發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研院所科研經(jīng)費(fèi)管理

陳水勝

一、目前科研經(jīng)費(fèi)管理的主要內(nèi)容

（一）科研經(jīng)費(fèi)按照來源分為兩類，一類是財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)（以下簡稱縱向經(jīng)費(fèi)），另一類是非財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)（以下簡稱橫向經(jīng)費(fèi)）。縱向經(jīng)費(fèi)包括國家各部委、省、市政府及政府部門撥付的財(cái)政科技項(xiàng)目資助經(jīng)費(fèi)和國家自然科學(xué)基金委等基金機(jī)構(gòu)撥付的財(cái)政科技項(xiàng)目資助經(jīng)費(fèi)。橫向經(jīng)費(fèi)包括國內(nèi)外各種組織機(jī)構(gòu)、企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)人委托的科技項(xiàng)目資助經(jīng)費(fèi)，主要為科研人員從事技術(shù)開發(fā)、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)咨詢和職務(wù)技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓等所得的經(jīng)費(fèi)。

（二）科研項(xiàng)目資金科目分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用，直接費(fèi)用一般包括設(shè)備費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等支出；間接費(fèi)用主要用于項(xiàng)目承擔(dān)單位的成本耗費(fèi)和對科研人員的績效激勵(lì)。

二、農(nóng)業(yè)科研院所在科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的主要問題

（一）科研經(jīng)費(fèi)管理制度待完善

目前，我國還沒有一部關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)、使用、監(jiān)管的系統(tǒng)性法律文件，雖然近年來中央財(cái)政為加強(qiáng)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理，制定和修訂了一系列科技專項(xiàng)資金管理辦法，國家各部委對不同的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)（如國家科技支撐計(jì)劃、公益性行業(yè)專項(xiàng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系等項(xiàng)目）也都有相應(yīng)的資金管理辦法。但是，不同類型、不同來源的科研項(xiàng)目或課題，其資金管理制度和項(xiàng)目管理方法不盡相同，各級主管部門對經(jīng)費(fèi)使用也沒有統(tǒng)一的規(guī)定，且各類資金管理制度和項(xiàng)目管理辦法不配套、不統(tǒng)一，執(zhí)行難度大，具體到各科研院所內(nèi)部科研管理制度更是千差萬別。條塊分割使得科研投入難以聚焦重大需求，科技資源配置效率不高。

（二）科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管不到位

1.監(jiān)督管理機(jī)制滯后。目前，科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管能力相對于科研經(jīng)費(fèi)的急速增長處于較低的水平。導(dǎo)致了依然調(diào)整增長的數(shù)額巨大的科研經(jīng)費(fèi)與有限的監(jiān)管能力和水平之間存在矛盾，給科研經(jīng)費(fèi)腐敗提供了可乘之機(jī)。

2.經(jīng)費(fèi)監(jiān)管軟弱無力。一是監(jiān)督問責(zé)制不建全：監(jiān)督機(jī)制存在缺陷，相關(guān)部門之間缺乏明確制約的監(jiān)督機(jī)制，負(fù)責(zé)監(jiān)督的不管理，負(fù)責(zé)管理的不監(jiān)督，缺乏嚴(yán)格的制衡機(jī)制和約束考核制度，出現(xiàn)問題難以問責(zé)追究。二是監(jiān)管不到位：已有的一些制度執(zhí)行落實(shí)也不夠；課題下達(dá)部門對相關(guān)經(jīng)費(fèi)管理有制度、無監(jiān)督，合同協(xié)議對執(zhí)行單位沒有約束力；三是內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍弱化，也未充分發(fā)揮審計(jì)成果的作用。

從金融市場角度而言，存在“一致行動人”問題。由于用戶的投資策略主要由智能投顧代理進(jìn)行提供，如果用戶使用的是同一個(gè)評價(jià)不錯(cuò)的智能投顧機(jī)器人的服務(wù)，那么可能造成市場上大量無關(guān)聯(lián)、互相獨(dú)立的賬戶在操作過程中出現(xiàn)大規(guī)模協(xié)同現(xiàn)象，導(dǎo)致市場風(fēng)險(xiǎn)。

3.績效評價(jià)機(jī)制不健全。科研項(xiàng)目管理績效評價(jià)模式和管理機(jī)制尚未建立完善，尤其是對經(jīng)費(fèi)使用的跟蹤管理和結(jié)果評估缺乏系統(tǒng)的政策措施和監(jiān)督機(jī)制?！爸唤粚W(xué)費(fèi)，不太過問學(xué)習(xí)成績”，申請經(jīng)費(fèi)困難，使用經(jīng)費(fèi)容易的現(xiàn)象普遍存在，它直接影響了科技投入與產(chǎn)出比。

