完善轉(zhuǎn)移支付制度的法律思考

高以晴

中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073

一、我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的歷史沿革

(一)我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的初步實踐

財政轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生于十七世紀(jì)，澳大利亞是最早將它制度化的國家，直到1994年我國實行分稅制改革才正式引入財政轉(zhuǎn)移支付的概念。但在分稅制改革實行之前，我國已經(jīng)存在不系統(tǒng)的財政轉(zhuǎn)移支付實踐。自新中國建立以來，根據(jù)第七屆三中全會上毛主席的報告《為爭取國家財政經(jīng)濟(jì)狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭》，我國開始實行高度集中的財政制度，地方?jīng)]有財政權(quán)，以財政收入“分成”為基礎(chǔ)，實行計劃經(jīng)濟(jì)體制下的轉(zhuǎn)移支付。1958年以前，每年中央對地方預(yù)算進(jìn)行核定，首先由地方固定財政收入和固定比例分成抵補，不足部分則由中央調(diào)劑收入彌補。1958年大躍進(jìn)之后，各地方政府的財政收支相抵后，收不抵支的部分由中央財政給予補助，收大于支的部分則按一定比例上繳中央財政。[1]因而，我國財政轉(zhuǎn)移支付制度形成初期，主要包括收入分成、體制上繳、體制補助、中央專項撥款四種主要形式，該時期下我國財政轉(zhuǎn)移支付制度沒有任何法律效力，規(guī)范性無從談起。

(二)改革開放后我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展

1980年-1993年時期下，我國財政體制發(fā)生重大變革，因此該過渡時期下的轉(zhuǎn)移支付也不穩(wěn)定。相較于改革開放之前，財政上實施劃分稅種、核定收支、分級包干的制度，出現(xiàn)了地方和中央分配財源的變化，明確了中央與地方的收支關(guān)系。一方面，保留收入分成、定額上繳的轉(zhuǎn)移支付方式；另一方面，對于落后地區(qū)專項撥款、設(shè)置發(fā)展基金，同時對于民族自治地區(qū)進(jìn)行定額補助。因此，改革開放以后，地方財政更加具有活力，但中央財政與地方財政之間仍然不均衡，專項補助逐年上漲使得中央財力不足。

(三)分稅制改革以來我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，1994年國務(wù)院頒布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，我國開始全面推行分稅制改革。其主要內(nèi)容包括：根據(jù)各級政府的職能明確相關(guān)事權(quán)，繼而依照中央政府及地方各級政府的事權(quán)厘定財政支出范圍；劃分稅種，歸為中央稅、地方稅、中央地方共享稅，繼而確定各級政府的財政收入范圍；確立了財政轉(zhuǎn)移支付形式，稅收返還、體制上繳、專項補助和結(jié)算補助。自1994年分稅制改革至今，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了具有中國特色的財政轉(zhuǎn)移支付制度，包括一般性轉(zhuǎn)移支付、中央對地方的稅收返還、專項轉(zhuǎn)移支付三類，其中專項轉(zhuǎn)移支付包含配套撥款、非配套撥款兩種形式。

二、我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀

(一)我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范體系

至今，我國仍沒有建立專門的轉(zhuǎn)移支付法，通常由國務(wù)院和財政部制定的規(guī)范性法律文件，調(diào)整中央財政與地方財政之間的關(guān)系。例如，1994年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》中涉及稅收返還、體制上繳、專項補助等內(nèi)容；1995年財政部頒布的《1995年過渡時期轉(zhuǎn)移支付辦法》通過對一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行具體規(guī)定從而縮小地方政府之間的財政差距；2014年對《預(yù)算法》進(jìn)行修改，其中第十六條明確國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度，同時對轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)、原則、主要形式進(jìn)行規(guī)定。因此，以2014年修改后的《預(yù)算法》為統(tǒng)領(lǐng)，由國務(wù)院、財政部、省市級地方政府出臺的規(guī)范文件為輔助，形成了我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)范體系。

