土地征收中征地權(quán)的權(quán)力配置改革

姚佳婷

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇 南京 210095

征地程序是土地征收的關(guān)鍵因素，對(duì)于制約政府在征地中權(quán)力的行使有重要影響。盡管征地程序日臻完善，其對(duì)于政府部門(mén)權(quán)力的制衡仍不明顯，政府部門(mén)濫用權(quán)力以致違背征地公益性、侵害失地農(nóng)民權(quán)益的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。要使征地程序充分發(fā)揮作用，應(yīng)對(duì)征地權(quán)的權(quán)力配置進(jìn)行改革。為此，應(yīng)當(dāng)從分批次征地和按項(xiàng)目征地兩種模式入手，在廢除按項(xiàng)目征地的基礎(chǔ)上對(duì)分批次征地的縱向權(quán)力配置進(jìn)行改革，同時(shí)引入人大、人民法院等橫向制約。

一、現(xiàn)行的土地征收權(quán)模式及實(shí)例評(píng)價(jià)

我國(guó)現(xiàn)行土地征收權(quán)模式分為兩種，即分批次征地模式與按項(xiàng)目征地模式。

分批次征地是市、縣政府在土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)下按照土地利用年度計(jì)劃擬訂征地相關(guān)方案后逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府，由市、縣政府在得到批準(zhǔn)后具體實(shí)施的征地方式。由此可知，盡管土地審批權(quán)在上級(jí)政府，但市、縣政府擁有充分的供地權(quán)。分批次征地中征地權(quán)的縱向配置主要是土地利用年度計(jì)劃的審批權(quán)與土地征收后的供地權(quán)[1]。

我國(guó)對(duì)道路、管線工程等項(xiàng)目在年度土地利用計(jì)劃外的單獨(dú)選址，實(shí)行按項(xiàng)目征地。項(xiàng)目可分為政府投資項(xiàng)目和非政府投資項(xiàng)目[2]。前者是政府部門(mén)為了滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而通過(guò)財(cái)政投資發(fā)起的，其征地采取審批制，流程復(fù)雜且效率低下，但這又是政府快速獲得土地的不二選擇。后者包括屬于《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的項(xiàng)目和不屬于目錄的項(xiàng)目。屬于目錄的項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)管理，企業(yè)向核準(zhǔn)機(jī)關(guān)提交申請(qǐng)后由核準(zhǔn)機(jī)關(guān)審查并作出決定，項(xiàng)目實(shí)際由政府部門(mén)主導(dǎo)，項(xiàng)目公益性和征地程序合法性難以得到保障，失地農(nóng)民的合法權(quán)益易遭受侵害[3]。不屬于目錄的項(xiàng)目實(shí)行備案管理，由企業(yè)向地方政府投資主管部門(mén)備案。由于項(xiàng)目備案并非行政許可事項(xiàng)，備案所涉信息真實(shí)性?xún)H由企業(yè)負(fù)責(zé)，這對(duì)企業(yè)不能起到實(shí)質(zhì)的制約。因此按項(xiàng)目征地?zé)o法真正限制政府逐利，難以從根本上保證征地的公益性。

二、征地權(quán)配置改革的具體措施

(一)改革征地權(quán)的縱向權(quán)力配置

由前文可知，按項(xiàng)目征地模式名存實(shí)亡，其本質(zhì)上與分批次征地模式有同一性，要進(jìn)行征地權(quán)的配置改革應(yīng)廢除按項(xiàng)目征地同時(shí)全力推進(jìn)分批次征地，其中的關(guān)鍵在于完善現(xiàn)行分批次征地模式。

一方面，限制地方政府供地權(quán)以防止權(quán)力濫用?，F(xiàn)行模式中地方政府供地權(quán)過(guò)大，為了政績(jī)其往往將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為首要任務(wù)這導(dǎo)致征地項(xiàng)目的營(yíng)利性被擺在首位而公益性則被忽略。要改變這種現(xiàn)狀首先應(yīng)改革政府的業(yè)績(jī)考核方式，從源頭為征收程序的合法性及項(xiàng)目的公益性保駕護(hù)航。另一方面，利用年度土地利用計(jì)劃保障征地項(xiàng)目公益性[4]。本文建議地方政府在編制土地利用年度計(jì)劃時(shí)明確列出營(yíng)利性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目，從而約束地方政府，并為省級(jí)政府和國(guó)務(wù)院的審批工作提供一個(gè)客觀的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)引入橫向權(quán)力制約完善權(quán)力配置

除上述措施，還應(yīng)引入橫向權(quán)力制約，即應(yīng)在憲法框架下適度發(fā)揮地方人大和法院的作用。

第一，發(fā)揮人大對(duì)政府的監(jiān)督作用。根據(jù)《土地管理法》第二十五條，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將土地利用年度計(jì)劃的執(zhí)行情況列為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況的內(nèi)容，向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告。但該規(guī)定只是籠統(tǒng)地賦予人大監(jiān)督的權(quán)力，人大所聽(tīng)取的報(bào)告的對(duì)象和內(nèi)容都較為局限，這使得人大的監(jiān)督職能無(wú)法發(fā)揮實(shí)質(zhì)效果。本文建議將報(bào)告的對(duì)象擴(kuò)大到地方人民政府，不僅僅局限于省、自治區(qū)和直轄市的人民政府，因?yàn)榈胤秸种械墓┑貦?quán)與上級(jí)政府的審批權(quán)都對(duì)分批次征地中權(quán)力的縱向配置起主導(dǎo)作用。同時(shí)應(yīng)當(dāng)在報(bào)告內(nèi)容中增加年度土地利用計(jì)劃、土地征收計(jì)劃及其執(zhí)行情況，使得人大能夠全面地了解征地情況。

第二，加強(qiáng)法院對(duì)政府征地的審判監(jiān)督作用[5]。通過(guò)司法機(jī)關(guān)的介入，能夠?qū)ν恋卣魇罩挟a(chǎn)生的糾紛提供一個(gè)較為公正客觀的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，有助于通過(guò)平和的方式緩和、解決被征地農(nóng)民與政府間因征地而引發(fā)的沖突。同時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于征地目的正當(dāng)性、公益性的司法審查制度，進(jìn)一步完善被征地農(nóng)民的司法救濟(jì)渠道。