4.監(jiān)管制度操作性不強(qiáng)。一是制訂的規(guī)章制度過于原則、籠統(tǒng)，就事論事多，程序性制度少，制度操作性不強(qiáng)，與科研單位自身實(shí)際情況結(jié)合不充分。二是重大決策和關(guān)鍵崗位的互相牽制方面還缺少具體的相互制約的規(guī)定，重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督制約程序不明確。三是內(nèi)部審計(jì)制度的管理不到位。制度的粗、空、虛，必然導(dǎo)致制度的約束的軟弱乏力，其約束作用就得不到很好的發(fā)揮。

（三）農(nóng)業(yè)科研院所部門之間缺乏協(xié)作監(jiān)管機(jī)制

1.項(xiàng)目管理部門與經(jīng)費(fèi)管理部門銜接不緊密。目前大多農(nóng)業(yè)科研院所科研項(xiàng)目管理和科研經(jīng)費(fèi)管理往往是分離的：由科研項(xiàng)目管理部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的申報(bào)立項(xiàng)、合同管理、結(jié)題驗(yàn)收、科研成果統(tǒng)計(jì)等；財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)的下?lián)芗昂怂?；?jīng)費(fèi)開支審批實(shí)行的是課題組負(fù)責(zé)制?？蒲泄芾聿块T重視的是爭取項(xiàng)目、培育成果、按時(shí)完成科研指標(biāo)，而忽視科研經(jīng)費(fèi)的使用情況和科研經(jīng)費(fèi)的跟蹤管理；財(cái)務(wù)部門關(guān)注的則是資金使用的合法性，支出是否符合國家會計(jì)制度，沒有完整的項(xiàng)目資料與信息，不了解項(xiàng)目進(jìn)展及支出費(fèi)用的合理性；審計(jì)評價(jià)跟不上，致使有些科研經(jīng)費(fèi)甚至完全由課題負(fù)責(zé)人個(gè)人支配?？蒲泄芾聿块T、財(cái)務(wù)部門和課題組由于信息不對稱，對科研經(jīng)費(fèi)認(rèn)識上會產(chǎn)生差異，出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)使用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，使得科研資金的綜合使用效益無法得到及時(shí)充分的發(fā)揮。

此外，當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目由多家單位共同承擔(dān)時(shí)，在項(xiàng)目的執(zhí)行過程中，項(xiàng)目主持單位需要根據(jù)合同或協(xié)議將一部分經(jīng)費(fèi)撥付給協(xié)作單位。協(xié)作單位的財(cái)務(wù)一般都是獨(dú)立的，雖然按合同項(xiàng)目主持單位是此項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用和管理的責(zé)任主體，但也難以對外撥經(jīng)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管。

2.資產(chǎn)管理部門與經(jīng)費(fèi)管理部門銜接不緊密。盡管在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)對設(shè)備購置有嚴(yán)格的要求，鼓勵(lì)共享、試制、租賃大型專用儀器設(shè)備，但由于項(xiàng)目管理部門與財(cái)務(wù)部門不熟悉固定資產(chǎn)的管理業(yè)務(wù)，對使用科研經(jīng)費(fèi)購置的固定資產(chǎn)缺乏有效的監(jiān)督和管理，往往會導(dǎo)致用科研經(jīng)費(fèi)購置的固定資產(chǎn)，實(shí)際上是課題組內(nèi)的科研人員自己管理，部分科研人員認(rèn)為利用自己爭取到的科研經(jīng)費(fèi)購置的科研設(shè)備只能由自己的課題組使用，導(dǎo)致有些通用型科研設(shè)備重復(fù)購置，有些科研設(shè)備又處于長期閑置狀態(tài)或利用率極低，造成大量的資源浪費(fèi)。

（四）預(yù)算編制不合理

農(nóng)業(yè)課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制與實(shí)際需求脫節(jié)主要表現(xiàn)在客觀和主觀兩個(gè)方面。從客觀來看，農(nóng)業(yè)研究具有受環(huán)境條件影響大、可控性差、周期長、季節(jié)性強(qiáng)等顯著特點(diǎn)，編制農(nóng)業(yè)研究項(xiàng)目時(shí)依據(jù)少、不可預(yù)見因素又多，增加了預(yù)算編制脫離實(shí)際需求的可能性。從主觀上，科研項(xiàng)目歷來存在重申報(bào)、重立項(xiàng)，輕預(yù)算、輕使用的問題。由于缺乏科學(xué)的科研管理和考核機(jī)制，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)重視項(xiàng)目內(nèi)容，而在經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制中卻不夠重視，存在應(yīng)付的心態(tài)，沒有經(jīng)過認(rèn)真測算和科學(xué)分析，沒有細(xì)化預(yù)算編制，導(dǎo)致出現(xiàn)項(xiàng)目批復(fù)部門認(rèn)為是不合理支出，核減經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

