(quán)。

2.土地使用期限問題

公墓土地使用期限問題，因公墓性質(zhì)不同而不同。公益性公墓因建立在農(nóng)村集體土地之上，且安葬者為本村村民，因此土地使用無期限。而就經(jīng)營性公墓而言，根據(jù)《公墓管理暫行辦法》，一般使用期限為20年。那么，農(nóng)村經(jīng)營性公墓土地使用期限如何？筆者認(rèn)為基于前述“三權(quán)分置”理論，購墓者對于公墓土地僅享有租賃權(quán)而未享有使用權(quán)，因此購墓者根據(jù)合同僅對公墓土地享有20年的租賃期限。然而，實踐中，多數(shù)公墓經(jīng)營者給予購墓者40年甚至70年的使用期限，以寧波市鄞州區(qū)31個公墓為例，購墓者購買墓地后會獲得公墓經(jīng)營者給予的“墓穴證”，在期限一欄經(jīng)營者往往根據(jù)所交管理費多少給予購墓者使用年限。這種不確定隨意給予年限的做法固然和購墓者缺乏相關(guān)法律知識有關(guān)，但更多的則是由于法律不夠完善以及政府缺乏有效的監(jiān)管所致。且對于公墓土地使用期限到期問題，法律也未作詳細(xì)規(guī)定，僅地方性法規(guī)對此作了簡單的到期續(xù)期規(guī)定。所以，公墓土地期限續(xù)期問題也有待進(jìn)一步完善，以更好地保護(hù)購墓者的權(quán)益。

(二)農(nóng)村經(jīng)營性公墓補(bǔ)償問題

因拆遷等原因?qū)е逻w墳的補(bǔ)償機(jī)制日趨完善，但是因天災(zāi)等原因?qū)е碌膲災(zāi)箵p毀補(bǔ)償機(jī)制依然是個難題。以寧波市鄞州區(qū)31個公墓為例，2016年清明，眾多掃墓客去公墓掃墓時，發(fā)現(xiàn)因臺風(fēng)影響已然導(dǎo)致墓穴毀損，有的甚至尸骨難尋。而公墓經(jīng)營者以天災(zāi)為由拒絕賠償，政府又未有類似補(bǔ)償賠償機(jī)制，導(dǎo)致一度陷入僵局。③后寧波市民政局等六部門聯(lián)合發(fā)出《寧波市關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范公墓建設(shè)管理的通知》，又經(jīng)當(dāng)?shù)卣⒋迕褡灾谓M織、公墓經(jīng)營者、掃墓客達(dá)成共識，形成了一套各方都能接受的解決方案，這才化解危機(jī)。但是這不能從根本上解決問題，只是臨時措施。筆者建議對于因天災(zāi)導(dǎo)致的公墓損毀，政府可以建立類似公共巨災(zāi)保險制度。所謂公共巨災(zāi)保險制度，以寧波市為例，2014年底，寧波市政府出資3800萬元，向保險機(jī)構(gòu)購買3億元的居民家庭財產(chǎn)損失救助保險和3億元的居民人身傷亡撫恤保險。寧波市民政局作為投保人，與保險公司簽訂了公共巨災(zāi)保險合同。根據(jù)合同規(guī)定，在承包期內(nèi)，若因臺風(fēng)、暴雨、洪水、龍卷風(fēng)等自然災(zāi)害造成居民住宅進(jìn)水20厘米以上或房屋損毀的，居民家庭可從保險機(jī)構(gòu)獲得500元至2000元不等的救助賠款。因殯葬服務(wù)本就是政府的職責(zé)，加上農(nóng)村經(jīng)營性公墓所有權(quán)歸屬于農(nóng)村，筆者建議可以由政府、農(nóng)村、經(jīng)營者共同購買針對公墓的巨災(zāi)保險制度以完善農(nóng)村經(jīng)營性公墓的補(bǔ)償問題。

