律師參與公安機關化解社會糾紛路徑完善
——基于警務治理理念*

陳芃羽

江蘇警官學院，江蘇 南京 210031

當前，不斷發(fā)展的社會所帶來的我國社會結構持續(xù)、劇烈變革以及社會利益的分化，社會矛盾糾紛大量增加。公安機關是與社會接觸最廣泛的行政機關，其對許多社會矛盾糾紛的處理受限于知識專業(yè)水平以及繁重的維穩(wěn)任務。因此公安機關如何有效地解決社會糾紛，提高公安行政效率，有效提高社會治理水平值得我們思考。

山東濟南率先啟動了中國第一家將法律調解與公安業(yè)務分流的基層機構，它對110接警過程中的非警務警情依法履行職責后分類處理。例如：其受理的治安矛盾糾紛由派出所根據(jù)《治安管理處罰法》予以處置，愿意接受調處的家庭糾紛則由派出所移交值班律師協(xié)助調解。在該種模式下，社會糾紛得到更加專業(yè)化的調解，使社會矛盾糾紛化解在基層。同時，合理地配置了警力資源，大大地提高了公安機關行政工作的效率。

筆者根據(jù)“警務治理”理念，意圖完善以律師為主要組成部分的社會主義法律工作者的社會力量參與糾紛調解的路徑，從而切實提升公安機關糾紛化解的專業(yè)化、社會化水平。

一、當前社會矛盾糾紛形態(tài)分析

社會的轉型，經濟的變革，社會矛盾糾紛呈現(xiàn)多樣多發(fā)態(tài)勢?？偟膩碚f，社會糾紛的特征表現(xiàn)為：一是呈現(xiàn)糾紛數(shù)量多發(fā)、頻發(fā)和糾紛類型多樣化的特征。以江蘇省南京市為例，派出所各類糾紛占接出警量一半還多；二是矛盾糾紛所涉及專業(yè)性問題增多并呈多領域交織的態(tài)勢。糾紛除傳統(tǒng)的糾紛外，醫(yī)療、教育等由利益關系調整引發(fā)的糾紛也顯著增加，且涉及行政糾紛、經濟糾紛、治安案件、刑事案件；三是非剛性矛盾的大量增長，重大剛性矛盾的矛盾源總體上已經得到有效抑制。由社會發(fā)展體制、機制的負功能引發(fā)的各種社會矛盾已經充分暴露，重大矛盾引發(fā)的社會沖突已經充分呈現(xiàn)出來，重大社會矛盾得到抑制，人際社會矛盾增長較快。[1]社會中存在的以人際關系與人際利益為主的社會糾紛，從數(shù)量上來講占據(jù)矛盾糾紛的主體。滲入了利益因素的傳統(tǒng)的人際層面的矛盾，例如婚姻家庭矛盾、鄰里矛盾等依舊是當前熟人之間主要的人際矛盾，因而依然處于高發(fā)期。

二、警務治理的理論來源及其運行邏輯

警務治理的理論基礎來源于治理理論。最早提到“治理”的概念是在亞里士多德在《政治學》中，直到20世紀70、80年代經濟全球化的到來，治理被賦予了新內涵、新理念，進而成為政治學、行政學研究者重要分析工具。治理理論認為：應該通過協(xié)商和伙伴關系，確立共同的目標，由政府、社會組織和公眾三者上下互動，共同實施對公共事務的管理。[2]同理，公安機關作為作為政府的一員，根據(jù)治理理論，公安機關也應該以社會資源作為警察的力量，實現(xiàn)在政府領導下的警察、社會組織、民眾的良好互動，形成“全民皆警”的良好局面，從根本上實現(xiàn)社會治安的好轉。

警務治理是以治理與善治理論來分析警務社會化過程而得到的新概念，是對發(fā)動社會組織與公眾參與原屬于國家的警務以增進公共安全這一警務戰(zhàn)略的新定義。警務治理是警方和社會組織及公眾通過合作互動，共同承擔警務責任，參與警務活動，以實現(xiàn)違法犯罪防控和治安秩序維護的過程。[3]在當前社會矛盾糾紛大量增加的社會背景下，以及結合目前公安機關傳統(tǒng)管理模式下疲于奔命的現(xiàn)實情況，我們需要承認僅僅依靠公安機關的現(xiàn)有力量，無力從根本上解決社會矛盾糾紛，所以在警務治理理念下，公安機關應該與公眾、社會力量合作，進行社會治理。公安機關不應該再以傳統(tǒng)的改革方式加強自身力量的建設，這樣一方面造成公安機關隊伍的急劇壯大，但是另一方面也造成警察權的極度擴張，導致公安機關承擔更多的責任，最終惡性循環(huán)。

