淺析環(huán)境保護(hù)法中的公民環(huán)境權(quán)利

孔梁成

中國(guó)政法大學(xué)，北京 102249

公民環(huán)境權(quán)利也稱公民環(huán)境權(quán)，是指公民擁有的享有良好環(huán)境的權(quán)利。公民環(huán)境權(quán)不同于行政環(huán)境權(quán)力，后者是指國(guó)家在立法、行政和司法層面擁有的對(duì)環(huán)境保護(hù)的權(quán)力，更多的是一種管理上的權(quán)力。而公民環(huán)境權(quán)是一種新興的，與個(gè)體生存健康具有緊密聯(lián)系的私權(quán)利，已經(jīng)越來(lái)越多的得到重視。但遺憾的是，我國(guó)的現(xiàn)有立法并未明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，亟需對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討和研究，完善公民私權(quán)的保護(hù)體系。

一、環(huán)境保護(hù)法中的公民環(huán)境權(quán)的提出

從國(guó)家層面而言，我國(guó)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)和規(guī)章制度不可謂不健全。首先，作為我國(guó)法律體系母法的《憲法》中便明確規(guī)定了環(huán)境的相關(guān)權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)在形成完善中國(guó)特色的法律體系的過(guò)程中，也制定出臺(tái)了多部關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，如環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境資源法等等。不僅如此，行政法規(guī)和部門規(guī)章以及地方性法規(guī)和規(guī)章中也有很多涉及到環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定。但縱觀現(xiàn)有的法律規(guī)定，我國(guó)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的立法立場(chǎng)一直堅(jiān)持國(guó)家主導(dǎo)，具有明顯的政府管制色彩。例如，現(xiàn)有規(guī)定中大量的是涉及到環(huán)境保護(hù)的行政權(quán)力和義務(wù)，規(guī)定的多是各級(jí)政府和環(huán)境保護(hù)部門如何實(shí)施環(huán)境監(jiān)督管理等內(nèi)容。政府管制模式下，國(guó)家強(qiáng)權(quán)對(duì)于環(huán)境的監(jiān)督、管理和對(duì)破壞環(huán)境行為的懲治是多方位的，上至規(guī)范性法律法規(guī)和文件的制定作出，下至具體污染行為的處罰，還將嚴(yán)重破壞環(huán)境的行為納入刑法的規(guī)制范疇，時(shí)刻準(zhǔn)備著對(duì)此類行為進(jìn)行最為嚴(yán)厲的否定性評(píng)價(jià)?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前我國(guó)政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)的力度已經(jīng)相當(dāng)?shù)膹?qiáng)大。

反觀我國(guó)公民環(huán)境權(quán)利的規(guī)定卻顯得過(guò)于單薄。不論是作為國(guó)家根本大法的憲法，還是涉及到環(huán)境保護(hù)的各部門法和法律法規(guī)、部門規(guī)章，均未對(duì)環(huán)境實(shí)體權(quán)利作出明確規(guī)定，程序性權(quán)利盡管在環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定了檢舉控告權(quán)，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)法和水污染防治法中規(guī)定了有限的知情權(quán)和建議權(quán)，但都較為簡(jiǎn)單。在涉及到公民私權(quán)的其他法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定中，盡管像所有權(quán)、人身權(quán)和相鄰權(quán)等可以一定程度上發(fā)揮保護(hù)等目的，但均不是嚴(yán)格意義上的環(huán)境權(quán)利，各項(xiàng)權(quán)利的保護(hù)重心也不在環(huán)境權(quán)利方面。由此可加，當(dāng)前我國(guó)關(guān)于公民環(huán)境權(quán)利的私利保護(hù)顯得相對(duì)匱乏。

二、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法中的公民環(huán)境權(quán)利具有重要的意義

