環(huán)境公益訴訟中原告主體資格的確定

楊佳琪

中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073

2012年8月31日，全國人大常委會通過了修改《民事訴訟法》的決定，其中第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l乃我國“公益訴訟”之規(guī)定，為環(huán)境公益訴訟打開了一扇門。[1]

之后在政府，環(huán)境法以及相關(guān)學(xué)科的學(xué)者，環(huán)保組織等的推動下，新修訂的《環(huán)境保護法》也于2015年1月1日生效，在其第58條中明確規(guī)定凡是依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記且專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織都有權(quán)對實施污染環(huán)境，破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為的行為人提起訴訟?？芍^是公益訴訟制度的一大發(fā)展，將《民事訴訟法》中所規(guī)定的“有關(guān)組織”明朗化，也使得案件更容易為法院所受理。

誠然，法律制度的明晰化并未應(yīng)然引起維權(quán)訴訟的增加。事實上，環(huán)境公益訴訟制度確定后，許多環(huán)保法庭在其成立的較長時間內(nèi)，甚至出現(xiàn)“無米下鍋”的現(xiàn)象。[2]訴訟案件貧乏并不等同于我國環(huán)境糾紛少，相反，隨著我國經(jīng)濟的進一步發(fā)展，侵害公民環(huán)境權(quán)的行為不在少數(shù)。如果不能明確環(huán)境訴訟案件數(shù)量少的原因，將使得公民的環(huán)境權(quán)難以得到保障，使得環(huán)境公益訴訟制度的立法宗旨無法實現(xiàn)。筆者以為，環(huán)境公益訴訟之所以在我國難以進行，其主要原因是在我國現(xiàn)行立法和社會發(fā)展現(xiàn)狀的大背景下，法律對于環(huán)境公益訴訟原告主體的資格以及相關(guān)的制度保障尚不健全。

一、環(huán)境公益訴訟原告資格的概述

分析環(huán)境公益訴訟原告資格，須先對公益訴訟，環(huán)境公益訴訟以及環(huán)境公益訴訟原告資格這三個概加以明確。

(一)公益訴訟

有關(guān)公益訴訟的記載最早出現(xiàn)在公元前五世紀中期的古羅馬法中，其中對于公益訴訟的規(guī)定為：“人民稱那些為了維護公益而設(shè)置的罰金訴訟為公民訴訟，任何市民均有權(quán)提起?！盵3]現(xiàn)代公益訴訟于20世紀60年代在美國開始發(fā)展，并不斷向世界其他國家傳播。20世紀70年代末，印度成為了第一個將公益訴訟制度納入其法律體系的亞洲國家。而我國第一個公益訴訟案件發(fā)生于1996年1月，同時，我國直到2012年才通過《民事訴訟法》建立了公益訴訟制度。

公益訴訟在當(dāng)前的背景下已然成為一個符號、一種群眾性的話語機制。通過公益訴訟改變公共討論的主題，基于缺乏權(quán)利保護手段的人以關(guān)注和聲音，提出新的改革目標(biāo)。[4]

(二)環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟作為一種新型的訴訟模式，旨在通過相關(guān)團體，國家機關(guān)以及公民，向?qū)嵤┯袚p環(huán)境公共利益行為的人提起訴訟，要求其在法規(guī)定的范圍內(nèi)承擔(dān)法律責(zé)任，以保護環(huán)境利益的實現(xiàn)。

武漢大學(xué)的蔡守秋教授認為：“環(huán)境公益訴訟是指自然人、法人、政府組織、非政府非營利組織和其他組織認為環(huán)境權(quán)即環(huán)境公益權(quán)受到侵犯時向法院提起的訴訟?！盵6]

而呂忠梅教授將環(huán)境公益訴訟定義為：“環(huán)境公益訴訟，是指以一定的組織和個人為原告對違反法律、侵犯環(huán)境公益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責(zé)任的訴訟制度。”[7]

由兩位教授的觀點可知，環(huán)境公益訴訟的原告包括公民，政府和社會組織，而被告則是實施了侵害環(huán)境公益行為的人。法律賦予每個法律主體以維護社會環(huán)境公益的權(quán)利。

(三)環(huán)境公益訴訟的原告

環(huán)境公益訴訟作為公益訴訟的分支，其在原告的資格的認定上延續(xù)了公益訴訟的相關(guān)制度。公益訴訟中的原告資格的理論主要來源于羅馬法的公共信托理論和美國的私人檢察總長理論[8]，具體的理論內(nèi)容將在后文予以說明，環(huán)境公益訴訟中的原告資格理論亦采用了上述理論。