(三)農(nóng)村經(jīng)營性公墓監(jiān)管問題

提供殯葬服務(wù)、對公墓進(jìn)行監(jiān)管是政府的社會公共服務(wù)職能，但農(nóng)村經(jīng)營性公墓快速發(fā)展的背后，政府的監(jiān)管卻很薄弱。一方面，政府對農(nóng)村經(jīng)營性公墓發(fā)展管控不嚴(yán)，審批寬松。另一方面，政府自身權(quán)責(zé)分配不清也是政府監(jiān)管薄弱的原因之一。加之個別經(jīng)營者在經(jīng)營過程中為了追求利潤導(dǎo)致賬目混亂，使得政府在監(jiān)管過程中往往捉襟見肘。針對以上問題，筆者有以下建議：

1.統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展，嚴(yán)格控制審批

由于城市經(jīng)營性公墓高昂的價格以及些許農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需求，農(nóng)村經(jīng)營性公墓應(yīng)運而生。作為緩解城市殯葬壓力的良方，農(nóng)村經(jīng)營性公墓發(fā)展迅速，但是發(fā)展多度則會導(dǎo)致一系列問題。因此政府需要管控農(nóng)村經(jīng)營性公墓發(fā)展，嚴(yán)格控制審批數(shù)量，加強(qiáng)城區(qū)公墓與農(nóng)村公墓相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌合理規(guī)劃經(jīng)營性公墓與公益性公墓分布，城市經(jīng)營性公墓與農(nóng)村經(jīng)營性公墓比例，讓城市居民老有所葬，農(nóng)村村民安有所養(yǎng)。

2.加強(qiáng)對公墓經(jīng)營行為的監(jiān)管

在農(nóng)村經(jīng)營性公墓經(jīng)營過程中，政府需要嚴(yán)格規(guī)范墓穴建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對經(jīng)營者完善公墓建設(shè)配套設(shè)施進(jìn)行監(jiān)督，定期對公墓周邊安全問題進(jìn)行檢查，對于公墓價格合理調(diào)控、對經(jīng)營賬本進(jìn)行篩查，特別對于購墓者所交管理費，政府要監(jiān)管?？顚Ｓ?，單獨建帳。

3.明確政府內(nèi)部職能

對于農(nóng)村經(jīng)營性公墓，民政部門作為主管部門要加強(qiáng)對公墓的監(jiān)督檢查；價格部門要會同殯葬公墓協(xié)會督促公墓單位建立健全明碼標(biāo)價制度，自覺執(zhí)行有關(guān)價格政策；規(guī)劃部門要配合民政部門對已經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的公墓進(jìn)行監(jiān)督檢查，對擅自修改規(guī)劃、擴(kuò)大建設(shè)用地面積的要及時糾正；國土資源部門要嚴(yán)格公墓建設(shè)用地的管理，依法辦理土地征用手續(xù)；林業(yè)部門要審核公墓建設(shè)征用占用林地，對非法占用林地毀壞森林、林木的，要依法嚴(yán)肅處理；環(huán)保部門要加強(qiáng)公墓建設(shè)中的生態(tài)保護(hù)，嚴(yán)防環(huán)境水源污染。對違法違規(guī)審批和管理過程中有失職瀆職行為的，要追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

[ 注 釋 ]

①寧波市民政局：寧波市經(jīng)營性公墓一覽表(2014年度)[EB/OL].http：//www.nbmz.gov.cn/cat/cat193/con_193_26833.html

②宋剛.我國墓地不動產(chǎn)權(quán)利的確立[A].法學(xué)，2013(11)：74-81；陳國軍.論墓地的權(quán)利屬性——債權(quán)亦或物權(quán)[C].政治與法律，2014(3)：29-37.

③浙江在線：《公墓因天災(zāi)損壞了怎么辦？寧波出臺政策完善公墓建設(shè)》[EB/OL].http：//nb.zjol.com.cn/system/2016/04/01/021092847.shtml