環(huán)境與每個(gè)個(gè)體的利益息息相關(guān)，隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境污染問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越明顯的影響到公民的身體健康，環(huán)境權(quán)利也伴隨著越來(lái)越得到人們的關(guān)注和重視。從本源上而言，環(huán)境權(quán)利與生命權(quán)、健康權(quán)等一樣，伴隨著個(gè)體的存在而存在，并不應(yīng)受法律規(guī)定的改變而改變，因此，環(huán)境權(quán)利應(yīng)當(dāng)是一種自然權(quán)利，或曰基本人權(quán)。只是從工業(yè)革命開(kāi)始，環(huán)境的污染也像工業(yè)革命顛覆了人類幾千年的文明成果一樣，造成了前所未有的環(huán)境危機(jī)。此時(shí)，人類獲得物質(zhì)利益的便利性與環(huán)境污染之間產(chǎn)生了明顯的沖突，公民環(huán)境權(quán)利才真正地進(jìn)入公眾的視野。但無(wú)論如何，環(huán)境權(quán)利作為公民基本權(quán)利的正當(dāng)性是顯而易見(jiàn)、不證自明的。當(dāng)前需要理清的是，當(dāng)公民環(huán)境權(quán)利與其他權(quán)利產(chǎn)生沖突時(shí)，應(yīng)該如何處理權(quán)利之間的位階關(guān)系。

首先，就公民環(huán)境權(quán)利與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系而言，公民環(huán)境權(quán)利無(wú)疑處于基礎(chǔ)地位，前者是后者的目的與手段。盡管環(huán)境外部的不經(jīng)濟(jì)性和可能產(chǎn)生的公眾悲劇均需要政府強(qiáng)有力的介入到環(huán)境污染的事故處置過(guò)程中，但我們必然看到這背后的權(quán)力來(lái)源。在任何一個(gè)憲政國(guó)家，國(guó)家的任何權(quán)力均來(lái)自于民眾，是民眾的授權(quán)才使得國(guó)家擁有管理環(huán)境的權(quán)力來(lái)源。時(shí)至今日，憲政國(guó)家也都確立了主權(quán)在民的基本原則。因此，在公民個(gè)體權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系上，前者顯然是后者的來(lái)源與基礎(chǔ)，后者是為了保護(hù)前者而存在的。因此，盡管現(xiàn)有的規(guī)定均是直接規(guī)定為國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的規(guī)制權(quán)力，但從權(quán)力來(lái)源的本源上而言，環(huán)境保護(hù)的最終目的在于公民個(gè)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，即公民環(huán)境權(quán)利。

其次，公民環(huán)境權(quán)利不僅是政府對(duì)污染環(huán)境行為依法予以規(guī)制的權(quán)利來(lái)源，也是公眾參與環(huán)境保護(hù)的合法性基礎(chǔ)。當(dāng)前，隨著環(huán)境保護(hù)意識(shí)的覺(jué)醒，公民個(gè)體保護(hù)環(huán)境的行為越來(lái)越多，如以前屢見(jiàn)報(bào)端的某地居民堅(jiān)決抵制有毒有害企業(yè)落戶當(dāng)?shù)?，有的民眾采取非常手段自發(fā)的阻止環(huán)境污染行為等。此種民眾自發(fā)組織的環(huán)境保護(hù)行為，盡管具有一定的合理性，但缺乏相關(guān)的權(quán)利義務(wù)基礎(chǔ)關(guān)系，導(dǎo)致相關(guān)行為呈現(xiàn)出非程序性、復(fù)雜性，甚至還會(huì)在維護(hù)自己合法權(quán)益的同時(shí)危害到其他主體的合法權(quán)益，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，有必要對(duì)公民環(huán)境權(quán)利盡快予以明確，方便民眾依法通過(guò)正常途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益。

