行政公益訴訟訴前程序芻議

張婧宜 曾桂芳

華北理工大學(xué)人文法律學(xué)院，河北 唐山 063000

一、行政公益訴訟訴前程序概述

2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，[1]使行政公益訴訟開始有據(jù)可循。2017年6月27日決定在《行政訴訟法》第25條增加一款作為第四款，賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的權(quán)力，鋪開了行政公益訴訟的局面。與此同時(shí)，還規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在提起行政訴訟之前，“應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議督促其依法履行職責(zé)”可見行政公益訴訟訴前程序指的是檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前對行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為而影響公共利益的行為先行通過檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或依法履行職責(zé)。由此可見，行政公益訴訟的訴前程序主要內(nèi)容為檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督建議。

二、行政公益訴訟訴前程序性質(zhì)

(一)前置性

在新修訂的《行政訴訟法》第25條第四款的條款表述中，使用了“應(yīng)當(dāng)”一詞?！皯?yīng)當(dāng)”是在命令性條款中使用的詞語，而命令性條款則要求相關(guān)的主體必須為一定行為。由此可以看出，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前，必須先向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，即提起公益訴訟必須先啟動訴前程序，由此可見，訴前程序在整個訴訟中具有必經(jīng)性和前置性。

(二)獨(dú)立性

訴前程序不依附于訴訟程序而存在，其自身具有獨(dú)立性。在檢查機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前，要先建議、督促行政機(jī)關(guān)改正違法行為或履行職責(zé)。訴前程序以這樣一種柔和的對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的方式，一方面是對行政權(quán)行使的一種尊重，另一方面促使行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的程序。[2]以不通過訴訟的方式解決行政機(jī)關(guān)不作為和亂作為的問題，達(dá)到了和訴訟同樣的效果。因此，行政公益訴訟訴前程序可以以其自身的功能化解糾紛，而不必經(jīng)訴訟程序，具有獨(dú)立性。

(三)限權(quán)性

行政公益訴訟的訴前程序是檢察院行使監(jiān)督權(quán)的一種新型方式。作為公共利益的代表，檢察院在掌握權(quán)力的同時(shí)也需要依法履行職責(zé)。倘若賦予檢察院直接啟動訴訟程序而無需經(jīng)過其他步驟，將可能導(dǎo)致權(quán)力濫用或權(quán)力怠于行使，進(jìn)而造成制度資源的浪費(fèi)。[3]而訴前程序的設(shè)立，不僅是檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的一種監(jiān)督，也是通過行政機(jī)關(guān)自身糾錯的方式，對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的一種牽制和限制。因此，法定訴前程序?qū)z察機(jī)關(guān)來說是一種限制權(quán)利的程序，因此其亦具有限權(quán)性。

三、行政公益訴訟訴前程序價(jià)值

(一)提供了對公共利益多元化救濟(jì)途徑

行政機(jī)關(guān)依法履行對社會的治理責(zé)任，而行政機(jī)關(guān)一些亂作為或不作為常常會致使公共利益受損。行政公益訴訟的出臺彌補(bǔ)了這個缺陷，拓展了在行政訴訟框架制度下加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)違法行為司法監(jiān)督的空間，彌補(bǔ)了對公共利益進(jìn)行司法救濟(jì)的空白。[4]而行政公益訴訟的訴前程序以檢察院對行政機(jī)關(guān)提出檢察建議的方式，行政機(jī)關(guān)自查、自省、自己改正問題，這種方式則為解決行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為提供了新思路。

(二)節(jié)約成本、提高效率

訟是一項(xiàng)耗時(shí)耗力的活動。而行政公益訴訟的案件大多數(shù)為侵犯公共利益或者國家利益的案件。對于此類案件，若耗時(shí)過長，會大量的耗費(fèi)國家財(cái)力、物力、人力資源。訴前程序以行政機(jī)關(guān)自我糾錯為主，且行政機(jī)關(guān)職能范圍內(nèi)具有行政專長，能夠快速、專業(yè)的反映到問題所在、并及時(shí)改正，可起到節(jié)約成本、提高效率的作用，且更有利于糾正錯誤。

(三)提高行政機(jī)關(guān)自我糾錯的積極性

從權(quán)利的劃分來看，在訴前程序中是監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系；而在行政訴訟程序中則變?yōu)樗痉?quán)與行政權(quán)的對抗。在訴前程序中，是由檢察機(jī)關(guān)的建議而啟動的一種行政機(jī)關(guān)主動進(jìn)行自我糾錯的程序。進(jìn)入司法程序后，司法機(jī)關(guān)對案件展開調(diào)查、作出判決，行政機(jī)關(guān)被動履行判決。從行政機(jī)關(guān)自身利益角度看來講，主動改正違法行為、履行職責(zé)更有利于其自身職能的發(fā)揮。因此，相比較之下，訴前程序有利于調(diào)動行政機(jī)關(guān)自我糾錯的積極性，提高行政效率和行政質(zhì)量。

(四)維護(hù)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的和諧

在訴訟過程中，兩造勢必會出現(xiàn)針鋒相對的局面。這種狀態(tài)容易造成檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的沖突和矛盾。而訴前程序以檢察機(jī)關(guān)柔和的建議，行政機(jī)關(guān)自我糾錯為主，有利于維護(hù)雙方的和諧關(guān)系。