事業(yè)單位內控建設取得的成效及問題
——以省級農業(yè)科研院所為例

李 霞 董合忠

制定、完善和有效實施一系列管理制度和管控措施，繼而形成一套權責一致、制衡有效、運行順暢、管理科學的內部控制體系，對于提高單位內部治理水平，促進農業(yè)現代化建設具有重要作用，是省級農業(yè)科研院所內控建設的目標，也是事業(yè)發(fā)展的重要保障。在省級農業(yè)科研院所推行了三年多的內控建設取得了一定成效，但尚局限在經濟業(yè)務層面上，甚至不能全部涵蓋，單位層面的內控管理仍處于粗獷階段。本文以省級農業(yè)科研院所為例，總結了事業(yè)單位內控制度建設取得的成效，分析了存在的共性問題，提出了相應的對策和建議。

一、內控制度建設取得的成效和具體做法

為保障農業(yè)科研單位科技創(chuàng)新事業(yè)健康發(fā)展，省級農業(yè)科研院所經過發(fā)展，在業(yè)務層面已形成一套相對固定的管理模式，內控也有一定的基礎，尤其是近三年的時間進一步加強和完善了管理制度和管控措施，大都形成了一套便于實施、結合實際、管控有度的內部控制體系。為實現單位管理目標和任務，通過制定制度、采取措施和明確流程，使得內部控制成為保護單位資產、預防和發(fā)現錯誤、舞弊、浪費、濫用權力和管理低效的重要措施?？傮w來看，省級農業(yè)科研院所內控建設取得顯著成效，主要體現在省級農業(yè)科研單位對內部控制建設逐步重視起來，通過宣傳、培訓等方式對內控的重要性和現實意義以及內控的基本信息都有了一定的了解；同時，在內部控制制度，特別是財務管理制度建設上有了很大進步。這種認識和意識上的轉變，以及對內控制度建設的加強，為全面實施內部控制打下了基礎。根據對山東省農業(yè)科學院3個二級研究所的調查，各單位在內部控制方面主要采取了以下措施和作法。

一是成立領導小組，明確職責。確立“一把手工程”，成立以單位法人牽頭的內部控制建設工作領導小組，全面組織實施內控規(guī)范事宜。明確內控工作領導小組作為內部控制的決策機構，統(tǒng)籌安排研究所內部控制建設和執(zhí)行的全面工作，將內部控制貫穿單位經濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，涵蓋單位的相關業(yè)務和事項，實現對經濟活動的全面控制。

二是查找風險點，完善制度，流程再造。各單位在研究所范圍內開展了內控自查自糾調查，分析總結各崗位工作存在的問題，通過調查問卷的形式查找風險點。梳理單位人員管理、基地管理、固定資產管理、成果轉化程序及預算調整等經濟活動的業(yè)務流程，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析了各類經濟活動風險，確定風險點。單位層面控制從內控工作職能、內控機制及管理制度的建立健全、關鍵崗位人員管理、依規(guī)編制財務信息等方面進行了分析；業(yè)務控制層面從預決算、財務收支、政府采購、資產、項目建設、合同等六個方面進行了梳理，在此基礎上相關管理部門共同再造工作流程，并對內部管理制度進一步補充完善。

三是引入綜合內控，加強制度落地。內控建設機制的完善最終體現在落實上。3個研究所皆建立了以財務控制為核心的綜合內控，實行經濟業(yè)務先置入管理系統(tǒng)后再進入支付環(huán)節(jié)的預算執(zhí)行控制方式，發(fā)現問題時直擊問題關鍵、抓住問題要害，完善制度細節(jié)，增強工作力度。尊重科研實際，做好協(xié)調配合，實行科研管理共管。對經濟業(yè)務崗位職責進行了完善，建立崗位機構設置和授權管理制度，明確了業(yè)務歸口管理、歸口審批，實現三權分離、三員管理。

四是明確單位管理部門參與科研項目執(zhí)行。這一管理創(chuàng)新，一方面能夠讓管理人員更多的了解項目執(zhí)行的相關業(yè)務，從監(jiān)督角度加強內控力度；另一方面是把科研人員從繁雜的管理事務中解脫出來。