再次，公民環(huán)境權(quán)利的提倡和落實(shí)不僅是政府公權(quán)力存在的基礎(chǔ)和前提，而且可以對(duì)公權(quán)力的行使發(fā)揮一定的制約作用。根據(jù)公共選擇理論的觀點(diǎn)，政府在提供包括環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的大多數(shù)公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，經(jīng)常會(huì)呈現(xiàn)出浪費(fèi)、冗員等弊端，甚至還會(huì)出現(xiàn)權(quán)力的尋租。這是因?yàn)?，政府作為一個(gè)組織，其自身也具有一定的利益考量，也遵循趨利避害的基本原則。因此，公民在將自己的權(quán)利部分讓渡給政府時(shí)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)政府的行為享有一定的制約權(quán)，即以權(quán)利制約權(quán)力。環(huán)境保護(hù)涉及到方方面面的考量，政府為了自己的功績(jī)、為了地方政府或者其他利益，可能犧牲環(huán)境利益，比較典型的是部分地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不惜上馬重污染的工業(yè)企業(yè)，有的地區(qū)為了提高稅收，不惜犧牲子孫萬(wàn)代的寶貴生態(tài)資源。此時(shí)，寄希望于政府自身進(jìn)行內(nèi)部的監(jiān)督管理可能效果不佳，公民通過(guò)環(huán)境權(quán)利的行使不僅可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而且可以加強(qiáng)對(duì)政府不當(dāng)行為的監(jiān)管。例如，有的公民將當(dāng)?shù)鼐猛喜粵Q的環(huán)境污染問(wèn)題通過(guò)各種方式進(jìn)行曝光，引起中央和上層的關(guān)注，進(jìn)而達(dá)到整治環(huán)境的目的。

三、環(huán)境保護(hù)法中公民環(huán)境權(quán)利的建立

(一)公民環(huán)境權(quán)利的域外考察

縱觀世界各國(guó)立法和國(guó)際組織的規(guī)范性文件，公民環(huán)境權(quán)利主要體現(xiàn)在各類國(guó)際會(huì)議和文獻(xiàn)中。例如，1970年的《東京宣言》提出，每個(gè)人的環(huán)境權(quán)利是一項(xiàng)基本人權(quán)。之后的《人類環(huán)境宣言》、《世界人權(quán)宣言》和《歐洲自然環(huán)境人權(quán)草案》等均將公民環(huán)境權(quán)利作為人權(quán)的重要組成部分。

在全球化的環(huán)境權(quán)呼吁過(guò)程中，全球大約有四十多個(gè)國(guó)家和地區(qū)以國(guó)家根本大法的行使確立了公民的環(huán)境權(quán)利。例如，1980年《智利共和國(guó)憲法》規(guī)定，所有的人都有權(quán)生活在一個(gè)無(wú)污染的環(huán)境中。1993年《俄羅斯聯(lián)邦憲法》規(guī)定，每個(gè)人都有享受良好的環(huán)境和獲得關(guān)于環(huán)境狀況的信息的權(quán)利，都有要求因生態(tài)破壞導(dǎo)致其健康或財(cái)產(chǎn)受到損失而要求賠償?shù)臋?quán)利。不僅如此，部分國(guó)家和地區(qū)還在環(huán)境保護(hù)的專門法律法規(guī)中明確了公民的環(huán)境權(quán)利，讓該項(xiàng)權(quán)利真正的能落實(shí)到實(shí)踐中去。例如，1979年美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定，每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)享受健康的環(huán)境，同時(shí)每個(gè)人也有責(zé)任參與對(duì)環(huán)境的改善和保護(hù)。1998年《法國(guó)環(huán)境法典》規(guī)定，每位公民均有權(quán)擁有一個(gè)有益于健康的良好環(huán)境，并且由他們確保城市和鄉(xiāng)村地區(qū)之間的平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展。