根據(jù)我國現(xiàn)行的《民事訴訟法》，《環(huán)境保護法》以及近日剛剛出臺的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，我國在環(huán)境公益訴訟中的主體包括符合條件的社會組織、人民檢察院以及一定的政府部門。

在《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》出臺以前，法學(xué)界對于檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟的原告資格多持肯定態(tài)度[9]。檢察機關(guān)作為國家機關(guān)，以保護社會公共利益為己任，而環(huán)境公益訴訟的宗旨與檢察機關(guān)的使命相一致。同時，相比其他社會主體，檢察機關(guān)擁有國家強制力作為支撐，在對環(huán)境污染和破壞的調(diào)查，修復(fù)等環(huán)節(jié)上也擁有更為強大的財政能力，由此而言，檢察機關(guān)作為提起環(huán)境公益訴訟的原告無可厚非。

我國《環(huán)境保護法》還規(guī)定了“凡是依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記且專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織都有權(quán)對實施污染環(huán)境，破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為的行為人提起訴訟”。

根據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有的符合《環(huán)境保護法》第58條的社會組織共有300多家。這300多家社會組織分配到我國661個市級單位中去，平均每兩個市級單位才能有一個社會組織具有原告主體資格?？梢娢覈F(xiàn)有法律體系對于社會組織的限制，而此種做法將導(dǎo)致愈來愈少的環(huán)境保護組織愿意為保護環(huán)境公共利益而提起訴訟，使得法律制度無法落到實處。

鑒于環(huán)境公益訴訟以保護環(huán)境公共利益為主旨的特殊性質(zhì)，原告資格制度的完善是解途徑。決環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量少，環(huán)境利益得不到妥善保護問題的主要途徑。我國在環(huán)境訴訟原告制度的設(shè)定上偏向于保守，將環(huán)境公益訴訟主體局限于少量滿足條件的社會組織和人民檢察院，而限制了公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，此等問題都亟須得到解決，否則盡管我國的環(huán)境公益訴訟的寒冰已破，但春暖花開之日卻并非指日可待。

二、國外環(huán)境公益訴訟原告資格的理論與現(xiàn)行制度

(一)國外環(huán)境公益訴訟原告資格的理論

在本文第一部分筆者即已提及了環(huán)境公益訴訟的原告資格理論，即公共信托理論和環(huán)境總長理論。

公共信托理論是由美國密執(zhí)安大學(xué)的Joseph L.Sax教師創(chuàng)立的[10]，該理論吸收了羅馬法精髓，它認為人類在盤古開天的時候便擁有了這些為全體所共有的資源與財富，在印有社會性和公共性的標(biāo)簽下，任意的破壞和損害行為，是不被法律所容忍的，必須委托給國家進行管理。

而私人檢察總長理論則起源于美國。該理論建立在美國議會體制下部分官員利用其手中的權(quán)力濫用職責(zé)，對環(huán)境造成了嚴重的破壞的背景下。因此，國會允許私人檢察總長作為公眾利益的代表起訴那些破壞環(huán)境的人。

正是由于私人檢察總長理論和環(huán)境公共信托理論的產(chǎn)生與發(fā)展，才為日后公民以及社會團體以環(huán)境資源信托財產(chǎn)的受益人或委托人的名義提起環(huán)境公益訴訟，提供了理論支持。[10]

(二)國外環(huán)境公益訴訟原告資格的現(xiàn)行制度

在研究國外相關(guān)理論的前提下，對其具體的原告制度加以分析，不僅有助于更好地理解國外制度的內(nèi)涵與精髓，更有利于通過對比，為我國相關(guān)制度的完善提供思路。

世界范圍內(nèi)具有典型代表意義的環(huán)境公益訴訟制度建立于美國。而印度在引入西方國家環(huán)境公益訴訟制度的思路也具有借鑒性，故筆者欲通過分別介紹美國的環(huán)境公民訴訟制度以及印度的公民訴訟制度，試圖為我國該制度的發(fā)展提出建議。

美國環(huán)境公民訴訟的相關(guān)制度主要規(guī)定在1970年出臺的《清潔空氣法》中，根據(jù)該法規(guī)定，任何公民都得以個人名義，針對任何違反《清潔空氣法》規(guī)定的環(huán)境標(biāo)準，禁止性命令或某些特定主體發(fā)布的行政命令的行為，都可在訴訟提示期限屆滿后，提起民事訴訟。事實上，《清潔空氣法》以及氣候的16部聯(lián)邦環(huán)境立法共同確定了美國的公民訴訟制度。結(jié)合《清潔空氣法》的規(guī)定，可以得出環(huán)境公民訴訟的基本特征