五是加大宣傳培訓，增強風險意識。自開展內控建設以來，單位領導有意明確規(guī)程嚴格按流程定事，管理部門從程序化控制上加入具體措施，財務部門頻繁宣傳指導業(yè)務經辦注意事項，并分析公開案例原因和處理結果，從意識和操作兩手共同抓。

六是加強內部控制團隊的力量。各單位通過人員轉崗、工作調動和引進人才等方式，不斷加強內部控制團隊的力量，特別是注意引進高學歷的財會人員與固定資產管理人員。3年來，所調查的3個研究所新引進從事內部控制建設的研究生以上學歷人員12人。同時，采取新進博士科研人員在管理部門實習半年的培養(yǎng)措施，有利于科研專業(yè)人員快速熟悉單位工作流程和環(huán)境，增強內控意識帶動科研發(fā)展。

二、內控制度建設存在的問題

農業(yè)科研事業(yè)單位內部控制建設起步較晚，雖然在長期的實踐中已形成一套自我管理模式，但離目前要求的內部控制還有一段距離，而且由于自身的體制特性和復雜性，內部控制建設仍存在很多共性問題?？偨Y對3個研究所的調研情況，具體體現在以下的幾個方面。

（一）對內控管理重視程度需要進一步提高

和大多數農業(yè)科研單位一樣，所調研的3個研究所也存在科研人員學歷較高、待遇較好，而管理和服務人員學歷較低、待遇較差等普遍現象。一個專業(yè)科研單位要發(fā)展，不僅僅需要管理層有前瞻性的專業(yè)眼光，還需要有科研和產業(yè)突擊隊，更需要有強大的政策落實團隊。管理本就具有雙重角色，既要服務好又要監(jiān)督到位?？稍趯嶋H工作中，具有農業(yè)科研特點的單位因更注重專業(yè)技術水平的提高，對內部控制管理的意識較淡薄，加上人事管理政策的不完善，造成管理和科研兩條腿走路不協(xié)調，發(fā)展不平衡。

（二）對單位內部管理薄弱環(huán)節(jié)和風險隱患認識不足

單位內部管理主要集中在涉及內部權力集中的資金支配使用、國有資產監(jiān)管、政府采購、科技成果轉化、大型維修維護、人事管理等重點領域和關鍵崗位。雖然單位內部權利約束制度已建立，但因一人多崗現象嚴重，加上風險意識淡薄，工作流程和制度約束未能落到實處。

在人才結構上單位更注重科研專業(yè)人才的配備和培養(yǎng)，大多都是科研人員兼管理崗位職責，處于工作方便的考慮，很多工作環(huán)節(jié)不避諱崗位不兼容情況，這種特殊性令內控制度落實面臨困難重重。

（三）綜合內控管理意識有待提高

內控管理是單位內部各部門協(xié)調統(tǒng)一全員參與的系統(tǒng)工程，不是某個部門能獨立完成的?，F實情況中，單位人事、財務、科研等各職能管理部門往往各管一面，管理部門之間不容易就各環(huán)節(jié)工作內控形成統(tǒng)一的綜合內控管理思路，綜合內控協(xié)同完善管理的思想尚未深入；科研項目組重視科研工作，往往忽視與項目執(zhí)行內控管理結合，缺乏項目執(zhí)行安全有效的內控意識。同時，管理職能部門與科研業(yè)務部門沒能有效溝通，內控信息上下交流不暢，導致單位內控管理資源不能有效聚集，整體支撐力不足，綜合協(xié)調的內部控制管理意識有待提高。

（四）內控建設缺少公認的既定標準

目前農業(yè)科研單位內控建設還未形成公認的標準，一般讓財務部門牽頭進行建設，從財務角度建設一是站位有局限性，管理高度達不到，繼而使單位的科研人員對內部控制制度的重要性認識有誤，易將內部控制與財務制度混為一談，對內控的執(zhí)行也心有怨言，存在主觀規(guī)避意識，以財務為主的內控措施與監(jiān)督任務較重。