（五）項(xiàng)目支出與科研實(shí)際脫節(jié)

由于農(nóng)業(yè)科研立項(xiàng)具有不確定性、農(nóng)業(yè)研究跨度時(shí)期長、同時(shí)具有季節(jié)性區(qū)域性等特點(diǎn)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)的實(shí)際支出往往與項(xiàng)目的實(shí)際需要不一致。而國家對農(nóng)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理采用經(jīng)費(fèi)劃撥和任務(wù)管理兩條線，按照要求項(xiàng)目一經(jīng)立項(xiàng)，科研工作就著手開始，一些費(fèi)用就發(fā)生了，可從立項(xiàng)到經(jīng)費(fèi)到位一般需要半年左右，致使科研工作無法按預(yù)定計(jì)劃實(shí)施，往往錯(cuò)過最佳季。

（六）縱向課題和橫向課題沒有進(jìn)行分類管理

目前，有關(guān)部門只是要求把橫向課題經(jīng)費(fèi)也納入監(jiān)管范圍，然而由于缺乏實(shí)行橫向課題經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)范性文件，大多數(shù)農(nóng)業(yè)科研院所也只是簡單地套用縱向課題經(jīng)費(fèi)的管理方法來進(jìn)行橫向課題經(jīng)費(fèi)的管理，這樣，既分散了監(jiān)管的力量，又降低了監(jiān)管的效率，也影響了監(jiān)管的精準(zhǔn)性。

三、發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用，加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的主要對策

近年來，科研腐敗問題頻頻發(fā)生，針對這種情況，為防患于未然，科研院所應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用，以審促防、以審促管、以審促改，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題制定整改清單。為提升科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管水平，要把黨風(fēng)廉政建設(shè)和審計(jì)工作融入到科研項(xiàng)目研究和科技創(chuàng)新工作之中，著力解決科研經(jīng)費(fèi)使用腐敗方面存在的突出問題，爭創(chuàng)反腐倡廉建設(shè)的新局面，為促進(jìn)科研院所改革創(chuàng)新、發(fā)展穩(wěn)定保駕護(hù)航。具體對策如下：

（一）建立完善的農(nóng)業(yè)科研管理制度

近幾年，政府頒布了一系列關(guān)于科研項(xiàng)目資金的新政策，強(qiáng)調(diào)遵循客觀規(guī)律，以“放管服”為主導(dǎo)，根據(jù)科學(xué)研究的客觀情況來安排經(jīng)費(fèi)分布，簡化科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制，酌情下放科研經(jīng)費(fèi)調(diào)配權(quán)，明確屬于勞務(wù)費(fèi)用范圍的項(xiàng)目。如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）、《國務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革方案的通知》，（國發(fā)〔2014〕64號）、《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號）、《中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）監(jiān)督工作暫行規(guī)定》（國科發(fā)政〔2015〕471號）《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）等。農(nóng)業(yè)科研院所應(yīng)該在此基礎(chǔ)上，根據(jù)科研院所的科研實(shí)際和特點(diǎn)，針對各個(gè)科技專項(xiàng)，建立結(jié)構(gòu)合理、管理科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效、切實(shí)可行的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，使管理人員、財(cái)務(wù)人員、科研人員在業(yè)務(wù)實(shí)踐中都有章可循、有法可依。在監(jiān)督各項(xiàng)制度的落實(shí)方面，科研院所審計(jì)部門要配合紀(jì)檢部門履行好“監(jiān)督責(zé)任”，切實(shí)針對領(lǐng)導(dǎo)干部和各類科技人員，執(zhí)行好領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告、述職述廉、民主評議、誡勉談話、民主生活會、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和質(zhì)詢制、問責(zé)制等黨內(nèi)監(jiān)督制度。