筆者認為律師作為中國特色社會主義法治進程中即為重要的社會力量，在警務治理理念下律師與公安機關的合作是順理成章的，也是完全有必要的。

三、律師參與社會矛盾糾紛化解的現(xiàn)實意義

作為一個專業(yè)性強的群體，律師的職能使其能夠在社會矛盾糾紛中起到調解和潤滑作用。律師在社會矛盾糾紛的化解過程中本身就具有著得天獨厚的優(yōu)勢，也就決定著其在化解社會矛盾糾紛中有著舉足輕重的作用。律師參與公安機關化解社會糾紛可以極大地降低矛盾糾紛程度，從而維護社會的和諧穩(wěn)定，具體來說具有著以下三大重大的意義。

(一)社會矛盾糾紛的“緩沖劑”

許多矛盾糾紛以及群體性事件，如醫(yī)患糾紛、企業(yè)虧損糾紛等，都將矛頭直指向公安機關，逼迫公安機關直接與當事人談判、協(xié)商。然而一旦產生分歧，由于缺少中間的緩沖，就極易造成矛盾的激化。想要改變這種狀況，就需要“第三方”在中間的介入和緩沖?！暗谌健币笠芤岳娲匀说纳矸菹蛉罕娦麄鞣?，指出正確解決問題的途徑，引導群眾有序、合法地解決問題。而律師，正是“第三人”的最佳選擇。律師相對于其他類別的執(zhí)法人員，有著普遍存在性，也更容易親近人民群眾。而律師的法定職責也決定了他們處于社會矛盾的最前沿。[4]他們能夠憑借自己的法律思維為當事人找到平衡點，并能夠代表人民群眾向公安機關有關部門提出解決的建議，進而維護當事人的合法權益和法律的權威性。律師還能夠憑借豐富實踐性專業(yè)知識與經驗，化解大量因不懂法、不用法而造成的社會糾紛，將糾紛付諸司法層面加以理性和平解決，從而有效地解決社會糾紛以及群體性事件，緩解社會的矛盾。

(二)公民的“穩(wěn)定劑”

律師漸漸參與到社會矛盾糾紛的化解中，并在越來越多的公眾事件中受到人民群眾的關注，這使得他們的法律思想甚至是一言一行都可能對社會產生巨大的影響。而律師在參與社會矛盾糾紛的化解過程中，其在法律執(zhí)業(yè)中養(yǎng)成的法學習慣和法律天性使得其可以本能地從法律的角度去思考、發(fā)現(xiàn)公共管理中的問題和漏洞，并將這種理性法律思維方式和法治觀念傳遞給社會群眾，[5]在更廣的范圍內明法析理，提升公民的法律意識，促其理性解決糾紛，從而在一定程度上提高整個社會的法治觀念，從而構建出良好的社會法治基礎。而且，我國律師是中國特色社會主義法律工作者，其在法律上得天獨厚的優(yōu)勢能夠幫助公安機關更好地運用法治思維，從而提升治理水平，改進社會的法治環(huán)境。

(三)公安機關的“補償劑”

《律師法》第二十八條明確界定了律師可以參加調解、仲裁活動，提供非訴訟法律服務，也即化解社會糾紛屬于律師的本職工作之一，而化解社會矛盾糾紛又是維護執(zhí)法公平公正的最直觀體現(xiàn)。同普通大眾相比，律師因其職業(yè)特性具有相對更強的法律實踐能力和更優(yōu)秀的法律視角前瞻性，能夠依法化解社會矛盾糾紛，依法維護社會公平，從法律的角度準確地做好社會矛盾糾紛的事前預防，及時發(fā)現(xiàn)矛盾化解矛盾，從而推動公安機關執(zhí)法體制改革和實踐創(chuàng)新，維護公安機關執(zhí)法的公平性和有效性。另一方面，律師的參與還能對原有的警察執(zhí)法隊伍進行一定程度上的有效培訓。律師的參與能夠幫助擴充警察隊伍的法律知識范圍和水平，對其在跨領域、跨行業(yè)的社會矛盾化解給予專業(yè)的意見，這不僅節(jié)約了大量的司法資源和人力成本，還提高了化解糾紛的專業(yè)性和公平性，幫助當事人得到有效的法律支持，避免因警察的個人因素而損害當事人的利益。