(二)我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的主要問題

1、政府間事權(quán)、財權(quán)劃分不清

合理劃分政府之間的事權(quán)、財權(quán)是實施財政轉(zhuǎn)移支付的前提。事權(quán)，即政府基于其公共職能于一定的范圍內(nèi)提供公共商品和服務(wù)的權(quán)力。財權(quán)，即政府基于其公共職能組織財政收入、安排財政支出的權(quán)力。[2]而財政轉(zhuǎn)移支付是基于既定的政府事權(quán)、財權(quán)框架下，財政資金在政府之間流動從而實現(xiàn)雙向均衡的目標(biāo)。自1994年我國實施分稅制改革以來，關(guān)于政府間的財權(quán)劃分較為明確，但事權(quán)劃分的規(guī)定較為原則性，尤其是省以下政府之間的財權(quán)劃分極為不清晰?；诖耍骷壵穆氊?zé)不明確，難以有效地提供公共商品和服務(wù)，大大降低了財政轉(zhuǎn)移支付的資金配置效率。

2、轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)不完善

首先，我國財政轉(zhuǎn)移支付具有雙向性的特點，不僅包括上級政府對下級政府轉(zhuǎn)移支付，還保留了原有體制中下級政府對上級政府的上解，財政資金雙向流動的模式降低了財政資金配置效率。其次，我國現(xiàn)存的財政轉(zhuǎn)移支付方式分類缺乏科學(xué)性。稅收返還是分稅制改革中的產(chǎn)物，中央政府為取得地方政府的支持、保護(hù)地方政府的既得利益[3]，但實踐表明“基數(shù)法”的稅收返還形式加劇了政府間的財政差距。一般性轉(zhuǎn)移支付即“無條件補助”，不規(guī)定所撥出資金的具體用途，有利于提高受援助的地方政府的基本財政能力，是實現(xiàn)財政均等化的主要方式，但實踐表明一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例愈來愈低，一般性轉(zhuǎn)移支付撥付的財政資金也被指定用途。而專項轉(zhuǎn)移支付較為不規(guī)范，立項審批不規(guī)范、財政資金挪用和擠占現(xiàn)象嚴(yán)重。

3、轉(zhuǎn)移支付制度法律位階低

我國現(xiàn)存的財政轉(zhuǎn)移支付法律制度立法上主要由政府主導(dǎo)、法律位階低，一直為學(xué)術(shù)界所詬病。而缺乏有力的法律保障，財政轉(zhuǎn)移支付制度難以具有權(quán)威性和規(guī)范性。首先，2014年修改后《預(yù)算法》作為目前財政轉(zhuǎn)移支付制度的最高法律依據(jù)，將轉(zhuǎn)移支付納入預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，但《預(yù)算法》中涉及財政轉(zhuǎn)移支付制度的條文較少且多為原則性規(guī)定，沒有操作細(xì)則難以指導(dǎo)約束實踐。其次，國務(wù)院和財政部頒布的諸如管理辦法等法律文件作為轉(zhuǎn)移支付制度的主要依據(jù)，行政性色彩濃重、不具有穩(wěn)定性。最后，地方規(guī)章作為省以下政府轉(zhuǎn)移支付的法律依據(jù)，內(nèi)容設(shè)計不規(guī)范、效力位階很低。總之，專門的轉(zhuǎn)移支付法的缺位，僅靠龐雜的法律文件進(jìn)行約束，轉(zhuǎn)移支付制度難以正常運行。