在內控落實中有的領導認為資金支付由單位財務部門統(tǒng)管，執(zhí)行風險能夠得以防范，內控體系的完善意義不大，這種意識使內部控制制度不能充分發(fā)揮作用；而且單位受編制的限制，財務崗位有限，財務人員人手不足，每人都是兼崗多個職位，只能采用手續(xù)不全不給報銷等手段加強內控落實，雖短期取得了一定的成效，長遠來看，精力有限，不能從根本培養(yǎng)自愿按規(guī)矩辦事的意識。具體事務中需要分離的環(huán)節(jié)重重，又無法定期輪崗，需要各部門之間的緊密聯系，不利于內部控制的操作實施；審計部門、稽核部門、紀檢部門也只能事后控制，出現問題才介入，內部控制存在很多隱患。

三、加強內部控制制度建設的思考

根據單位在內部控制機制建設中發(fā)現的問題、實踐體會以及階段性的成果，我們認為今后步工作應側重在權責劃分、崗位權限、決策程序、權利制衡、制度的完善等方面進行加強。

（一）院所共管，權責明確

單位內控領導小組要科學運用內部控制機制原理，結合自身的業(yè)務性質、業(yè)務范圍、管理架構，合理界定崗位職責、業(yè)務流程和內部權力運行結構，依托制度規(guī)范和信息系統(tǒng)，完善內控體系，將制約內部權力運行嵌入內部控制的各個層級、各個方面、各個環(huán)節(jié)。要采取措施、明確權責，切實履行好內部控制建設的主體責任，建立公平、公開、公正的競爭和激勵機制，積極引進社會第三方參與單位內部控制建設和發(fā)揮外部監(jiān)督作用，形成單位內部控制建設的合力。要充分發(fā)揮下屬單位內部控制與主管部門監(jiān)督機制的相互促進作用，形成監(jiān)管合力、優(yōu)化監(jiān)督效果；主動爭取主管部門審計、監(jiān)察等部門的支持，共同推動內部控制建設和有效實施。

（二）因人設崗改為依職定崗，崗位授權到人

要精挑細選，發(fā)現“關鍵少數”成員。在遵循科研-產業(yè)-管理6∶1∶3、科研團隊中帶頭、骨干、成員1∶3∶6三位一體的基本框架，抓關鍵少數，調動全體職工的積極性，發(fā)揮每個人的優(yōu)勢，建立權責分明、崗位管理、目標明確、獎懲有效的績效管理機制，實行定崗定責的“雙向選擇”和“集中競聘”機制，強化分工崗位目標和團隊合作績效獎懲辦法。

（三）內部管理制度的制定應嚴格決策程序

在內控活動當中，突出的最薄弱環(huán)節(jié)是缺乏合理有效的監(jiān)督。不論制度制定的有多完善，在缺乏有效考核與控制的狀況下是很難發(fā)揮出其存在的實際作用的。沒有有效的考核監(jiān)督與控制，財會核實質量就很難得到保障。在研究制定內部管理制度時，嚴格按照單位內部決策程序進行，以單位正式文件形式印發(fā)，并在單位內部以適當方式公開。

（四）加強內部權力制衡，規(guī)范內部權力運行

分事行權、分崗設權、分級授權和定期輪崗，是制約權力運行、加強內部控制的基本要求和有效措施。單位根據自身的業(yè)務性質、業(yè)務范圍、管理架構，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制衡的要求，科學設置內設機構、管理層級、崗位職責權限、權力運行規(guī)程，切實做到分事行權、分崗設權、分級授權，并定期輪崗。同時，對重點領域的關鍵崗位，在健全崗位設置、規(guī)范崗位管理、加強崗位勝任能力評估的基礎上，通過明確輪崗范圍、輪崗條件、輪崗周期、交接流程、責任追溯等要求，建立干部交流和定期輪崗制度，不具備輪崗條件的單位應當采用專項審計等控制措施。對輪崗后發(fā)現原工作崗位存在失職或違法違紀行為的，要按國家有關規(guī)定追責。

（五）建立健全一系列規(guī)章制度

應進一步修訂完善單位財務管理辦法、內部信息公開公示制度、內部報銷制度、項目管理辦法、項目預算調劑、科研財務助理崗位設立、間接費用統(tǒng)籌使用、勞務費分配管理、結余資金使用、橫向經費自主管理等內部管理制度和細則，搭建財務部門、科研管理和科研項目負責人共享的數據信息平臺，完善內部風險防控機制，確保國家下放的項目管理權限“接得住、管得好”，各項制度權責明確、流程清晰、操作性強、務實管用。