四、江蘇省律師參與社會矛盾糾紛化解的完善路徑

(一)以“公調對接”為基礎完善律師參與化解社會糾紛機制

“公調對接”對接機制是非訴訟調解社會矛盾糾紛發(fā)展中所誕生的江蘇品牌。其充分利用社會矛盾糾紛的調解網(wǎng)絡，把復雜的矛盾糾紛分流到調處中心處理，通過110接出警與各級調處中心實現(xiàn)雙向對接，最大限度得將矛盾糾紛適時就地化解的工作機制。[6]江蘇蘇州等多地在進駐派出所的人民調解員中已經開始聘用律師。但它存在律師調解員不能與公安機關全天候作戰(zhàn)相銜接，律師調解員占調解員比重較小等現(xiàn)實問題。因此地方政府及有關的主管部門需要針對律師制定一套可持續(xù)發(fā)展、行之有效的引導運行基本制度，并通過政策引導和機制規(guī)范，督促律師不斷提高職業(yè)的專業(yè)性和自律性，進而能夠充分地發(fā)揮律師在化解社會矛盾糾紛中的力量。

(二)加大律師參與社會矛盾糾紛化解的財政支持

在警務治理理念下，公安機關不能將律師以志愿者的身份對待，而是購買的服務。同時，律師作為一種職業(yè)，也需要對其工作給予物質保障。因此，在推動鼓勵律師參與社會矛盾糾紛化解工作的同時，應給予律師財政支持，由政府機構通過政府購買的方式，鼓勵律師投入到糾紛化解工作中去，調動其工作的積極性，并且政府機構要保證讓律師調解機構獲得一定的補貼，從而在律師進行化解社會矛盾糾紛的過程中，既可以對當事人不收或減免相應的費用，又能夠保證調解機構的正常有效運行。

(三)提高社會對律師參與社會矛盾糾紛的認識度和認可度

眾所皆知，律師往往是在訴訟中，以辯護者的身份參與到社會矛盾糾紛化解中，維護一方當事人的權利。從當前江蘇省各地律師參與社會糾紛化解的現(xiàn)實情況來看，公眾對律師在此活動中仍存在著一定的思維定式。律師介入糾紛調解的時間點，律師在調解中的身份問題，以及律師參與到具體事項的處理等問題，仍未有具體統(tǒng)一的規(guī)定，這就導致人民群眾對律師的所做的糾紛化解工作并不認同，甚至會懷疑律師的前來是為其自身利益，是來侵害其權益的。對此，只有提高社會認識度，打造江蘇品牌，讓廣大群眾正確地認識到律師在社會矛盾糾紛化解中的作用，破除傳統(tǒng)意義上律師作為辯護人的思維定式，才能讓律師在社會矛盾糾紛的化解工作切實順利地開展。因此政府有關部門要積極宣傳，大力引導，讓廣大群眾普遍認知和認可律師不以辯護人的身份，而是以中立的第三方的身份參與糾紛化解。

[1]朱力.未來幾年我國重大社會矛盾的走勢——基于219位基層黨政一把手的經驗判斷[J].江蘇社會科學，2016，06：72-81.

[2]馬占偉.治理理論在我國公安機關行政改革中的適用[J].北京人民警察學院學報，2006.09.

[3]王智軍.警事治理：國家警事社會化的新理解[J].中國人民公安大學學報，2005(1).

[4]薛曉東.法律診所社會價值分析[D].2009：10-9.

[5]王華.論律師在化解矛盾糾紛及維護社會穩(wěn)定中的作用[J].法制與社會，2017.2.

[6]沈惠章.論社會矛盾糾紛調解的“公調對接”[J].北京人民警察學院學報，2009，04：012.