三、財政轉(zhuǎn)移支付制度的功能

(一)財政轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)濟(jì)功能

首先，財政轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮著對財政資金的公平分配的功能。通過稅收的收入功能資金由地方政府向中央政府流動，而通過一般性轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)公共資金的二次分配[4]，實現(xiàn)各地方政府的財政能力大致均等。其次，財政轉(zhuǎn)移支付制度促進(jìn)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國地域遼闊，各地的地理環(huán)境、資源條件等生產(chǎn)要素差距較大，地方間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，因而通過專項轉(zhuǎn)移支付制度加大對落后地區(qū)的財政資金的投入，促進(jìn)社會公平。再次，財政轉(zhuǎn)移支付制度有助于解決地方公共商品的外部性問題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，提供公共商品和服務(wù)的一方政府，由于其邊際成本大于邊際收益將帶來收益外溢問題，因而提供轉(zhuǎn)移支付制度對該政府進(jìn)行財政補助，達(dá)到優(yōu)化公共資源配置的效果。最后，財政轉(zhuǎn)移支付制度維系著中央政府的主導(dǎo)地位。在目前的分稅制體制之下，中央政府的財權(quán)往往大于其事權(quán)，通過利益誘導(dǎo)的手段對地方政府行為進(jìn)行調(diào)控，貫徹中央政策的實施。

(二)財政轉(zhuǎn)移支付制度的社會功能

首先，財政轉(zhuǎn)移支付制度有利于基本人權(quán)的實現(xiàn)，諸如九年義務(wù)教育的普及、公共衛(wèi)生醫(yī)療建設(shè)等公共服務(wù)都有利于公共資金的大量投入，轉(zhuǎn)移支付制度促進(jìn)財政資金向地方政府流入，保障公民的基本生活條件。其次，財政轉(zhuǎn)移支付制度有利于實現(xiàn)社會公平和穩(wěn)定?；诓煌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)水平不同，地方政府僅靠地方財政提供給本區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)差距較大，導(dǎo)致中西部地區(qū)人才流失，加大貧富差距，誘發(fā)不安定因素。最后，財政轉(zhuǎn)移支付制度也是實現(xiàn)財政民主化的必然要求。財政收入來源于人民，因而財政支出也應(yīng)當(dāng)公平合理安排，“取之于民，用之于民”。根據(jù)人民的意思表示，對財政資金進(jìn)行二次調(diào)配，推動基本公共服務(wù)均等化，人民受益程度大致均等。

四、域外轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)驗啟示

(一)美國

美國是典型的聯(lián)邦制國家，分為聯(lián)邦、州、地方政府，實行三級預(yù)算。美國的財政轉(zhuǎn)移支付制度主要分為有條件撥款和無條件撥款，其中有條件撥款的規(guī)模較大、用途規(guī)定很明確。對于無條件撥款，根據(jù)財政收支等因素規(guī)定分配標(biāo)準(zhǔn)，國會享有決策權(quán)，不設(shè)定資金用途。對于有條件撥款，具體分為專項撥款和分類撥款，專項撥款通常要求州或地方政府輔以配套資金，分類撥款要求資金用于某一確定領(lǐng)域但不作具體項目限制，比如要求用于教育、交通、社區(qū)建設(shè)等特定領(lǐng)域。

(二)德國

德國實行“財權(quán)集中、共享分稅為主、橫向均衡”的分稅制[5]，在此前提下形成了一套獨具特色的橫縱結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付體制。一方面，德國的橫向轉(zhuǎn)移支付包括增值稅在各州之間進(jìn)行分配，財政能力較強的州直接劃撥資金給財政能力較弱的州，實現(xiàn)橫向財政平衡。另一方面，德國的縱向轉(zhuǎn)移支付包括聯(lián)邦對州以及州對地方的轉(zhuǎn)移支付，其中聯(lián)邦對州的轉(zhuǎn)移支付包括共享稅的分配、聯(lián)邦補充撥款、共同任務(wù)撥款，而州對地方的轉(zhuǎn)移支付則包括一般性財政撥款、指定用途的財政撥款。

(三)澳大利亞

澳大利亞是一個聯(lián)邦制國家，分為聯(lián)邦、州、地方政府，和美國體制大致相同。澳大利亞憲法中確立了實現(xiàn)公共服務(wù)均等化作為財政轉(zhuǎn)移支付的主要目的。澳大利亞的轉(zhuǎn)移支付方式也分為一般性補助、專項補助兩種。不同于其他國家，澳大利亞設(shè)立了兩個機構(gòu)負(fù)責(zé)管理財政轉(zhuǎn)移支付。其中聯(lián)邦國庫部作為政府專設(shè)機構(gòu)，負(fù)責(zé)確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、額度等，而聯(lián)邦撥款委員會作為民間機構(gòu)，負(fù)責(zé)對撥款標(biāo)準(zhǔn)、因素選擇等進(jìn)行實地調(diào)研，最后向聯(lián)邦政府提出建議。