其一在于起訴主體的規(guī)定，根據(jù)《清潔空氣法》，只要具有公民身份的任何自然人都可以在一定條件下對環(huán)境破壞行為人提起訴訟。

其二在于通過該制度的建立與實施，實際上是為公民監(jiān)督法律的實施創(chuàng)造了路徑，使得美國公民獲得了類似于美國國家機構(gòu)中“總檢察長”的職權(quán)，故而又稱其為私人總檢察長制度。

印度作為亞洲第一個引入公益訴訟制度的國家，為世界公益訴訟制度的發(fā)展起到了不可磨滅的作用。印度的公益訴訟制度是印度政府在緊急狀態(tài)之后所處的合法性危機的一個反應(yīng)。

根據(jù)最高法院法官巴瓦蒂的觀點，公益訴訟就指的是當(dāng)侵犯了某一個人或者某一階層的人的法律權(quán)利，且對其造成了法律上的錯誤或者損害，但該人或者該階層的群體由于經(jīng)濟地位造成的無力狀態(tài)不能向法院提出法律救濟時，任何公民或社會團體都可以向高等法院或者最高法院提出申請，尋求對這一階層的人遭受的法律錯誤或者損害予以司法救濟。

根據(jù)上述定義，很容易地觀察到印度的最高法院取消了對訴訟主體的限制，允許任何公民和社會團體提起訴訟。此外，印度公益訴訟制度還以其獨創(chuàng)的“書信管轄權(quán)”聞名，根據(jù)“書信管轄權(quán)”的規(guī)定，任何人或者組織可以向法院寫信，寄明信片或者提交新聞報道，法院根據(jù)其所提交的內(nèi)容確定對信件，明信片或者新聞報道上反映出來的有損公共利益的不法行為予以管轄，進一步擴大了公民行使其訴權(quán)的范圍。可以說，印度的環(huán)境公益訴訟制度從實質(zhì)上解決了在保護環(huán)境公共利益時出現(xiàn)的原告缺位的情況，也真正賦予了弱勢群體以司法輔助力量去維護自己的權(quán)益的工具。

三、我國環(huán)境公益訴訟原告資格路徑選擇

通過分析我國現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟原告資格制度，再對比國外對于此制度的相關(guān)規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，我國法律在對原告資格的設(shè)定上過于嚴苛。而原告資格制度的完善是接近正義的第一步。故筆者以為，重構(gòu)原告資格制度是推動我國環(huán)境保護工作向前發(fā)展的必要之決策。

(一)確定公民的環(huán)境公益訴訟原告資格

除了上述的美國，印度允許公民作為原告以外，澳大利亞法律直接推定凡是提起了環(huán)境公益訴訟都屬于具有原告資格的主體。荷蘭，芬蘭和葡萄牙等國家規(guī)定環(huán)境公益訴訟起訴人無須證明其自身有任何的利益損失。

由此可見，將公民納入公益訴訟原告的范圍在某種程度上以為世界許多國家所接受。

當(dāng)然，向其他法律制度借鑒應(yīng)當(dāng)建立在我國具體國情的基礎(chǔ)上。筆者以為在我國確定公民的原告資格是具有可行性以及必要性的。

環(huán)境狀況涉及到每個個體的切身利益，當(dāng)公民的環(huán)境權(quán)遭到侵犯時，不允許其為保護自身權(quán)益而去起訴是不合理的。允許公民作為原告參與公益訴訟。民眾通過司法手段解決了存在的環(huán)境問題，即可以維護公共利益也可以為環(huán)境法律體系的進一步完善奠定良好的群眾基礎(chǔ)，并能進一步提高公民的法治意識，促進公民參與。

誠然，環(huán)境公益訴訟的原告如果擴大到公民，的確存在某些困難，如原告的舉證能力，經(jīng)濟能力以及濫訴的風(fēng)險。但筆者認為上述擔(dān)憂都是可以通過其他制度加以解決的。根據(jù)《環(huán)境保護法》第64條的規(guī)定，因環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成損害的，應(yīng)依照《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。而《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的即為由被告一方去承擔(dān)其行為與環(huán)境事實結(jié)果不存在因果是由，而無須原告去證明存在因果關(guān)系。濫訴問題的解決可以借鑒其他國家的規(guī)定，通過設(shè)定一定的前置程序，對于公民提起的環(huán)境公益訴訟，可以先由行政加官加以處理，只有當(dāng)符合法定的條件時，才允許其向法院起訴。這樣做不僅有效的解決了濫訴的風(fēng)險，同時還有利于提高司法效率，節(jié)省司法資源。至于高額的訴訟費，筆者認為，可以通過設(shè)立相應(yīng)的環(huán)境保護基金，由環(huán)境保護基金在符合相應(yīng)的條件時對公民原告予以經(jīng)濟資助。