（二）規(guī)范農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的管理

科研院所審計(jì)部門要配合紀(jì)委做好本單位內(nèi)部的科研項(xiàng)目管理部門、財(cái)務(wù)管理部門、資產(chǎn)管理部門、課題組三者之間的協(xié)調(diào)，共同做好科研經(jīng)費(fèi)的管理工作，保證科研工作的順利進(jìn)行?？蒲许?xiàng)目管理部門協(xié)助課題組對不同來源的科研經(jīng)費(fèi)采取不同的管理方式，對縱向課題經(jīng)費(fèi)管理應(yīng)注重國家政策性和規(guī)范性要求，對橫向課題經(jīng)費(fèi)的管理應(yīng)按照合同的具體要求，充分發(fā)揮科研院所縱向經(jīng)費(fèi)管理的長處和經(jīng)驗(yàn)，推動科研院所參與橫向課題的競爭。財(cái)務(wù)部門應(yīng)協(xié)助課題組編制科研課題立項(xiàng)預(yù)算，課題組內(nèi)的科研人員和財(cái)務(wù)部門的相關(guān)人員應(yīng)進(jìn)行有效的溝通，必要時(shí)可以聘請財(cái)務(wù)人員進(jìn)行專業(yè)性財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，充分利用本單位的財(cái)務(wù)信息，制定科學(xué)的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算，確保預(yù)算的合理性、規(guī)范性；財(cái)務(wù)部門應(yīng)該將預(yù)算管理、成本核算管理與結(jié)算管理有機(jī)的結(jié)合起來，對科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行動態(tài)管理，協(xié)助課題組人員合理安排科研經(jīng)費(fèi)支出。資產(chǎn)管理部門要加強(qiáng)資產(chǎn)的精細(xì)化管理，根據(jù)利用科研經(jīng)費(fèi)購入固定資產(chǎn)特性，分類管理。具有通用性的固定資產(chǎn)，課題結(jié)題后由資產(chǎn)管理部門按需求統(tǒng)一調(diào)撥給其他科研項(xiàng)目組使用，避免固定資產(chǎn)重復(fù)購入。進(jìn)一步探索建立資源共享平臺，特別是大型儀器的共享，加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的統(tǒng)籌管理，嚴(yán)格政府采購管理。

（三）發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)監(jiān)督作用

根據(jù)十九大報(bào)告中提出“改革審計(jì)管理體制，完善統(tǒng)計(jì)體制”的精神，按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號）和中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》（中辦發(fā)〔2015〕58號）進(jìn)一步提出對公共資金、國有資產(chǎn)、固有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的要求，科研院所要加強(qiáng)對審計(jì)部門的改革，制訂完善科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部審計(jì)制度，明確內(nèi)部審計(jì)部門要根據(jù)審計(jì)制度和相關(guān)科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，對科研經(jīng)費(fèi)申報(bào)、管理、執(zhí)行、結(jié)題等進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)，側(cè)重于科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制完善性、預(yù)算支出的合規(guī)性、合理性、準(zhǔn)確性以及相關(guān)性。對科研項(xiàng)目特別是重大科研項(xiàng)目，審計(jì)部門要實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)，每項(xiàng)開支都經(jīng)過層層把關(guān)，必要時(shí)，可組織相關(guān)專家進(jìn)行論證，確保各項(xiàng)開支都能合規(guī)、合理、必要。防止發(fā)生與科研項(xiàng)目無關(guān)的經(jīng)費(fèi)支出。通過審計(jì)，對科研經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)行有效的控制，通過科研經(jīng)費(fèi)的有效監(jiān)督管理，達(dá)到資源配置的最優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)最大效益。

（四）建立科研項(xiàng)目管理問責(zé)機(jī)制

按照《農(nóng)業(yè)部財(cái)務(wù)司內(nèi)部審計(jì)規(guī)程》、《農(nóng)業(yè)部審計(jì)問題整改清單管理辦法》（農(nóng)財(cái)發(fā)〔2016〕16號），明確科研項(xiàng)目管理部門、財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門和課題組在科研經(jīng)費(fèi)使用與管理過程中的職責(zé)和權(quán)限，建立健全項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理問責(zé)制。將科研項(xiàng)目的申報(bào)與科研項(xiàng)目執(zhí)行情況掛鉤，對于不按相關(guān)規(guī)定使用、套取、轉(zhuǎn)移、挪用擠占科研經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，給予項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和相關(guān)科研人員進(jìn)行問責(zé)。對于性質(zhì)惡劣的違規(guī)違法行為，移交司法機(jī)關(guān)嚴(yán)肅處理。

（五）提高法律意識，有效合理使用科研經(jīng)費(fèi)

通過宣傳教育，提高科研人員的法律意識和廉潔自律意識?？蒲泄ぷ髡咴陧?xiàng)目研究過程中，必須忠于科學(xué)研究，并能自覺、合理使用科研經(jīng)費(fèi)?？蒲性核?jīng)常組織科研工作者進(jìn)行有效使用科研經(jīng)費(fèi)方面的培訓(xùn)，提高課題項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自身素質(zhì)，鼓勵(lì)科研工作者互相監(jiān)督經(jīng)費(fèi)使用情況。另外，在科研經(jīng)費(fèi)管理過程中，可以將經(jīng)費(fèi)評審、經(jīng)費(fèi)分配和經(jīng)費(fèi)管理過程面向大眾公開，充分發(fā)揮內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的作用，構(gòu)建相關(guān)部門之間的信息共享平臺，以提高科研經(jīng)費(fèi)管理的公開性和透明度，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)安全使用。