(四)日本

日本屬于中央集權(quán)制國家，分為中央、都道府縣、市町村三級政府，中央政府掌控絕大部分的財政收入，而地方政府承擔(dān)著大部分的事權(quán)。因而在日本中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模很大，以彌補央地事權(quán)與財權(quán)不對稱的缺陷。主要采取了三種轉(zhuǎn)移支付形式對地方財政進(jìn)行補助：地方交付稅、地方讓與稅、國庫支出金。日本轉(zhuǎn)移支付制度也屬于有條件撥款和無條件撥款相結(jié)合的模式，通過法律明確政府間財權(quán)和事權(quán)并規(guī)定了嚴(yán)格的法定程序，因而穩(wěn)定性強，其轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮效用較好。

五、轉(zhuǎn)移支付制度的法治化建議

(一)轉(zhuǎn)移支付法立法構(gòu)想

財政轉(zhuǎn)移支付制度作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，旨在均衡各級政府財政能力，協(xié)調(diào)各方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而我國轉(zhuǎn)移支付制度起源較晚且由于基本法的缺位，在實踐過程中轉(zhuǎn)移支付行為被隨意濫用。只有早日頒布財政轉(zhuǎn)移支付專項法律，才能使得政府的轉(zhuǎn)移支付行為受到規(guī)范約束和監(jiān)督。對于轉(zhuǎn)移支付法立法應(yīng)當(dāng)明確以下主要問題：首先，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，僅保留一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩種形式，逐步取消稅收返還、地方上繳等落后的方式[6]。以一般性轉(zhuǎn)移支付主體，建立科學(xué)的財政資金分配測算方式，真正發(fā)揮財政均等化的作用。對于專項轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)明確法定立項條件、公開透明的程序以及嚴(yán)格的資金監(jiān)督制度，以實現(xiàn)諸如產(chǎn)業(yè)扶持等宏觀調(diào)控的目的。其次，設(shè)置獨立的財政轉(zhuǎn)移支付決策機構(gòu)，通過法律授權(quán)的方式對該機構(gòu)的職能和責(zé)任進(jìn)行具體規(guī)定，轉(zhuǎn)移支付制度才能去行政化。最后，完善相關(guān)責(zé)任機構(gòu)的法律責(zé)任，建立多元化的監(jiān)督制度。轉(zhuǎn)移支付行為應(yīng)當(dāng)同時受到立法機關(guān)、行政機關(guān)、社會群體的監(jiān)督，落實財政資金的使用，評估專項轉(zhuǎn)移支付資金的效果。

(二)相關(guān)配套制度的完善

首先，明確政府干預(yù)與市場調(diào)控的界限，財政職能的過度越位將導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)過重，而財政職能的缺失將導(dǎo)致公共商品和服務(wù)的不足。因此，針對專項性轉(zhuǎn)移支付，一方面出清競爭性領(lǐng)域的財政資金配套；另一方面，規(guī)范救濟(jì)型、應(yīng)急型專項資金配置。其次，合理分配、明確劃分政府間的事權(quán)、財權(quán)。一方面，在“營改增”的政策下，地方政府主體稅種缺失，應(yīng)當(dāng)積極尋求穩(wěn)定的稅種接力成為地方主體稅種，強化地方政府的財力；另一方面，通過規(guī)范性法律文件明確各級政府的事權(quán)范圍或者通過簡化政府層級結(jié)構(gòu)的方式將政府的事權(quán)具體化。最后，建立中央與地方政府之間事權(quán)協(xié)商機制，保護(hù)地方政府的權(quán)益，協(xié)調(diào)各級政府之間的財政關(guān)系。因而，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付法專項立法，同時完善相關(guān)外部制度，從法學(xué)的視域化解困境，促進(jìn)財政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范有效的運行。