(二)放寬社會組織獲得原告資格的條件

正如前文所述，在我國，符合《環(huán)境保護法》中的社會組織寥寥無幾，的確難以實質(zhì)性地保障環(huán)境公益得到保護。筆者認為，將社會組織的原告資格的范圍設(shè)定在一定的區(qū)域內(nèi)，的確在一定程度上有利于提高訴訟的質(zhì)量，節(jié)約司法資源。但是制度在實質(zhì)運行時，并未出現(xiàn)立法者在設(shè)定之處所擔(dān)心的濫訴等問題，反而是使得公益訴訟進入了“冰川季”。故筆者認為，應(yīng)當(dāng)立足于現(xiàn)實，適當(dāng)?shù)男薷纳鐣M織的條件，并為符合條件并提起訴訟的社會組織進行一定程度的獎勵，盡可能得提高其積極性和責(zé)任感，使得保護環(huán)境的立法宗旨得以實現(xiàn)。

(三)明晰環(huán)保行政機關(guān)的原告資格

環(huán)境保護機關(guān)作為實施環(huán)境保護工作的專門機構(gòu)，憑借其人才與技術(shù)掌握著其他政府機關(guān)無法擁有的環(huán)境保護資源。同時根據(jù)《中華人民共和國憲法》，《中華人民共和國環(huán)境保護法》，環(huán)境保護行政主管機關(guān)是保護環(huán)境的代表。同時，我國《海洋環(huán)境保護法》中亦賦予行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對破壞環(huán)境者提起損害賠償請求的權(quán)利，由上可知，無論是制度的設(shè)定還是實施上，環(huán)保行政機構(gòu)應(yīng)當(dāng)為提起環(huán)境公益訴訟的不二人選。

然而自我國立法實踐中，環(huán)境保護行政主管機關(guān)的原告資格并沒有被相關(guān)的法律，司法解釋所明確認可，只有模糊和碎片化的規(guī)定，故筆者以為在日后出臺的法律和司法解釋中，有必要對于環(huán)保行政機關(guān)在環(huán)境保護公益訴訟上的法律地位予以明確。

陽春三月，隨著《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的出臺，我國在環(huán)境公益訴訟原告資格制度的完善上又向前推進了一部。但這并不當(dāng)然意味著我國在此領(lǐng)域的摸索就此結(jié)束，事實上，對于環(huán)境保護領(lǐng)域，我國還尚處在學(xué)習(xí)階段。隨著我國可持續(xù)發(fā)展的進一步深化，綠色經(jīng)濟的進一步發(fā)展，筆者認為應(yīng)當(dāng)加大對環(huán)境破壞行為人的處罰力度，使其破壞環(huán)境的行為得到應(yīng)有的處罰，以警戒當(dāng)時人與后來人。而實現(xiàn)此目的，有必要完善我國的原告資格，使得所有的社會成員都參與到環(huán)境保護的隊伍來，以捍衛(wèi)每一片綠水藍天。

[1]劉曉星.民間公益訴訟踏上征途[J].中國環(huán)境報，2012-11-6.

[2]陳亮.環(huán)境公益訴訟“零受案率”之反思[J].法學(xué)，2013(7)：1.

[3]王小鋼.論環(huán)境公益訴訟利益和權(quán)利基礎(chǔ)[J].浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2011(3)：51.

[4]肖建國.民事公益訴訟的基本模式研究-以中、美、德三國為中心的比較法考察[J].中國法學(xué)，2007(5)：1.

[5]蔣小紅.通過公益訴訟推動社會改革-因素公益訴訟制度考察[J].環(huán)球法學(xué)評論，2006(3)：372.

[6]蔡守秋.環(huán)境公益訴訟的幾個問題[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009(9)：1.

[7]呂忠梅.侵害與救濟：環(huán)境友好型社會中的法治基礎(chǔ)[M].北京：法律出版社，2012：321.

[8]宋宗宇，郭金虎.擴展與限制：我國民事公益訴訟原告資格之確立[J].法學(xué)評論(雙月刊)，2013(6)：1-2.

[9]章禮明.檢察機關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告[J].法學(xué)，2011(6)：1.

[10]宋宗宇，郭金虎.擴展與限制：我國民事公益訴訟原告資格之確立[J].法學(xué)評論(雙月刊)，2013(6)：2.