縱觀上述國(guó)家和地區(qū)關(guān)于公民環(huán)境權(quán)利的規(guī)定不難看出，其對(duì)公民環(huán)境權(quán)利主要秉持如下幾個(gè)原則：第一，官方意外的呼吁和規(guī)定對(duì)于公民環(huán)境權(quán)利的確立具有重要的推動(dòng)作用。如絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的公民環(huán)境權(quán)利的立法均是在國(guó)際公約和國(guó)際會(huì)議已經(jīng)確定相關(guān)權(quán)利的基礎(chǔ)上才予以最終推進(jìn)的。第二，公民環(huán)境權(quán)利盡管是一項(xiàng)自然權(quán)利，但也需要運(yùn)用憲法或者專門法律等形式加以明確和規(guī)制，如此有利于相關(guān)權(quán)利的更好保護(hù)。

(二)我國(guó)公民環(huán)境權(quán)利的建立路徑

公民環(huán)境權(quán)利的保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要將現(xiàn)有的民眾力量和國(guó)家權(quán)力進(jìn)行優(yōu)化整合，合理實(shí)現(xiàn)公民的環(huán)境權(quán)利，真正的將這項(xiàng)天賦人權(quán)落實(shí)到實(shí)踐生活中。

第一，將公民環(huán)境權(quán)利與公權(quán)力相結(jié)合，在環(huán)境保護(hù)的公權(quán)中加入公民環(huán)境的權(quán)利。具體而言，與公權(quán)力相結(jié)合的公民環(huán)境權(quán)利主要包括：1.環(huán)境的知情權(quán)，即公民對(duì)當(dāng)前社會(huì)的環(huán)境狀況、國(guó)家對(duì)環(huán)境的監(jiān)督狀態(tài)、現(xiàn)有的污染治理情況等信息均應(yīng)當(dāng)享有知情權(quán)。2.環(huán)境的參與權(quán)，公民不僅享有環(huán)境權(quán)這項(xiàng)最基本的權(quán)利，而且應(yīng)當(dāng)有權(quán)通過(guò)一定的方式去實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)權(quán)利，例如，公民可以自發(fā)組織環(huán)境保護(hù)組織參與到環(huán)境的監(jiān)督管理過(guò)程中。3.環(huán)境的行政請(qǐng)求權(quán)，當(dāng)有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境污染的監(jiān)督管理沒(méi)有盡職履責(zé)時(shí)，公民有權(quán)請(qǐng)求相關(guān)機(jī)關(guān)作出積極的履職行為，包括但不限于請(qǐng)求對(duì)相關(guān)侵害進(jìn)行制止、處罰、恢復(fù)原有環(huán)境等的權(quán)利。

第二，將公民環(huán)境權(quán)利與傳統(tǒng)的私權(quán)利相結(jié)合。傳統(tǒng)的私權(quán)利盡管包含了公民環(huán)境權(quán)利的影子，但并未直接指明公民的環(huán)境權(quán)利。故此，可以考慮將諸如清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、環(huán)境文化權(quán)等內(nèi)容加入到傳統(tǒng)的私權(quán)利范疇中，通過(guò)私權(quán)利的救濟(jì)體系對(duì)公民的環(huán)境權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。

需要注意的是，盡管公民環(huán)境權(quán)利既可以通過(guò)公權(quán)力予以保障，也可以通過(guò)私權(quán)利予以救濟(jì)，但并不意味著公民環(huán)境權(quán)利兼具公權(quán)和私權(quán)雙重屬性。在公權(quán)與私權(quán)的二重劃分框架下，公權(quán)力不允許被放棄，也不允許通過(guò)契約的形式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓；而私權(quán)利則可以由主體進(jìn)行自行處分。我們之所以認(rèn)為公民環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn)既可以與公權(quán)力結(jié)合，也可以與私權(quán)利結(jié)合，是指公民環(huán)境權(quán)利本質(zhì)上屬于公民的自然權(quán)利，自然可以通過(guò)私權(quán)利的方式進(jìn)行救濟(jì)，但是，由于該權(quán)利又區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的私權(quán)，具有一定的公益屬性，故也需要將其與公權(quán)力進(jìn)行結(jié)合。換言之，公民環(huán)境權(quán)利是一種具有公益性的私權(quán)利。