論“責(zé)令限期拆除”的法律性質(zhì)

范 璞

大連海洋大學(xué)法學(xué)院，遼寧 大連 116023

一、“責(zé)令限期拆除”法律性質(zhì)的不同學(xué)說(shuō)

(一)行政強(qiáng)制措施說(shuō)

這種學(xué)說(shuō)明確指出：將“責(zé)令限期拆除”的法律屬性認(rèn)定是行政處罰是無(wú)法律依據(jù)的。首先，《行政處罰法》已經(jīng)采用列舉的形式，在該法第八條明確規(guī)定了法定的行政處罰方式，而這幾項(xiàng)中并不包括“責(zé)令限期拆除”。其次，縱觀我國(guó)法律中關(guān)于“責(zé)令限期拆除”的規(guī)定，只有《土地管理法》明確將“責(zé)令限期拆除”的法律屬性規(guī)定為行政處罰，而具有調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)立法的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的特殊法中并沒(méi)有涉及。最后，國(guó)務(wù)院法制辦在答復(fù)四川省法制辦和陜西省法制辦《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請(qǐng)示》中表示，行政主體作出的“責(zé)令限期拆除”行為不是行政處罰，而是行政強(qiáng)制措施。

(二)行政處罰說(shuō)

這種學(xué)說(shuō)認(rèn)為行政主體作出的“責(zé)令限期拆除”行為本身就具有懲罰性，應(yīng)將其法律屬性認(rèn)定為行政處罰。因?yàn)?，這種行政行為的結(jié)果會(huì)永久毀滅行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)，具有終局性。只有這樣才能有效控制違法違建者的行為，有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。所以，將“責(zé)令限期拆除”的法律性質(zhì)認(rèn)定為行政處罰更符合立法者的用意。

(三)行政命令說(shuō)

我國(guó)的環(huán)境保護(hù)部頒布的《環(huán)境行政處罰法》，該法的第十二條將“責(zé)令限期拆除”這一行政行為規(guī)定在責(zé)令改正或者限期改正的行政命令中。因此，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將責(zé)令性的行政行為的性質(zhì)統(tǒng)一為行政命令，而城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的“責(zé)令限期拆除”具有責(zé)令性質(zhì)，所以應(yīng)將其認(rèn)定為行政命令的一種。

二、“責(zé)令限期拆除”的法律性質(zhì)

(一)“責(zé)令限期拆除”非行政強(qiáng)制措施

行政強(qiáng)制措施是指行政主體在處理緊急案件時(shí)采取的一種臨時(shí)性的行政行為，一旦出現(xiàn)法定的解除事由，就必須立即解除之前的行政強(qiáng)制措施。行政主體采取的行政強(qiáng)制措施，必須有法律法規(guī)的明確授權(quán)。而“責(zé)令限期拆除”是指行政主體為了推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)工作的開展，要求行政相對(duì)人在一定時(shí)間內(nèi)自行拆除在未經(jīng)批準(zhǔn)的土地上建造房屋或者設(shè)施，具有終局性和自行性的特點(diǎn)，與行政強(qiáng)制措施的暫時(shí)性和緊急性的特點(diǎn)是相悖的。

(二)“責(zé)令限期拆除”非行政命令

行政命令是行政主體針對(duì)行政相對(duì)人作出的一種責(zé)令性的行政行為，主要包括“責(zé)令改正”和“限期改正”兩種形式。有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政主體作出的“責(zé)令限期拆除”行為具有責(zé)令性質(zhì)，理應(yīng)將其認(rèn)定為行政命令。其實(shí)不然，我們需要嚴(yán)格區(qū)分兩者：行政命令中“責(zé)令”強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人對(duì)違法行為的改正，而“責(zé)令限期拆除”中“責(zé)令”強(qiáng)調(diào)違法者在一定時(shí)間內(nèi)永久的將違法建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施進(jìn)行拆除、毀滅，這兩者存在本質(zhì)的不同。

(三)“責(zé)令限期拆除”屬于行政處罰

1、符合行政處罰的本質(zhì)屬性

行政處罰，是指行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織依職權(quán)按照法定程序，對(duì)行政相對(duì)人的行政違法行為進(jìn)行行政制裁，并以行政強(qiáng)制執(zhí)行為保障?？梢钥闯觯姓幜P具備兩大基本特征：一是懲罰性，二是強(qiáng)制性?！柏?zé)令限期拆除”是授權(quán)政府城鄉(xiāng)管理部門依法定程序，要求行政相對(duì)人自行拆除違法建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施的行政行為。這種責(zé)令拆除行為，本身就具有懲罰性質(zhì)。如果違法者在指定期限內(nèi)不將其拆除，城鄉(xiāng)管理部門有權(quán)對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制拆除，體現(xiàn)它的強(qiáng)制性。

2、法律及相關(guān)規(guī)范性文件的支撐

《土地管理法》作為我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的立法依據(jù)之一，在該法的第八十三條明確規(guī)定，行政主體有權(quán)要求行政相對(duì)人在一定的時(shí)間范圍內(nèi)自行拆除違法建筑物、構(gòu)建物或者設(shè)施，逾期未拆除的，作出該行政處罰的行政主體強(qiáng)制對(duì)其拆除。根據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，可以看出《土地管理法》已經(jīng)明確將“責(zé)令限期拆除”的法律屬性定位為行政處罰。國(guó)務(wù)院法制辦在答復(fù)四川省法制辦和陜西法制辦《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請(qǐng)示》中曾明確表示：“責(zé)令限期拆除”的法律屬性不是行政處罰。

3、符合法律的立法精神

從法律的立法精神和實(shí)施效果來(lái)考慮，“責(zé)令限期拆除”這一具體行政行為的目的是通過(guò)對(duì)行政相對(duì)人的違法行為進(jìn)行懲罰，以控制違建違造這一現(xiàn)象的發(fā)生。

三、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)“責(zé)令限期拆除”的法律性質(zhì)進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為，將“責(zé)令限期拆除”的法律性質(zhì)認(rèn)定為行政處罰更為合適。從行政主體的角度進(jìn)行考慮，賦予“責(zé)令限期拆除”行政處罰的屬性，可以直接按照已有的行政處罰程序?qū)ξ唇?jīng)批準(zhǔn)許可的違法建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施責(zé)令其自行拆除，從而有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的工作效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)整體的建設(shè)與發(fā)展。從行政相對(duì)人進(jìn)行考慮，通過(guò)拆除違法建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施的拆除，更有利于實(shí)現(xiàn)其他社會(huì)成員的公平正義，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。